Формування уряду в державах-членах ЄС

Виконавча влада, поруч із законодавчою та судовою, стано­вить одну з трьох основних функцій державної влади, позначе­них відповідно до демократичного принципу поділу влади. В організаційному сенсі виконавча влада, як слушно зауважують вітчизняні вчені, є системою органів і посадових осіб, які реалі­зують відповідну функцію державної влади на політичному та • • • -219

адміністративному рівні.

Виконавчу владу в державах-членах ЄС здійснюють відпо­відні органи й установи, що діють у сфері чітко визначеного державного управління. Ключовим інститутом у системі органів виконавчої влади є уряд. Конституції встановлюють різнома­нітні назви урядів - кабінет міністрів (Данія, Латвія), рада міністрів (Бельгія, Італія, Нідерланди), державна рада (Швеція), зрештою - уряд (Естонія, Іспанія, Німеччина, Литва, Франція, Чехія). Саме останнім терміном доцільно користуватися з огляду на загальне розуміння цього поняття.

Вітчизняні конституціоналісти під конституційно-правовим статусом уряду розуміють складну системотворчу державно- правову категорію, що визначає нормативно закріплене та реально втілене на практиці положення уряду в системі владних взаємовідносин з іншими суб’єктами конституційного права, насамперед з іншими вищими державними інституціями, і ста­новить сукупність таких основних елементів: правосуб’єктність

219

Шаповал В. Виконавча влада в контексті форм державного правління. Право України. 2015. № 11. С. 80.

уряду, принципи його діяльності, компетенція, склад і статус

окремих членів уряду, відповідальність уряду за свою діяль-

ність

220

Термін «уряд» визначають як, «центральний орган держави», «вищий колегіальний виконавчий орган держави», «орган, який володіє виконавчою владою в державі», «вищий виконавчий і розпорядчий орган державної влади». Способи формування, організація, повноваження урядів характеризується істотними відмінностями, зумовленими специфікою форм державного правління та особливостями політико-правового розвитку окре­мих держав із числа членів Євросоюзу.

Урядом визнається вищий загальнодержавний колегіальний орган, який діє на підставі конституційних норм, здійснює управління виконавчою та розпорядчою діяльністю в державі з метою реалізації внутрішньої і зовнішньої політики з додер­жанням конституційних прав, свобод та інтересів учасників суспільних відносин^{[220] [221].}

У більшості конституцій держав, що входять до ЄС, відсутня визначеність терміну уряд, проте існують конституції, що від нього не відмовилися. Так, Конституція Хорватії визнає уряд органом, що здійснює виконавчу владу (ст. 107). Аналогічна норма міститься в ст. 88 Конституції Естонської Республіки. Найбільш лаконічно визначає уряд як орган, що керує полі­тикою країни і є вищим органом державної адміністрації, Конс­титуція Португалії (ст. 185).

Формування уряду в державах-членах ЄС має свої особ­ливості, що визначається формою правління з урахуванням специфіки державного режиму чи політичних традицій.

Зазвичай розрізняють дві моделі формування уряду: парла­ментську і позапарламентську.

Парламентська модель формування уряду застосовується в державах з парламентською формою правління (парламентська та низка змішаних республік, окремі конституційні монархії). Право на формування уряду в цих країнах отримує та політична партія або коаліція партій, яка має більшість місць у нижній палаті парламенту. У цьому разі парламент безпосередньо бере участь у формуванні уряду, впливає на його склад, визначає політичний курс країни.

За умовами парламентської моделі процедура передбачає призначення главою держави очільника уряду, який пропонує парламенту (в Італії обом палатам) його персональний склад разом із програмою дій. У разі, коли запропонований склад уряду або його голова не отримує довіри більшості парламенту (або його нижньої палати), можливий розпуск останнього та призначення главою держави тимчасового уряду на період, доки збереться новообраний парламент і сформує уряд.

У такий спосіб формується уряд у парламентській республіці - ФРН, де його очільник - Федеральний канцлер обирається без дебатів Бундестагом за пропозицією Федерального президента.

Парламентська модель формування уряду характерна й для Австрії. Після реформи Конституції 1929 року Федеральний канцлер і члени уряду призначаються Федеральним президен­том і контрасигнуються підписом новопризначеного глави уряду (ч. 1 ст. 70). У разі, коли новий уряд призначається в міжсесійний період, президент республіки скликає Національну раду (нижню палату Федеральних зборів) на позачергову сесію з метою представлення нового федерального уряду. Національні збори не надають федеральному уряду довіри, проте можуть ініціювати вотум недовіри як усьому складу уряду, так і окремим міністрам.

Приступаючи до аналізу формування уряду в змішаних республіках, зауважимо, що для них, як і для президентських республік, характерне обрання глави держави не парламентом, а безпосередньо громадянами країни (Польща, Франція) чи колегією виборників (Фінляндія).

Механізм формування уряду у Фінляндії віднесемо до парламентської моделі. Тут, відповідно до параграфа 3 ч. 1 Конституції, виконавчу владу здійснює Президент республіки, що обирається на прямих виборах на шестирічний термін, і Державна Рада (уряд), члени якої мають користуватися довірою парламенту. Останній номінує прем’єр-міністра, який признача­ється на посаду Президентом республіки. Президент також призначає інших міністрів, відповідно до пропозицій прем’єр- міністра. Перед номінуванням прем’єр-міністра парламентські групи ведуть переговори щодо політичної програми та складу уряду. Узагальнивши результати цих переговорів, а також заслу­хавши спікера парламенту та парламентські групи, Президент інформує парламент про кандидата на посаду прем’єр-міністра, який обирається більшістю голосів, поданих під час відкритого голосування в парламенті (параграф 61 Конституції)^[222].

Схожа модель формування уряду уконституйована в Респуб­ліці Польща. Відповідно до ст. 154 і 155 Конституції, Президент висуває кандидата на пост прем’єр-міністра та призначає Раду Міністрів за пропозицією призначеного, але не затвердженого на посаді прем’єр-міністра не пізніше, ніж через 14 днів після першого засідання Сейму чи після прийняття відставки попе­редньої Ради Міністрів.

Отже, механізм формування уряду в змішаних республіках вписується в схеми, характерні для парламентської системи, де панівні позиції належать органу законодавчої влади.

Яскравим прикладом формування уряду парламентом у дер­жавах-членах Євросоюзу є монархічна Швеція. Після прове­дення конституційної реформи 1974 року у Шведському Коро­лівстві до уряду перейшли повноваження короля у сфері вико­навчої влади. Відтоді, спікер шведського парламенту (тальман) після консультацій із представниками від кожної партійної групи в Ріксдазі та зі своїми заступниками має передати пропо­зицію про обрання глави уряду до парламенту, який впродовж чотирьох днів повинен проголосувати за неї (ст. 2 Глава 6 Конституції).

Подібна процедура формування уряду діє в Іспанії. Відпо­відно до ст. 99 Конституції Іспанії 1978 року, «Король після консультацій із представниками політичних партій, представле­них у парламенті, пропонує через голову Конгресу кандидата на посаду голови уряду» та після отримання схвалення нижньої палати Генеральних Кортесів монарх призначає його головою уряду. Основний Закон також передбачає можливість розпуску обох палат парламенту, якщо після закінчення встановленого строку жодна з представлених главою держави кандидатур не отримала схвалення Конгресу.

За схожим сценарієм здійснюється формування уряду в таких монархічних державах, що входять до складу ЄС, як-то Бельгія, Нідерланди, попри те, що виконавча влада в них номінована королю.

Позапарламентським способом формуються уряд він має винятково в президентських республіках, але він може застосо­вуватися і в республіках змішаного типу та в деяких формах монархій. Зосереджуючи у своїх руках посаду глави держави і глави уряду, президент чи монарх самостійно призначає і змі­щує з посад членів кабінету міністрів - це і є основна риса, що виокремлює позапарламентську модель.

Серед держав-членів ЄС лише Кіпр за формою правління є президентською республікою. Саме в цій країні на практиці реалізується класична позапарламентська модель формування виконавчої гілки влади, але з особливостями функціонування глави держави і його віцепрезидента. Позаяк Основний Закон республіки 1960 року передбачає, що за національним похо­дженням главою держави має бути грек, а віцепрезидентом - турок, що має право вето з найважливіших питань державної політики, то вищий орган виконавчої влади (Рада Міністрів) очолюють синхронно і президент, і віцепрезидент. Із 10 мініс­терських портфелів 7 належать грецькій громаді, 3 - турецькій. Міністри призначаються спільною постановою президента та віцепрезидента.

З метою дотримання національного балансу у виконавчій гілці влади Конституція Кіпру встановила правило, за яким підбір кадрів грецького походження на посаду міністрів і звільнення їх здійснює президент-грек (ст. 48), а віцепрезидент має право на аналогічні кроки щодо міністрів турецького похо­дження (ст. 49).

У Королівстві Данія відповідальність за формування уряду покладено на монарха. Він призначає та відправляє у відставку прем’єр-міністра та інших міністрів (п. 14 Розділу ІІІ Конститу­ції Данії). Незважаючи на це відповідні кадрові призначення король може здійснювати за порадою лідера партії, що здобула перемогу на виборах, але монарх не зобов’язаний узгоджувати з парламентом призначення членів уряду^[223].

Особливістю організаціі виконавчої влади в Данії є існування Державної ради, яка є, власне, формою публічної демонстрації діяльності уряду. До складу ради входять усі міністри, що про­водять засідання в присутності і за головування короля, надаю­чи в такий спосіб урядовим рішенням авторитету глави дер­224

жави.

У Герцогстві Люксембурзькому Великий Герцог визначає організацію уряду, що складається не менше ніж із 3-х міністрів. Саме главі держави, відповідно до ст. 77 Конституції, належить право призначати і звільняти міністрів. Однак практика формування уряду дещо іншим шляхом. Так, Великий Герцог призначає майбутнього прем’єр-міністра, якому доручає сформувати уряд. До складу уряду входять провідні політичні постаті, що належать до політичних груп, представлених у Па­латі депутатів. Великий Герцог призначає членів уряду та при­водить їх до присяги. Призначений уряд представляє свою полі­тичну програму Палаті депутатів, що має висловити свою довіру, підтримавши її. Так, в уряду з’являється парламентська більшість, на яку він може спертися. За Конституцією, Великий Герцог має право звільнити з посади будь-якого члена уряду, але на практиці найчастіше трапляється так, що міністр, або весь уряд подають Великому Герцогу прохання про відставку.

Отже, формування уряду в Королівстві Данія та Герцогстві Люксембурзькому за нормами їхніх конституцій здійснюється в позапарламентський спосіб.

Залежно від формальної взаємодії між главою держави і пар­ламентом конституційно виписану процедуру формування уря­ду в державах-членах ЄС за парламентською і позапарламент­ською моделями можна узагальнено продемонструвати так:

- глава держави висуває кандидатуру глави уряду, парла­мент затверджує, глава держави призначає (ФРН, Іспанія, Фінляндія, Угорщина);

- глава держави призначає главу та членів уряду, а парла­мент схвалює (Італія, Греція, Польща, Фінляндія);

- глава держави призначає главу та членів уряду без участі чи з формальною участю парламенту (Данія, Кіпр, Мальта, Люксембург, Франція).

Мяловицька Н. Особливості конституційної системи Королівства Данія. Вісник Київ­ського університету імені Тараса Шевченка. Юридичні науки. 2012. № 91. С. 10-12.

Отже, участь глави держави (президента, короля) чи парла­менту у формуванні уряду посідає особливе місце в процесі взаємодії між ними та урядами, ними сформованими, позаяк подальший соціально-економічний поступ держави цілковито залежить від узгоджених дій урядовців із суб'єктом їхнього призначення. У державах-членах ЄС ефективність роботи уря­дів, призначених в умовах конституційної монархії, нічим не поступається урядам, сформованим за правилами республікан­ської форми правління. Політична практика свідчить, що діяль­ність виконавчої влади в межах парламентських республік гарантує менший рівень стабільності, ніж у рамках президент­ських республік чи конституційних монархій.

2.