Джерела конституційного права держав-членів ЄС

Становлення і розвиток конституційного права держав-чле­нів ЄС, зокрема, як багаторівневої структури системи свідчить про взаємозалежність, взаємодію і взаємний вплив національ­ного і наднаціонального (європейського) правопорядку.

Залежно від походження джерела конституційного права поділяють на дві великі групи:

- природно-правові, у яких фіксуються норми, що ґрунту­ються на об’єктивних засадах, незалежних від волі людей: ціннісне ставлення до свободи, рівності, справедливості, невід­чужуваності прав людини, принципів моральності та гуманізму. Вони відображені в міжнародних деклараціях, конвенціях, пактах про права людини.

Норми природного права можна знайти в конституціях демо­кратичного світу, до яких, безумовно, належать Основні закони держав-членів ЄС. Окрім преамбули Конституції Франції 1958 року, норми природного права містяться в преамбулі Конституції Польщі, де вказано, що вона ґрунтується на повазі до свободи і справедливості, взаємодії влад, суспільному діалозі.

Після перемоги революції у Португалії в 1974 році Установчі збори країни проголосили Конституцію, у вступній частині якої вмістили рішення захистити національну незалежність, забезпе­чити основні права громадян, встановити фундаментальні заса­ди демократії, гарантувати верховенство демократичної право­вої держави та відкрити шлях до соціалістичного суспільства, маючи своєю метою побудову вільної, справедливої та братньої держави.

Конституцією Республіки Хорватія гарантується дотримання природних прав людини через забезпечення «рівноправності, свободи», внаслідок чого «здійснюється економічний і культур­ний прогрес та соціальний добробут громадян».

Отже, норми природного права в конституціях держав-членів ЄС виражають основні цінності того народу, для якого вони ухвалені. Природно-правові положення зумовлені людською природою і є моральним орієнтиром, який висуває на ключове місце загальнолюдські прагнення та ідеали.

- позитивно-правові, тобто писане право, закріплене в конс­титуціях та інших джерелах конституційного права. Важливою ознакою позитивного права є обов’язковість його дотримання.

Під джерелами конституційного права розуміють норматив­но-правові акти волевиявлення народу, що мають юридичну силу, результат нормативної діяльності державних органів: парламенту, глави держави, уряду, регіональних органів влади.

Науковці виділяють основні та другорядні джерела конститу­ційного права. До основних джерел конституційного права належать:

- конституції. Саме конституції держав-членів ЄС діють як основні законодавчі акти. У конституціях містяться ключові права і свободи, засади суспільного та державного устрою. Останній часом у конституціях держав-членів ЄС запроваджу­ється внутрішня ієрархія їхніх положень. У рамках тексту конституції виокремлюються окремі розділи чи приписи, яким надається особливий юридичний захист. Вони або не підлягають перегляду, або для їхньої зміни встановлена складніша проце­дура, ніж для інших норм основного закону. Так, окремі конс­титуції виділяють певну кількість положень або принципів, незмінних за жодних умов та обставин. Це зазвичай стосується таких питань, як територіальна цілісність, основні права, форма правління чи федералізм (Бельгія, Чехія, Кіпр, Німеччина, Франція, Італія, Герцогство Люксембурзьке, Румунія, Порту­галія);

- закон, під яким розуміють ухвалений в установленому по­рядку акт верховної влади, де містяться правові норми, що регу­люють найважливіші суспільні відносини. Він наділений вищою юридичною силою. Природно, що не кожен закон є джерелом конституційного права, а лише той, що містить конституційно- правові норми.

Дефініцію «закон» у різних країнах чи правових сім'ях сприймають по-різному.

Значного поширення в країнах континентального права набула концепція, відповідно до якої закон розглядається не лише у формальному сенсі (акт парламенту), а й у матеріаль­ному. Уперше ця концепція відобразилася в Конституції Фран­ції 1958 року, яка істотно обмежила законодавчу владу парла­менту, визначивши коло питань, з яких він має право ухвалюва­ти закони (ст. 34). Інші проблеми регулюються регламентами, тобто нормативними актами виконавчої влади (ст. 37). Отже, закон - це акт, ухвалений парламентом відповідно до законо­давчої процедури у сфері, що надана йому ст. 34 Конституції. Практичним результатом застосування концепції закону у фор­мальному і матеріальному сенсах стала значною мірою втрата законом універсального характеру, так і частково - вищої юридичної сили.

Законами як джерелами конституційного права визнаються:

а) конституційні закони. В Італії, Португалії, Румунії, Чехії ними називають ті закони, якими вносять зміни, доповнюють конституції або закріплюють основи суспільного устрою, форму держави, встановлюють принципи організації і діяльності державних органів, проголошують принципи виборчого права. У текстах конституцій перелічених держав міститься поло­ження, яким визнається конституційний закон як такий, що вносить до неї зміни. Конституційними також вважаються закони, що є складовою частиною змішаних конституцій - наприклад, Парламентські статути у Великобританії. Зазвичай конституційні закони ухвалюються кваліфікованою більшістю голосів. У Литві ця категорія законів ухвалюється абсолютною більшістю, а зміни до них вносяться кваліфікованою більшістю голосів.

Певну специфіку має поняття «конституційний закон» у французькій конституційній доктрині і практиці. Тут це поняття було розширене завдяки включенню до нього принципів, які Конституційна рада Франції визнала конституційними.

б) органічні закони ухвалюються з найважливіших питань, в ускладненому порядку, регулюють певний інститут за прямим приписом самої конституції. Уперше цей термін був застосова­ний у ст. 46 Конституції Франції 1958 року для позначення різновиду закону. За юридичною силою органічний закон у Франції посідає проміжне місце між конституційним і звичай­ним законом. Він ухвалюється в ускладненому порядку. Напри­клад, у разі незгоди Сенату органічний закон має бути ухвале­ний Національними зборами абсолютною більшістю сенаторів. Органічний закон, що регулює діяльність Сенату, має бути ним і ухвалений. Після ухвалення і до промульгації (авт. - підпи­сання й офіційного оприлюднення) він потребує обов’язкової оцінки Конституційною радою Франції на предмет конституцій- ності.

Конституціями Португалії, Румунії, Іспанії передбачено ухвалення органічних законів. Так, у Португалії встановлено відносно ускладнений порядок ухвалення і можливість здійс­нення конституційного контролю за ухваленим, але таким, що не набув чинності, органічним законом. Останній може бути змінений таким самим за юридичною силою актом.

Коло питань, що регулюються органічними законами в окре­мих державах-членах ЄС, неоднакове. Так, ст. 72 Конституції Румунії 1991 року передбачає ухвалення органічних законів з 17 питань. Водночас одні й ті ж питання можуть бути в одних країнах об’єктами регулювання органічних законів, а в інших - звичайних. Проте, за загальним правилом, органічні закони міс­тять норми, що належать до важливих конституційно-правових інститутів (закони про вибори, про інститути конституційного контролю, про громадянство, про політичні партії, про кабінет міністрів тощо).

Попри наявність спільних ознак цього джерела конституцій­ного права, його назва в різних країнах світу не є уніфікованою. Так, у країнах зі складу романо-германської правової сім'ї (Іспа­нія, Румунія, Франція) вживається термін «органічний закон». В Італії, Литві, Швеції такі закони називаються «конституційни­ми». В Естонії та Угорщині вони не мають окремої назви і від­різняються від інших законів лише порядком їхнього ухвалення.

Доцільність виділення органічних законів в особливий вид, як вважають конституціоналісти, пов'язана з тим, що конститу­ції, запроваджуючи основні інститути, що належать до орга­нізації державної влади, не можуть детально і на перспективу регламентувати їх, адже така деталізація неодмінно призведе до значного збільшення тексту конституції, а відтак - до збіль­шення її обсягів;

в) звичайні (поточні) конституційні закони, які вирізняються тим, що регулюють і деталізують окремі інститути конститу­ційного права як інститут громадянства, виборів, повноваження окремих органів державної влади.

Унікальною є практика в Австрії, де дозволено включення до тексту звичайних законів так званих конституційних законів. Вони ухвалюються так само, як і власне конституційні закони.

За сферою дії в просторі закони поділяються на загальнона­ціональні та локальні. Останні, своєю чергою, бувають трьох видів:

— закони, ухвалені національними парламентами, дія яких поширюється лише на частину території, а не на всю країну (наприклад, закони про запровадження надзвичайного стану в окремих місцевостях Королівства Бельгія);

— закони, ухвалені парламентами суб'єктів федерації (ФРН);

— закони, ухвалені представницькими органами автономних утворень (Іспанія, Італія, Португалія).

г) надзвичайні закони, які ухвалюються лише в особливих умовах (війни, надзвичайного стану) на короткий термін, хоча й існує право пролонгації.

В особливо загрозливих ситуаціях, коли звичайні конститу­ційні засоби є недостатніми, відповідно до п. 1 ст. 228 Консти­туції Польщі може бути запроваджений надзвичайний стан. Під час його дії п. 6 і п. 7 ст. 228 застерігають щодо недопущення внесення змін до Конституції, законодавства про вибори до Сейму, Сенату чи органів місцевого самоврядування, закону про вибори Президента Республіки, законів про надзвичайні стани, а також діє імперативна заборона на проведення загальнополь- ських референдумів. Але навіть в умовах надзвичайного стану згідно зі ст. 233 Основного закону основні права людини не піддаються жодним обмеженням. Конституція гарантує недо­торканність прав людини і громадянина в таких сферах як-от гідність людини, громадянство, охорона життя, доступ до суду, особисті блага, совість і релігія, право на звернення до органів державної влади тощо.

Ухвалений у 2002 року польським парламентом Закон «Про надзвичайний стан» відповідно до положень конституції запро­вадив обмеження прав людини, заборонивши діяльність у таких сферах, як-от організація і проведення будь-яких зборів, масо­вих заходів у рамках культурно-мистецьких програм, страйків та інших форм протесту робітників, селян, студентів, встанов­лена заборона на створення і реєстрацію нових об'єднань, політичних партій, профспілкових організацій, громадських і добровільних організацій тощо^[45].

У зв'язку з гібридною міграційною кризою 2021 року, ство­реною на кордоні між Білоруссю і Польщею та Литвою, остання на місяць запровадила в прикордонних районах режим надзви­чайного стану та змушена були внести зміни в міграційне зако­нодавство країни: обмежила можливості пересування мігрантів, які незаконно перетнули державний кордон, заборонила в'їзд на цю територію громадян Литви, окрім місцевих жителів і влас­ників нерухомості в цій місцевості. Крім того, передбачено обмеження руху транспорту в зоні надзвичайного стану та заборонено проводити публічні збори.

До другорядних джерел конституційного права належать:

- договори - угоди між державами, державними утворення­ми, їхніми органами. Розрізняють внутрішньодержавні та міжнародно-правові договори.

Під внутрішньодержавним публічно-правовим договором конституціоналісти розуміють такий нормативно-правовий акт, що регулює конституційні відносини між суб'єктами адмі­ністративно-територіальних одиниць, що входять до складу однієї країни або між уповноваженими на те органами влади однієї держави (наприклад, договір про поділ Чехословаччини на Чехію і Словаччину, що набув чинності з 1 січня 1993 року; Договір про об'єднання ФРН і НДР від 31 серпня 1990 року; договір 1998 року між Францією та її колишньою колонією Новою Каледонією, згідно з яким останній передавалися окремі повноваження органів держави на 20-річний термін, упродовж якого мешканці архіпелагу тричі мали право проголосувати на референдумі за незалежність цієї заморської території. У 2021 році жителі Нової Каледонії кількістю понад 96 % голосів утретє висловилися проти відокремлення від Франції).

Міжнародно-правові договори - угоди між суб'єктами конс­титуційно-правових відносин, що містять у собі норми консти­туційного права. Важливе значення для конституційного права держав-членів ЄС має Загальна декларація прав людини 1948 року, Міжнародний пакт про громадянські і політичні права 1966 року, Міжнародний пакт про економічні, соціальні і культурні права 1966 року.

Деякі держави визнають перевагу міжнародного права над національним правом, а деякі - вважають міжнародне право складником національного права та оголошують у своїй державі пряму дію міжнародного права. Так, у ст. 25 Конституції ФРН 1948 року зазначається: «Загальновизнані норми міжнародного права є складником права Федерації. Вони мають перевагу перед законами і безпосередньо породжують права та обов'язки для жителів федеральної території»^[46]. Ч. 2 ст. 91 Конституції Польської Республіки твердить: «Міжнародний договір, ратифі­кований за попередньою згодою, вираженою в законі, має пріоритет перед законом, якщо цей закон не узгоджується з до­говором»^[47]. Щоправда, у липні 2021 року Єврокомісія побачила загрози принципу верховенства міжнародного права над націо­нальним в одній із держав-членів ЄС. Це випливає з оприлюд­неного 20 липня щорічного звіту Єврокомісії щодо верховенства права у 27 країнах-членах ЄС. У звіті йдеться про те, що Конс­титуційний суд Польщі постановив, що рішення Європейського суду в Люксембурзі щодо судової реформи в Польщі суперечать польській конституції, тобто суд визнав примат норм націо­нального права над нормами міжнародного права. На думку Єврокомісії, таке рішення Конституційного суду Польщі не відповідає нормам Основного закону.

Серед держав-членів ЄС Швеція безпосередньо не визнає дію норм міжнародного права. Для їх включення в національну пра­вову систему країни і надання їм чинності парламент видає закон у кожному окремому випадку:

- нормативно-правові акти ЄЄ є одним із специфічних актів, притаманних цьому об'єднанню. У країнах ЄС діє доктрина, за якою ратифіковані міжнародні договори стають частиною внут­рішнього права, а, отже, їхні положення мають пряму дію. Наприклад, Маастрихтський договір 1992 року, також відомий як Договір про Європейський Союз, що передбачає поряд із національним громадянством європейське громадянство в державах-членах. Їхні права та інтереси захищені не лише націо­нальним конституційним законодавством, але й судовими уста­новами Євросоюзу.

Право ЄС має наднаціональний характер, воно інкорпору­ється в національні правові системи держав-членів ЄС відпо­відного інтеграційного об’єднання;

- практика Європейського суду з прав людини (далі - Євро­пейський суд, Суд, ЄСПЛ). Прецедентне право, створене Євро­пейським судом, є обов’язковим джерелом права для держава- членів ЄС, адже примат міжнародного права над національним, що внесений в основні закони більшості країн ЄС, є аксіомою для інститутів влади держав-членів спільноти. Перспективний погляд на роль рішень ЄСПЛ у національній правозастосовчій практиці дозволяє говорити про них як про доктринальне дже­рело для більшості країн-членів Ради Європи. Цілком обґрун­товано, зважаючи на авторитетність рішень ЄСПЛ, що вони все частіше стають основою для ухвалення рішень іншими судо­вими інстанціями і навіть судами країн - не членів Ради Європи. Відомі непоодинокі випадки звернення до рішень ЄСПЛ, зокре­ма, Федерального Суду США для мотивації своїх рішень^[48].

ЄСПЛ є єдиним органом, що має право не лише вирішувати справи, які перебувають у провадженні суду, але й тлумачити норми Європейської конвенції. Рішення ЄСПЛ обов’язкові для країни-відповідача, а стосовно інших держав, які не були сто­ронами в справі, не мають імперативного характеру, проте повинні враховуватись, позаяк ЄСПЛ не може по-різному інтер­претувати конвенційні положення^[49].

Європейський суд з прав людини був створений 21 січня 1959 року з метою нагляду за дотриманням прав людини та основоположних свобод. ЄСПЛ наділений компетенцією розгля­дати індивідуальні або міждержавні скарги на порушення приписів Конвенції. Так, його рішення фактично стали офіцій­ною формою роз’яснення прав і основоположних свобод кожної людини, закріплених і гарантованих Конвенцією;

- регламенти парламентів та їхніх палат, що визначають внутрішню організацію і процедуру роботи парламентів. Вони ухвалюються у формах конституційного закону (в Австрії - федеральний закон «Про Регламент Національної Ради», у Чехії - закон, що встановлює регламенти палат, у Словаччині - регла­мент Словацької Національної Ради, ухвалений законом, у Шве­ції - акт Риксдагу, ухвалений законом, у Литві - Статут Сейму, що має силу закону); внутрішнього документа парламенту (у Данії - резолюція, у Німеччині - регламент, ухвалений постано­вами палат, в Угорщині - регламент, ухвалений рішенням Державних зборів). З огляду на це окремі дослідники зарахо­вують парламентський регламент до похідного виду норматив­но-правових актів, підкреслюючи, що його юридична сила визначається рівнем того акту, яким він затверджується^[50];

- акти глави держави та органів виконавчої влади, тобто укази монархів (Бельгія, Данія, Нідерланди), декрети президен­тів, постанови уряду, акти міністерств і відомств За своєю юридичною силою акти глави держави розташовуються вище за акти уряду. Останні мають підзаконний характер;

- акти органів конституційного контролю (конституційних судів, конституційних рад, конституційних трибуналів), які дають офіційне тлумачення конституції, визначаючи ті чи ті закони, що відповідають чи не відповідають основному закону. У багатьох державах-членах ЄС акти тлумачення законів є дуже поширеними джерелами права. Тлумачення здійснюється відпо­відними судами. Така інтерпретація законів забезпечує серйоз­ний вплив на правову систему.

Акти органів конституційного контролю мають нормативно- правовий характер. У ст. 62 Конституції Франції записано: «Рішення Конституційної ради не можуть бути оскаржені»^[51]. У ст. 190 Конституції Польської Республіки зазначено, що рі­шення Конституційного Трибуналу мають загальнообов’язкову силу та є остаточними. Ст. 107 Основного закону Литви також констатує, що рішення Конституційного Суду з питань, відне­сених Конституцією до його компетенції, остаточні та оскар­женню не підлягають.

Проте, Федеральний конституційний закон 1920 року, де визначено повноваження Конституційного суду Австрії, чітко не вказує на остаточність і неоскаржуваність першого у світі органу конституційного контролю, хоча за духом закону сумнівів в остаточності його рішень не виникає. Вони обов’яз­кові для всіх органів державної влади, зокрема адміністративних і судових органів, мають конституційний характер лише в тому разі, коли містять у собі конституційні норми;

- рішення органів місцевого самоврядування, які містять у собі норми конституційного права (хартії міст, статути терито­ріальних громад). Сучасна українська теоретико-правова наука визначає статут територіальної громади як нормативно-право­вий акт установчого характеру, що має вищу юридичну силу стосовно інших актів суб’єктів місцевого самоврядування, ухва­люється в особливому порядку з урахуванням історичних, націо­нально-культурних, соціально-економічних та інших особливос­тей здійснення місцевого самоврядування на території, куди поширюється юрисдикція відповідної територіальної громади^[52].

Статут територіальної громади має низку особливостей, що виділяє його як джерело конституційного права. До них, зокре­ма, належать:

— установчий характер нормативно-правового акта;

— всеосяжний характер правового регулювання всіх сфер суспільних відносин, що складаються на території громади;

— наявність вищої юридичної сили стосовно інших локаль­них актів, що ухвалюються безпосередньо територіальною громадою або посадовими особами чи відповідними органами з числа місцевого самоврядування;

— забезпечення особливого порядку ухвалення, а також внесення до нього змін і доповнень ;

— судові прецеденти, тобто постанови судів з конкретних справ конституційного характеру, що є обов’язковими для судів під час розгляду аналогічних справ. Це джерело частіше вико­ристовується в англосаксонській правовій сім’ї. Створене суддями, воно називається «загальним правом». Загальне право значною мірою визначає правове становище громадян, громад­ських організацій, взаємини між органами держави. Під час визнання судового прецеденту джерелом права судовим органам надається правотворча функція, вони отримують можливість створювати нові норми права.

Судовий прецедент є джерелом конституційного права в таких державах-членах Європейського Союзу, які називаються Скандинавські держави, а саме Данія та Швеція^{[53] [54]. Тут надають перевагу судовому прецеденту перед нормативним актом.}

На європейському континенті все помітніше простежується конвергенція двох основних правових сімей (англосаксонської та романо-германської), усе активніше відбувається процес їхнього взаємопроникнення. Це з усією очевидністю постає із прикладу зміни ролі прецеденту в країнах загального права, де він дедалі більше поступається під натиском закону. Водночас прецедентне право все глибше проникає в конституційні норми романо-германської правової сім'ї. Так, у Німеччині не існує обов'язкової системи прецеденту, за винятком рішень Федераль­ного конституційного суду. Подібна позиція поширилася, зокрема, і в Португалії, Нідерландах та Іспанії.

У Греції судовий прецедент не визнано джерелом конститу­ційного права, проте на практичному рівні він є фундаменталь­ним джерелом конституційного права, без якого важко уявити грецьку правову систему^{[55] [56].}

Отже, в державах романо-германської правової системи, тобто для більшості держав-членів ЄС, домінантним джерелом права є нормативно-правовий акт, проте сучасні тенденції свід­чать про все глибше проникнення судового прецеденту в їхню конституційно-правову сферу;

- конституційно-правова доктрина - це сукупність устале­них і визнаних науковим середовищем ідей, положень, наукових поглядів і теоретичних узагальнень, що сукупно становлять логічно завершене та внутрішньо узгоджене бачення, розуміння і пояснення сутності, особливостей, головних ознак і зако­номірностей (або тенденцій) розвитку певного конституційно- 57 правового явища.

У романо-германській системі права, що властива більшості держав-членів ЄС, доктрина не визнається формально джерелом права, однак розглядається як реально існуюча і впливає на право як вторинне джерело права. Характерна в цьому сенсі позиція Верховного Трибуналу Іспанії, який у рішенні від 14 травня 1929 року вказав, що трибунали, попри те, що вони «прагнуть своєї кращої наукової освіти або близькості до науко­вих доктрин, не підпорядковані їй, оскільки вона не має обов’язкової сили».

Проте в судах Австрії донині використовують доктринальні напрацювання, які заклав у конституційне право Г. Кельзен. Під час постановки висновку Конституційний суд Австрії нерідко посилається на досягнення знаного конституціоналіста- теоретика, що робить його конституційно-правову позицію обґрунтованою, логічною та переконливою.

У національній системі права Німеччини доктрина має першочергове значення, оскільки протягом тривалого часу вона була основним джерелом права, яке формувалося в універси­тетах у ХУІІ-ХІХ ст. Лише з перемогою демократичних ідей і кодифікації вона поступилася місцем закону. Роль доктрини як джерела права виявляється в тому, що вона створює словник юридичних (правових) понять, якими користується законо­давець; містить закономірності, з допомогою яких законодавець установлює право, закріплює його в певних джерелах і тлума­чить нормативно-правові акти^{[57] [58] [59]. У зазначених процесах доктри­на впливає передусім на законодавця, його свідомість і волю. Сприймаючи положення, що містяться в ній, як тенденції і зако­номірності, законодавець ухвалює відповідні рішення. Доктрина дозволяє орієнтувати юридичну діяльність на позитивний роз­виток права і держави. У разі, коли доктрина впливає на законо­давця, вона є вторинним джерелом права. Коли ж законодавець фіксує в нормах права досягнення науки, можна говорити про прямий вплив доктрини на ухвалення закону. Так, аналіз норм права основного закону ФРН свідчить про те, що концепція (доктрина) природного права послужила одним із його джерел. Однією з фундаментальних основ конституційного ладу ФРН є інститут основних прав людини і громадянина, що міститься в першій главі Конституції (ст. 1-19)6.}

Отже, джерелознавчий аспект становлення і розвитку консти­туційного права держав-членів ЄС передбачає ознайомлення з природно-правовими і позитивно правовими джерелами консти­туційного права, дозволяє виокремити з-поміж них конституції, а також конституційні, органічні, звичайні (поточні) конститу­ційні, надзвичайні закони, внутрішньодержавні і міжнародно- правові договори, нормативно-правові акти ЄС, практику ЄСПЛ, регламенти парламентів, акти глави держави та органів виконавчої влади, акти органів конституційного контролю, рішення органів місцевого самоврядування, судові прецеденти, конституційно-правову доктрину, які визначають європейську правову систему як систему «часткових» або «доповнювальних» конституцій (нім. Teilverfassungen)^[60]. Джерела конституційного права в країнах ЄС не є усталеними раз і назавжди. Для них, як і для будь-якого правового організму, характерна еволюція, у процесі якої змінюється структура, співвідношення пріоритет­ності джерел у різних державах-членах ЄС, реальне значення в конституційно-правовому регулюванні.