А. Виды административных ведомств и цели их деятельности
Виды ведомств. В широком смысле слова практически каждый не военный правительственный орган, кроме судебных и законодательных органов, считается «ведомством» [agency][794]. В целом ведомства могут быть подразделены на два вида: регулирующие агентства [regulatory agencies] и агентства по вопросам социального обеспечения [social welfare agencies].
Регулирующие агентства определяют правила поведения субъектов в рамках частных правоотношений в различных областях, от транспорта до питания и выписки лекарств. Примером здесь может служить Комиссия по вопросам торговли между штатами [Interstate Commerce Commission], первое учрежденное в США административное ведомство. Агентства по вопросам социального обеспечения распределяют правительственную помощь между различными программами помощи ветеранам, старикам, инвалидам и т.п. Примером является федеральное Управление социального страхования {Social Security Administration] при министерстве здравоохранения и социальных служб [Department of Health and Human Services].Оба вида агентств существуют как на уровне штата, так и на федеральном уровне. Оба имеют право издавать нормативные подзаконные акты (правила), требовать их исполнения и разрешать споры, возникающие по вопросам, входящим в их компетенцию.
Федеральные административные ведомства также подразделяются на «агентства исполнительной власти» [executive branch agencies] и «независимые агентства» [independent agencies]. Первые ответственны перед «секретарем кабинета» [Cabinet Secretary] — министром, в то время как независимые агентства возглавляются администраторами, советами, правлениями или комиссиями, которые формально не подлежат контролю со стороны исполнительной ветви власти.
Преимущества и недостатки административных ведомств. Имеются три основные причины, которыми обусловливается сушествование административных ведомств.
Во-первых, ведомства обладают специальными знаниями и опытом, которые позволяют им рассматривать проблемы так, как этого не могут делать чиновники исполнительной ветви власти, законодатели или судьи. Высокотехнологичные области управления экономикой и рынком требуют экспертных знаний и определенной гибкости для быстрого реагирования на меняющиеся условия. В сфере социального обеспечения программы настолько сложны, а количество получателей помощи по этим программам так велико, что соответствующее распределение помощи может осуществляться только через специализированную и квалифицированную администрацию. Второй причиной существования ведомств является их эффективность. Достаточная эффективность, прежде всего, — результат определенного опыта в области управления. Однако дальнейшие достижения в области эффективности вытекают из существа структуры ведомств. Вместо более традиционной государственной организации, предполагающей диффузию властных полномочий, административные ведомства концентрируют законодательную, исполнительную и судебную функции «под одной крышей»[795]. Третьей привлекательной чертой ведомств является то, что их самодостаточная структура делает их более независимыми, изолированными от «политических ветров, что дуют в Вашингтоне»[796]. Таким образом, как полагают, политика и акции государства в конк- ретной области могут стать более последовательными и рациональными, чем при осуществлении их политическими ветвями власти[797].Недостатки административных ведомств напрямую вытекают из только что упомянутых трех преимуществ. Специальные знания и опыт в определенной области могут выработать слишком узкое видение проблем и самоуверенность. Чрезмерная забота об эффективности ведомства может вести к попранию прав личности. Изолированность от политического контроля может привести к отсутствию подотчетности за совершаемые действия и к беззаконию. Назначение большой части административного права состоит в борьбе за усиление позитивной стороны экспертных знаний ведомств, их эффективности и независимости при одновременном контроле за наиболее негативными последствиями их деятельности.
В первой половине XX века мы стали свидетелями неограниченного разрастания федеральных административных ведомств, что касается их размеров, количества и разнообразия практики. В уничтожающе критическом докладе, изданном в 1937 году, выражалось недовольство тем, что они стали «безглавой “четвертой ветвью” государственной власти, случайным набором безответственных агентств и нескоординированных полномочий»[798]. Вслед за расследованием президентской комиссии в 1946 году были предприняты шаги для решения подобных проблем посредством принятия Закона об административном процессе, всеобъемлющего акта, регулирующего порядок функционирования федеральных ведомств в области принятия подзаконных актов, разрешения споров и других вилов деятельности[799].
Кроме их очевидной исполнительной миссии, ведомства имеют две основные функции: принятие (издание) подзаконных актов и разрешение споров. Сначала будут рассмотрены законодательные и конституционные аспекты этих двух функций.