Правила принятия подзаконных нормативных актов и нормотворческий процесс
Правила принятия подзаконных нормативных актов [legislative rules] закрепляют как материальные, так и процессуальные нормы, которым должно следовать как само ведомство, так и те лица, которые подпадают под его юрисдикцию.
Согласно ЗАП нормотворчество может быть формальным или неформальным, но в большинстве случаев обычным процессом является неформальное нормотворчество. В таких случаях ЗАП предписывает процедуру «извещения и получения комментариев» [notice and comment j[800]. Федеральное ведомство должно сначала опубликовать сообщение о предлагаемом к принятию подзаконном акте в Федеральном регистре [Federal Register!, ежедневном правительственном издании, и пригласить население направить в ведомство свои комментарии по данному предложению. «Сообщение ведомства должно содержать необходимые детали и основания для принятия подзаконного акта, чтобы позволить заинтересованным лицам дать содержательный и обоснованный комментарий»[801]. По окончании периода для направления комментариев ведомство должно издать и опубликовать окончательную версию подзаконного акта. Во введении к подзаконному акту ведомство должно учесть и обсудить полученные от общественности комментарии и объявить об основаниях составления окончательного варианта подзаконного акта в свете полученных комментариев. В ходе подготовки подзаконного акта ведомства должны осмысленно отнестись к комментариям общественности и не вправе игнорировать ни одной точки зрения[802]. Ведомство должно обязательно реагировать на все серьезные негативные комментарии либо изменением предложенной нормы, либо объяснением, почему этого не сделано[803]. В целом можно сказать, что ведомство должно показать, что «процесс принятия им решения был действительно тщательно мотивирован»[804]. В случае нарушения указанных правил суд вправе отменить подзаконный акт.Конгресс вправе потребовать в законе, хотя и делает это достаточно редко, чтобы ведомство соблюдало процедуру формального нормотворчества.
Особенность процедуры формального нормотворчества: до того, как будут опубликованы окончательные варианты подзаконных актов, заслушиваются показания свидетелей и изучаются другие доказательства, что должно быть «задокументировано» [taken on the record][805]. Процедура формального нормотворчества обычно применяется для создания нормативных актов по таким вопросам, как цены и тарифные ставки, в которых ведомство должно принять обшее решение о том, какие цены или нормы ставок можно допустить в той отрасли промышленности, которую оно регулирует. Верховный суд четко определил, что требовать соблюдения более формальных нормотворческих процедур, чем процедура «извещения и получения комментариев», может лишь Конгресс, и что суды не обладают какими-либо пол- номочиями требовать следования более строгим процедурам, если этого не предписывает сам Конгресс[806].Общественность вправе обратиться с ходатайством о принятии тех или иных подзаконных актов. Однако не существует требования о том, чтобы ведомство отвечало бы на такие ходатайства автоматическим принятием соответствующих подзаконных актов[807].
Окончательно одобренные подзаконные акты федеральных ведомств ежегодно публикуются в «Своде федеральных подзаконных нормативных актов» [Code of Federal Regulations], где они систематизируются по предмету регулирования. Однако этот Свод печально известен тем, что акты ведомств обычно публикуются в нем с задержкой, в связи с чем зачастую последний вариант акта необходимо искать в Федеральном регистре.
Акты, касающиеся административного процесса, принимаемые как на федеральном уровне, так и на уровне штатов, могут содержать основания для изъятий «по уважительно причине» из обычной процедуры «извещения и получения комментариев». В соответствии с федеральным ЗАП «уважительной причиной» признаются случаи, когда процедура извещения и комментариев является «ненужной, непрактичной иди противоречит общественным интересам». Обычно данное положение толкуется как наличие чрезвычайной необходимости в принятии подзаконного акта.
Подзаконные акты, принятые в соответствии с данным исключением, называются «временно окончательными» [interim final] актами. После этого ведомство все же должно пройти процедуру получения комментариев граждан при окончательной доработке подзаконного акта, хотя временный подзаконный акт может вступить в силу с момента его первого опубликования.Толковательные правила и программные заявления
Ведомства также издают «толковательные правила» [interpretive rules], которыми толкуются некоторые существующие правовые стандарты. Часто такие правила касаются применения подзаконных нормативных актов к определенным ситуациям, и предполагается, что они будут применяться ко всем делам в данной категории. Толковательные правила свободны от процессуальных требований к нормотворчеству, применяемых к подзаконным нормативным актам[808]. Они могут быть обнародованы в такой же форме, как и подзаконные нормативные акты, или в менее формальном виде, например в виде вопросов и ответов[809]. Иногда трудно разграничить толковательные правила и новые нормативные акты, однако основной принцип разграничения ясен. Толковательная норма является неправомерной, если ею устанавливается то, что на самом деле является новым правовым требованием[810].
Ведомства также издают «программные заявления» [statements of policy). Для такого рода актов не требуется никакой специальной формы. Они относятся, в принципе, к будущим намерениям ведомства и часто касаются тех действий в целях исполнения решений, которые ведомство намерено применять в конкретных ситуациях. Толковательные правила и программные заявления могут оспариваться в судебном порядке как акты, неверно интерпретирующие действующее законодательство. Если это доказано, ведомство обязано воздержаться от их применения в отношении стороны, заявившей претензию, а также изменить указанные акты для других подобных дел[811].
Ведомства также консультируют граждан по вопросам соблюдения административных актов. Когда такие консультации верны, это является серьезной услугой населению. Когда же они неверны, то ведомства всеми силами будут защищать свою позицию, чтобы сохранить доверие граждан, насколько это возможно. Однако совершенно очевидно, что в целом они не обязаны это делать[812].