Иски против самих ведомств

При обсуждении судебного надзора в отношении деятельности министерств и ведомств, мы рассматривали несколько ситуаций, в которых частные лица выдвигали против них иски. Иски против министерств и ведомств, однако, могут иногда вступать в конфликт с «иммунитетом суверена» [sovereign immunity] — доктриной, согласно которой носителю суверенной государственной власти не может предъявляться иск без его согласия.

Есть некий парадокс в том, что страна, сбросившая иго монархии и ратифицировавшая писаную конституцию для того, чтобы государство следовало бы принципу верховенства права, сохраняет в своей правовой системе доктрину «иммунитета суверена» от судебных исков[938]. Так как «иммунитет суверена» может фактически сделать правительство неподотчетным Конституции и закону, противоречие между идеей подотчетности правительства Конституции и закону и «иммунитетом суверена» привело к появлению судебных прецедентов и законодательства, которые модифицируют концепцию «иммунитета суверена» в степени, достаточной для того, чтобы предоставить гражданам различные средства правовой защиты, позволяющие возбудить в суде производство с целью издания судебного запретительного приказа [injunctive relief], адресованного государственным органам. Это позволяет суду хотя бы остановить те или иные противоправные действия государственных органов и приказать им сообразовывать свои действия в будущем с требованиями закона[939].

Точное определение формы правовой защиты с целью издания судебного запретительного приказа варьируется в зависимости оттого, является ли суд, рассматривающий иск, судом штата или федеральным судом, и органу какого уровня государственной власти предъявляется иск.

а.              Иски против федеральных ведомств в федеральных судах

В случае подачи иска в федеральный суд с «требованием предоставления средства правовой защиты иной, чем денежная компенсация ущерба», ЗАП снимает «иммунитет суверена» и позволяет, чтобы Соединенные Штаты были указаны в качестве ответчика по иску[940]. Подача исков против Соединенных Штатов или их органов с требованием выплаты денежной компенсации за нанесенный ущерб обычно не допускается принципом «иммунитета суверена», однако такие иски могут быть заявлены на основании разрешающего статута. Основными среди таких статутов являются Закон о деликтных исках в федеральных судах [Federal Tort Claims Act] (ЗДИФС) и Закон Такера [Tucker Act]. ЗДИФС, принятый в 1946 году, предусматривает возможность выплаты денежной компенсации за ущерб в результате деликта, устанавливая деликтную ответственность федерального правительства «таким же образом и в таком же объеме, как и в случае совершения деликта частным лицом при аналогичных обстоятельствах»[941]. Закон Такера, принятый в 1855 году, предусматривает возможность возмещения ущерба «по делам, не включенным в категорию дел о деликтах»[942], что означает на практике преимущественно дела по спорам о правительственных контрактах.

Однако, в соответствии с идеей, что не может быть иска в отсутствие акта Конгресса об отказе от «иммунитета суверена», Конгресс предусмотрел исключения из правил об отказе от иммунитета и освободил Соединенные Штаты от судебного преследования с участием присяжных заседателей и от карательных денежных санкций[943]. В целом, «когда Соединенные Штаты вступают в договорные отношения, их права и обязанности, устанавливаемые договором, регулируются нормами права, применяемыми к договорам между частными лицами»[944].

Иски против федеральных ведомств в судах штатов

Содержащаяся в ЗАП возможность отказа от «иммунитета федерального суверена» прямо позволяет устранять иммунитет только в случае подачи иска в федеральный суд.

Иски против ведомств штатов в федеральном суде

Истцы, требующие возмещения ущерба в связи с нарушениями органами штатов федеральных законов, традиционно обращались за помощью, скорее, в федеральные суды, чем в суды штатов. Популярность федеральных судов в таких делах вытекает из того факта, что федеральные судьи не являются частью государственной машины штата, они обычно более опытны и компетентны в вопросах федерального законодательства, чем судьи штатов, а также ограждены от политического давления своим пожизненным пребыванием в должности. Как упоминалось в главе I, в то время, когда обсуждалась Конституция США, возник вопрос о том, можно ли считать, что штат отказывается от своего «иммунитета суверена» в случае предъявления ему иска в федеральном суде. В решении по делу Chisholm v. Georgia[947], рассмотренном в 1791 году, Верховный суд США постановил, что отнесение статьей III Конституции к федеральной юрисдикции исков, по которым штат выступает в качестве стороны, означает отказ штата от иммунитета в отношении исков, предъявляемых ему в федеральных судах, независимо оттого, каким объемом иммунитета штат пользуется в своих собственных судах.

Буквальное прочтение XI поправки к Конституции не применяется для воспрепятствования подаче исков о принудительном осуществлении гарантируемых федеральной Конституцией прав, которые заявляются гражданами против их собственных штатов. Тем не менее в 1890 году Верховный суд США по делу Hans V. Louisiana вынес решение о том, что, несмотря на формулировки XI поправки, такие иски запрещены[949]. Однако в нормах прецедентного права, толкующих смысл XI поправки, установлено разграничение между допустимой судебной защитой в форме судебного запретительного приказа и недопустимой судебной защитой в форме судебного решения о возмещении убытков. Верховный суд по делу Ex parte Young1 постановил, что хотя «иммунитет суверена» воспрещает иски против штатов, он не препятствует подаче исков, основанных на нормах федерального права, против должностных лиц штатов, действующих в своем официальном качестве, хотя бы в тех случаях, когда заявляется ходатайство об издании судебного запретительного приказа. Теория, обосновывающая решение по делу Ex parte Young, была фикцией в том смысле, что она признавала: должностное лицо, действующее в нарушение высших норм федерального права, по этой причине больше не признается должностным лицом штата, и ему может быть предъявлен иск в связи с его «действиями как частного лица». Эта теория является еще и «юридической фикцией» [legal fiction], поскольку судебный запретительный приказ, вынесенный в отношении должностного лица, действующего в рамках своих официальных полномочий, является обязательным для штата и, таким образом, имеет такой же эффект, как и судебный запретительный приказ, вынесенный в отношении самого штата[950].

Конгресс имеет право, если сочтет это необходимым, отменить «иммунитет суверена» штата от возмещения ущерба посредством принятия закона, если он в этом законе четко выражает свое намерение аннулировать иммунитет штата. Од- нако Конгресе может так поступить только в том случае, если он действует в рамках полномочий, предоставленных ему поправками к Конституции, принятыми после 1798 года — когда была ратифицирована XI поправка. Поскольку большинство полномочий Конгресса вытекает из статьи I Конституции (ратифицированной в 1789 году), но в вопросе об иммунитете штата она не применима, наиболее важное полномочие для целей отмены иммунитета штата содержится в разделе 5 XIV поправки (ратифицированной в 1868 году)[952]. Как отмечается в главе по конституционному праву, данное полномочие обычно толкуется узко[953].

Иски к должностным лицам штатов, действующим в их официальном качестве, обычно заявляются в федеральный суд в соответствии со статьей 1983 Титула 42 СЗА США (Закон о гражданских правах 1871 года [Civil Rights Act of 1871 ]), согласно которой в отношении «любого лица», действующего «якобы по закону» штата, федеральным судом может быть издан запретительный приказ или вынесено решение о возмещении ущерба в связи с нарушением федерального закона. Подача исков о применении средств правовой защиты против действий и решений глав административных ведомств облегчается отсутствием требования, чтобы субъекты, признаваемые статьей 1983 Титула 42 СЗА США истцами, исчерпали бы все существующие в штате административные или судебные средства защиты[954].

Однако имеются три ограничения на применение статьи 1983 как метода судебной проверки законности действий ведомства штата. Первое из них состоит в том, что истец может поднять лишь вопросы применения федеральной Конституции или федерального закона, поскольку предметом статьи 1983 являются права граждан, гарантируемые на федеральном уровне.

Иски против административных ведомств штатов в судах штатов

Как указывалось в главе I, штаты сохраняют все права и полномочия, которые они имели как суверенные государства до той степени, в какой они уступили эти права и полномочия федеральному правительству в соответствии с Конституцией США. Среди этих прав сохранился и «иммунитет суверена» от исков в его собственных судах при отсутствии согласия. Однако многие штаты допускают такие иски на условиях, рассмотренных выше, подобных тем, которые допускаются федеральным правительством. Другие штаты полностью отменили или отказались от их «иммунитета суверена»[956].

Несмотря на это Верховный суд США не так давно расширил иммунитет, предоставляемый XI поправкой к Конституции США, — который рассматривался выше — в целях воспрепятствования подаче исков в суды штатов, несмотря на содержащееся в данной поправке положение об ограничении ее применения лишь исками, подаваемыми в федеральный суд[957]. Объяснение этому состоит в том, что штаты защищены от исков подразумеваемым и основанным на Конституции «иммунитетом суверена», лишь одним из проявлений которого являлась XI поправка к Конституции. Таким образом, в отношении исков, подаваемых в суды штата против ведомств штата на основании норм права штата, «иммунитет суверена», установленный нормами права штата, будет иметь контролирующее значение в вопросе о том, допустимо ли предъявление подобных исков, и если допустимо, то в каких пределах. В отношении исков, подаваемых в суды штата на основании норм федерального права, та же самая XI поправка к Конституции, которая распространяется на деятельность федеральных судов, будет определять, при каких обстоятельствах иск может быть заявлен — обычно эти обстоятельства ограничиваются возможностью ходатайствовать об издании судебного запретительного приказа в качестве средства правовой защиты[958].