1. Право США о международных договорах и других международных соглашениях
а. Полномочие по заключению международных договоров по Конституции США
Порядок заключения и ратификации международных договоров
Порядок ратификации. Среди граждан и, наверное, большинства юристов бытует мнение о том, что Президент США ведет переговоры о заключении международного договора, а Сенат ратифицирует его[3251].
На деле Президент заключаетдоговор, а Сенат дает свои «совет и согласие» и «соглашается с решением Президента» двумя третями голосов[3252]. Затем Президент либо продолжает процедуру ратификации и в надлежащий момент «прокламирует» договор «ратифицированным», либо решает не ратифицировать договор, если, например, Сенат выдвинул неприемлемые условия его утверждения[3253].
Ратификация — это общий термин, используемый для обозначения внутригосударственного правового процесса, условиям которого надлежит следовать для окончательного утверждения международного соглашения после его подписания соответствующими представителями государства[3254]. Поскольку в конечном итоге процесс ратификации международных договоров находится в ведении Президента и считается успешно завершенным только после принятия им соответствующей прокламации, правильнее будет сказать, что ратификацию международного договора осуществляет Президент после получения согласия Сената[3255].
Оговорки и условия. Случаи, когда Сенат категорически отказывался утвердить международные договоры, достаточно немногочисленны. С 1789 года такое случалось всего 21 раз. В последний раз Сенат отказался в 1999 году одобрить Договор о всеобщем запрещении ядерных испытаний. Наверное, наиболее серьезным эпизодом был отказ Сената одобрить Версальский договор, в рамках которого был разработан Устав Лиги Наций, поддерживавшийся Президентом Вудро Вильсоном. Сенат нередко давал согласие на ратификацию договора при условии определенного толкования его положений или внесения США оговорок, касающихся сферы его применения[3256].
Известны случаи, когда ратификация договора происходила намного позднее его подписания. Например, Конвенция ООН 1958 года о признании и исполнении и приведении в исполнение иностранных арбитражных решений была в кратчайшие сроки представлена на рассмотрение Сената США, но одобрение Сената было получено лишь 10 лет спустя, и прошло еще два года, прежде чем США присоединились к этой Конвенции.Прекращение действия международных договоров. Выше уже говорилось о том, как международным правом решается вопрос о прекращении действия международных договоров. В этом разделе мы рассмотрим, какими возможностями прекращения действия международных соглашений располагает внутригосударственное право США. К сожалению, в настоящее время четкого ответа на этот вопрос не существует, и маловероятно, что он будет найден в ближайшем будущем, поскольку в своей деятельности федеральные суды в США руководствуются доктриной «политического вопроса» и отстраняются от рассмотрения дел, содержащих такой вопрос. В иске по делу Goldwaterv. Carter[3257] члены Сената настаивали на признании Верховным судом США недействительным одностороннего решения Президента Джимми Картера о прекращении действия договора с Тайванем о взаимопомощи в области обороны на том основании, что Президент не обратился в Сенат с просьбой одобрить это соглашение. Верховный суд отказался рассматривать иск на том основании, что его предметом является «политический вопрос», который подлежит урегулированию Президентом и Конгрессом, но не Судом. Несмотря на то, что дело Goldwater v. Carter касалось такого узкого вопроса, как отмена международного договора, совершенно очевидно, что доктрина «политического вопроса» не позволит судам выносить решения по другим проблемам международных отношений в случае наличия разногласий между Конгрессом и Президентом[3258].
Объем полномочия по заключению международных договоров по Конституции США
Как уже отмечалось в главе I, федеральное правительство в США является правительством ограниченных полномочий.
Любое действие правительства должно быть основано на том или ином полномочии, дарованном Конституцией США[3259]. В силу того, что одобрение международного договора Сенатом является актом законодательной власти, возникает следующий вопрос: должен ли международный договор, чтобы стать конституционным, соответствовать одному из полномочий, перечисленных в разделе 8 статьи I Конституции?По крайней мере, одно решение Верховного суда США говорит в пользу предположения о том, что заключение международных договоров не должно зависеть от перечисленных в Конституции США полномочий Конгресса. В 1920 году Верховный суд принял решение по делу Missouri V. Hollandf[3260], в котором фигурировал принятый Конгрессом США закон об охране мигрирующих птиц. Ранее этот закон был опротестован в федеральных судах как неконституционный со ссылками на то, что у федеральной власти отсутствовала надлежащее, предписанное разделом 8 статьи I Конституции полномочие, поскольку вопросы охраны фауны традиционно относятся к ведению штатов. На этом основании два нижестоящих федеральных суда признали закон неконституционным. Несмотря на это, в 1916 году федеральное правительство подписало с Великобританией и Канадой международный Договор об охране мигрирующих птиц и приняло федеральный закон о введении в действие этого соглашения, в основных чертах повторяющий положения отмененного ранее закона. Своим решением по делу Missouri v. Holland Верховный суд подтвердил, что этот закон остается в силе. Верховный суд исходил при этом из предположения о том, что первый отмененный закон не относился к сфере компетенции Конгресса, определенной статьей I Конституции, тогда как второй закон был принят во исполнение международного договора и, следовательно, был конституционным. Суд отметил, что некоторые вопросы «не могут регламентироваться актом, принятым Конгрессом, но могут регламентироваться международным договором и принятым на его основе законодательным актом»[3261].
Ссылки на решение по делу Missouri v.
Holland всегда фигурируют в ходе дискуссий о том, что установленные разделом 8 статьи I ограничения полномочий Конгресса США неприменимы к международным договорам[3262]. Однако при таком толковании судебного решения возникают, по меньшей мере, две проблемы.Во-первых, решение по делу Missouri к Holland касалось закона и международного договора, затрагивавших «вопросы чрезвычайной важности для национального благосостояния», подразумевая, таким образом, что прецедент по делу Missouri V. Holland применим только к делам аналогичного статуса. С другой стороны, данное утверждение не имеет практической значимости. Если охрана мигрирующих птиц в эпоху, предшествовавшей глобальным природоохранным мероприятиям, была признана в рамках дела Missouri v. Holland вопросом «чрезвычайной важности для национального благосостояния», тогда большинство современных проблем, являющихся достаточно значимыми, чтобы регламентироваться международными договорами, должны отвечать указанному требованию[3263].
Во-вторых — и это, возможно, даже более важно — Верховный суд США постановил, что на международные договоры распространяются ограничения, предусмотренные Биллем о правах[3264]. Даже в решении по делу Missouri v. Holland суд признал, что международный договор не может нарушать «запретительные нормы» Конституции США. Хотя можно спорить о том, что наличие «запретительных» ограничений в Билле о правах и отсутствие конституционных полномочий — это разные вещи[3265]. Верховный суд не прибегал к подобному разграничению в других областях конституционного права. Более того, в действиях Суда явно прослеживается тенденция ставить знак равенства между ограничениями, косвенно вытекающими из содержания статьи I Конституции США, и «запретительными нормами» X поправки к Конституции США[3266].
В течение многих лет вопросу о том, ограничивает ли решение по делу Missouri V. Holland действие международных договоров полномочиями Конгресса США, вытекающими из статьи I Конституции США, не придавалось особого значения.
Дело в том, что до недавнего времени Верховный суд США расширительно трактовал полномочия Конгресса, включая полномочия по регулированию торговли между штатами. Поэтому утверждение о том, что действие международного договора ограничивается полномочиями Конгресса, перечисленными в статье I Конституции, было равносильно утверждению, что оно не сильно ограничивается этими полномочиями.Но, начиная с 1995 года, Верховный суд, стал толковать закрепленные в статье 1 Конституции США полномочия ограничительно. И утверждение о том, что любая деятельность, имеющая экономические последствия, относится к компетенции Конгресса США по регулированию торговли между штатами, уже не считается достаточно весомым аргументом (если оно вообще таковым являлось), поскольку можно доказать, что практически любая деятельность человека порождает некоторые последствия экономического характера. Несмотря на то, что любые отношения, составляющие предмет международного договора, в большинстве случаев затрагивают интересы более чем одного штата, недавние судебные прецеденты свидетельствуют о том, что предметом международного соглашения должны быть торговые отношения или тесно связанная с ними некоммерческая деятельность[3267].
Исполнение международных договоров США: международные договоры, обладающие и не обладающие самостоятельной исполнительной силой
Даже если международный договор подписан, одобрен Сенатом и ратифицирован, он еще не становится актом, относящимся к категории «верховное право страны» и подлежащим применению в судах, если он не обладает сам по себе исполнительной силой. Международный договор не имеет самостоятельной исполнительной силы, если для реализации его положений необходимо принять внутригосударственный закон в соответствии с Конституцией или установленными Сенатом условиями ратификации договора[3268].
Концепция договора, не имеющего самостоятельной исполнительной силы и поэтому не подлежащего применению, была впервые сформулирована в 1829 году в решении Верховного суда по делу Foster v.
Neilson[3269]. Но чаше всего по этому вопросу юристы ссылаются на решение Верховного суда штата Калифорния по делу 1952 года Sei Fujii v. State[3270], которое тесно связано с решением по делу Foster v. Neilson[3271].В деле Sei Fujii v. State истец, являющийся подданным Японии, опротестовал положения земельного законодательства штата Калифорния, касающиеся прав иностранных граждан на землю. Согласно законодательству штата иностранные граждане, не имеющие права на получение гражданства США, не вправе иметь в собственности землю, а купленные ими земельные участки являются выморочным имуществом и обращаются в доход государства. Суд признал положения статута неконституционными и противоречащими положениям XIV поправки Конституции США о равной защите граждан со стороны законов[3272]. Истец также утверждал, что указанный закон является недействительным, так как он противоречит незадолго до того ратифицированному США Уставу ООН. Суд признал, что в соответствии с клаузулой о верховенстве федерального права Конституции США международные договоры являются «верховным правом страны», но при этом международный договор «не заменяет противоречащие ему местные законы автоматически, если положения данного международного договора не имеют самостоятельной исполнительной силы».
Верховный суд штата Калифорния установил, что соответствующие положения Преамбулы и статьи 1 Устава ООН не обладают самостоятельной исполнительной силой, поскольку они декларируют лишь «общие цели и задачи Организации Объединенных Наций» и «не имеют целью установить юридические обязанности для отдельных стран-членов ООН или предоставить права частным лицам». Суд отметил, что страны-члены ООН «обязуются сообща и самостоятельно предпринимать действия в рамках сотрудничества с ООН, направленные на достижение поставленных целей» в области равноправия. Поскольку «предполагалось, что для реализации провозглашенных принципов некоторым нациям в будущем придется предпринять надлежащие законодательные действия, <...> нет никаких указаний на то,.что данные положения должны были стать нормами права, подлежащими применению в судах этой страны после ратификации Устава ООН»[3273].
Суд противопоставил Устав ООН международным договорам, в отношении которых установлено, что их положения обладают самостоятельной исполнительной силой. В деле Clark v. Alien*, рассмотренном Верховным судом США, подлежащие применению положения международного договора предусматривали право гражданина одного государства наследовать недвижимость, находящуюся в другом государстве. Договор прямо предписывал «предоставить такому гражданину право в течение трех лет продать имущество <...> и вывезти вырученные средства», не подвергаясь дискриминационному налогообложению. А в деле Nielsen v. Johnson', рассмотренном Верховным судом США, фигурировали обстоятельства, при которых страны-участники соглашения договорились, что при вывозе из одной страны имущества гражданином другой страны «не будут взиматься пошлины, сборы или налоги в размере, превышающем» размер пошлин, сборов или налогов, «подлежащих уплате в каждом государстве с подобного имущества при его вывозе гражданином или подданным соответствующего государства»[3274].
Анализируя содержание международных договоров, Сенат выносит свое суждение о том, имеют ли они самостоятельную исполнительную силу. И хотя суды в США склонны принимать во внимание мнение Сената относительно статуса утвержденных договоров, подобные соображения не являются для судов контролирующим фактором[3275].