Ь. Исполнительные соглашения
Исполнительное соглашение [executive agreement] — это соглашение, заключенное Президентом США с иностранным государством. С точки зрения международного права различия между международным договором и исполнительным соглашением не считаются существенными, и оба этих документа являются юридически обязательными международными соглашениями.
Однако для внутригосударственного права США существующие между ними различия имеют принципиальное значение, поскольку международные договоры подлежат утверждению Сенатом, а в отношении исполнительных соглашений такое правило не предусмотрено.Несмотря на то, что Конституция США не предусматривает никакого прямого уполномочия на заключение исполнительных соглашений, они уже многие годы применяются для регулирования международных отношений наряду с имплементирующими их исполнительными приказами [executive orders] Президента. Строго говоря, некоторые из наиболее важных международных обязательств США оформлены в виде исполнительных соглашений и введены в действие соответствующими исполнительными приказами Президента[3276]. Как правило, Президенты США не прибегают к исполнительным соглашениям для того, чтобы обойти отказ Сената утвердить международный договор. Напротив, применение подавляющего большинства исполнительных соглашений одобрено Конгрессом США в ратифицированных международных договорах или прямо санкционировано им иным способом[3277].
Исполнительные соглашения бывают двух видов: (1) исполнительные соглашения, которые заключаются с одобрения Конгресса США [congressional-executive agreements], и (2) исполнительные соглашения, заключаемые непосредственно Президентом США [freestanding executive agreements] в рамках осуществления прерогативных полномочий главы исполнительной власти.
Исполнительные соглашения, заключаемые с согласия Конгресса США
Задача суда, исследующего правомочность исполнительного соглашения, заключенного с согласия Конгресса США, — установить факт одобрения данного соглашения Конгрессом.
Как правило, это сделать несложно, так как нет никакого правового требования к тому, чтобы таковое одобрение было бы в четко выраженной форме.В деле Dames amp; Moore v. Regan1 Верховный суд США рассматривал соглашение, заключенное Президентом Джимми Картером по итогам переговоров с иранской стороной об освобождении заложников из числа сотрудников посольства США в г. Тегеране. Сотрудники американского посольства были освобождены в обмен на то, что США подписали комплексное соглашение, в соответствии с которым обязались «отменить все судебные решения об аресте» иранских активов в США, а также «запретить рассмотрение подобных споров в суде и обеспечить урегулирование подобных споров» в международном третейском суде, решения которого должны быть «обязательными» для сторон.
Верховный суд признал правомерным исполнительный приказ Президента о передаче обремененных обязательствами активов на том основании, что Конгресс в ранее принятом законе наделил Президента чрезвычайными полномочиями в сфере экономики, а указанный закон имел целью разрешить Президенту использовать иностранные активы в американских банках в качестве «козыря в кармане» при ведении переговоров с недружественным государством.
Несмотря на отсутствие в американском праве положений, позволяющих отменить рассмотрение исковых требований в судах США, Верховный суд обосновал свое решение существованием «давней и непрерывной практики» урегулирования Президентом США «с согласия Конгресса» международных споров с участием граждан США. Суд постановил, что из вышесказанного «возникает презумпция того, что Президент действовал с согласия Конгресса»[3278]. Ссылаясь на ранее принятое решение по делу о полномочиях Президента, Верховный суд отметил, что «практика, осуществляемая Президентом систематически, непрерывно, в течение длительного времени и с ведома Конгресса, которая никогда прежде не ставилась под сомнение, <...> может считаться глоссой к понятию «исполнительная власть», которая предоставлена Президенту разделом 1 статьи II Конституции»[3279].
Однако в других случаях при отсутствии обстоятельств, имевших место в деле Dames amp; Moore, суды, не колеблясь, объявляли исполнительные соглашения неправомерными. Так, решением по делу United States v. Guy W. Capps, Inc.1 Апелляционный суд США отменил исполнительное соглашение об импорте товаров как несоответствующее ранее принятому законодательному акту Конгресса. Суд постановил, что полномочия по регулированию торговли между штатами принадлежат Конгрессу США, и отклонил притязания главы исполнительной власти на право заключать подобные соглашения[3280].
Исполнительные соглашения, заключаемые Президентом
Конституция США предусматривает ряд «автономных» полномочий Президента в сфере международных отношений, в соответствии с которыми он вправе принимать решения и предпринимать действия единолично, без согласия или одобрения Конгресса. В рамках осуществления таких полномочий Президент вправе заключать с правительствами иностранных государств исполнительные соглашения, не нуждающиеся в одобрении Конгресса или Сената.
Предусмотренные законом автономные полномочия главы государства в основном касаются права Президента делать заявления о признании правительств иностранных государств и назначать послов в эти государства[3281]. В решении по делу United States v. Pink[3282] Верховный суд США поддержал так называемое «соглашение Рузвельта—Литвинова», заключенное Президентом Франклином Д. Рузвельтом. Данное соглашение, помимо всего прочего, признавало советское правительство в
качестве законного правительства России и передавало права на все находящиеся в США активы, на которые могло претендовать советское правительство, правительству США[3283]. Когда правительство США попыталось изъять эти активы путем наложения ареста на нью-йоркские счета российской страховой компании, национализированной СССР, действия правительства США были опротестованы на том основании, что предусмотренная «соглашением Рузвельта - Литвинова» передача прав на активы противоречит Конституции США. Верховный суд постановил, что данное соглашение является правомочным актом Президента, заключенным в соответствии с его внешнеполитическими полномочиями по признанию правительств иностранных государств. Суд мотивировал свое решение тем, что только Президент имеет право признавать правительства иностранных держав и что акт признания не всегда носит абсолютный характер, так как может быть обременен некоторыми условиями. Следовательно, Президент имел полное право заключать данное соглашение на указанных условиях.