Постоянное влияние Президента и Конгресса на деятельность административных ведомств
Средства президентского контроля. Кроме права назначать должностных лиц ведомств, у Президента есть много других возможностей для осуществления постоянного контроля над обшим курсом ведомств и их конкретными решениями и действиями.
Степень президентского контроля варьируется в зависимости от ведомства и частично зависит оттого, является ли данное ведомство органом исполнительной власти, ответственным перед министром кабинета Президента (или другим, назначенным Президентом должностным лицом правительства), либо независимым агентством.Действия ведомств исполнительной власти могут контролироваться более тщательно. «Наиболее важные акты» [major rules] таких ведомств обычно должны согласовываться с Административно-бюджетным управлением (АБУ) [Office of Management and Budget] Белого дома, и процесс их утверждения может вылиться в существенные споры, переговоры и компромиссы между ведомством и АБУ[901].
Соображения Президента могут отражаться на содержании и сроках действия подзаконных актов. Возможно также установление приоритетности правоприменительных акций ведомств, что отражает взгляды Президента на разумность и важность конкретного, подлежащего исполнению акта.
Легче всего осуществлять политику бездействия ведомства. Так, в истории США имеется много примеров того, как руководители министерств и ведомств понимали предписания закона слишком узко или «еле волокли ноги» при принятии необходимых постановлений либо при необходимости инициировать или продолжить правоприменительные акции в рамках законодательных программ, с которыми они были не согласны. Так, администрации Р. Рейгана и Дж. Буша-стар- шего неоднократно подвергались критике за отказ от энергичного применения законов о гражданских правах и законов об охране окружающей среды.
Однако влияние Президента не следует преувеличивать. Большинство федеральных административных ведомств относится к исполнительной ветви власти.
Однако из приблизительно пяти миллионов человек гражданского и военного персонала 15 министерств правительства Президент назначает только высших руководителей — три тысячи человек или около того. Остальных административных должностных лиц, которые на деле реализуют курс деятельности своих ведомств, не так-то легко контролировать. Они являются частью механизма государственной службы, где работник оценивается по профессиональным качествам[902]. Обычно Президент не может их уволить, они обладают специальными познаниями и имеют сложившееся собственное мнение о политике и практической деятельности «своего» ведомства. Кроме того. Президент и его персонал или назначенцы - не единственные, кто имеет влияние на сотрудников ведомств. Как отмечается ниже, комитеты Конгресса также оказывают большое влияние на ведомства.Многие считают Президента Гарри Трумэна, находившегося на своем посту с 1945 по 1953 год, очень сильным главой исполнительной власти. Но по отношению к бюрократическому аппарату он описывал свою задачу так: «Нужно собирать людей и пытаться убедить их делать то, что они обязаны делать без уговоров. Это то, на что я трачу больше всего времени. Вот это и значит власть Президента»[903]. Говорят также, что Г. Трумэн перед тем, как его преемник, бывший армейский генерал Дуайт Эйзенхауэр, вступил в должность, сказал: «Он сядет здесь и станет распоряжаться: “Сделайте то! Сделайте это!”. Но ничего не произойдет. Бедный Айк[904] — это будет далеко не похоже на армию»[905].
Существуют некоторые юридические ограничения на вмешательство Президента в дела ведомств, причем даже тех ведомств, глав которых он сам назначает. Например, он не может «удерживать» [impound] государственные средства ведомств, которые Конгресс прямо распорядился израсходовать[906]. В деле Train v. City of New York разрешенном Верховным судом США, фигурировал Закон о чистой воде 1972 года [Clean Water Act], который Конгресс принял, преодолев вето Президента Р. Никсона; однако Р. Никсон продолжал сопротивляться исполнению этой законодательной программы и «удерживал» выделенные средства, приказав директору Агентства по охране окружающей среды [Environmental Protection Agency] блокировать несколько миллионов долларов, которые по распоряжению Конгресса должны были пойти на финансирование строительства в городе Нью-Йорке предприятий по очистке сточных вод.
Власти города подали иск с требованием о разблокировании указанных средств. Верховный суд постановил, что Президент не имел права приказывать Агентству «удерживать» выделенные средства, и что Агентство должно израсходовать эти фонды так, как предписал Конгресс[907].Полномочия Конгресса и его влияние на ведомства. Надзор Конгресса за деятельностью ведомств вытекает из его «власти кошелька» [power of the purse], предоставленной Конгрессу Конституцией, властью решать, необходимо ли финансировать те или иные виды деятельности правительства и в каких размерах[908]. Чаще всего инструментом воздействия Конгресса на министерства и ведомства выступают комитеты Конгресса. Как отмечалось в главе I, первоначальной целью создания комитетов в Конгрессе стремление эффективно работать над законодательством, которое в современном мире стало усложненным и специализированным. Но с ростом числа административных ведомств комитеты Конгресса взяли на себя функции строгого надзора за их деятельностью. Благодаря тому, что комитеты организованы на профильной основе, их члены наработали определенный опыт в конкретной сфере деятельности ведомств и проявляют к ней большой интерес; тем самым ведомствам нелегко избегать проверок своей работы со стороны законодателей, опираясь на превосходящие знания. Наиболее важным является тот факт, что поскольку Конгресс контролирует бюджет ведомств, мнение членов комитетов Конгресса может звучать весьма убедительно для руководителей ведомств при обсуждении необходимости изменить способ реализации определенной законодательной программы Конгресса, выраженной в статуте[909].
В целях более эффективной реализации своей надзорной функции в отношении министерств и ведомств Конгресс создал собственные властные органы для проведения исследовательской работы и проверок, а также выработки рекомендаций в определенных областях. Среди них Главное контрольно-счетное управление (ГКСУ), Бюджетное управление Конгресса [Congressional Budget Office] и Библиотека Конгресса [Library of Congress], ГКСУ регулярно издает отчеты о работе федеральных ведомств[910].
Средством, которое в прошлом широко применял Конгресс для контроля над действиями ведомств, было так называемое законодательное вето [legislative veto]. Конгресс оставлял за собой право наложить вето на действия и решения ведомств либо предлагаемые ими подзаконные акты путем принятия совместной резолюции палат или резолюции одной из палат, либо, в некоторых случаях, даже резолюции отдельного комитета Конгресса. Законодательное вето было признано Верховным судом США неконституционным по делу Immigration amp; Naturalization Service v. Chadha,[911] поскольку оно было сочтено вторжением в прерогативы исполнительной власти. Суд постановил, что законодательное вето одной палаты Конгресса, которое оспаривалось по этому делу, нарушало конституционную «клаузулу о представлении» [presentment clause] законопроектов, распоряжений, резолюций или решений Конгресса Президенту для получения его одобрения или наложения вето; законодательное вето также противоречило конституционной «клаузуле о бикамеральной организации Конгресса» [bi-cameral clause], согласно которой законодательные акты должны приниматься обеими палатами Конгресса, и структуру разделения властей, закрепленную Конституцией[912]. Согласно данным, приведенным в особом мнении по делу Immigration amp; Naturalization Service v. Chadha, решение большинства судей по этому делу сделало недействительными сразу около 200 федеральных законов[913].