Перемены в механизме «вертикального» федерализма: разрастание власти федерации
Понимание соотношения объема власти федерального правительства и объема власти штатов, которое у многих складывалось в результате ознакомления с конституционными нормами, касающимися «перечисленных прав» Конгресса США, и X поправкой к Конституции США, было таким, как иллюстрирует высказывание Джеймса Мэдисона, сделанное им во время обсуждения вопроса о ратификации Конституции: «Полномочий, делегированных федеральному правительству, — немного, и они четко очерчены.
Полномочия же, остающиеся у правительств штатов, многочисленны и не очерчены. Первые осуществляются главным образом в отношении внешних предметов ведения государства, таких как вопросы войны и мира, переговоры с зарубежными странами И'внешняя торговля, с коей в основном право налогообложения связано. Права же, сохраняемые за штатами, распространяются на все предметы ведения государства, каковые — при нормальном ходе событий — затрагивают жизнь, свободу и собственность людей, а также внутренний порядок, прогресс и благополучие Штата»[91].Такой взгляд на соотношение полномочий федерации и полномочий властей штатов существенно изменился со времен Джеймса Мэдисона.
а. Развитие распространительного толкования объема федеральной власти на ранних этапах развития США
Доктрина подразумеваемых полномочий федерального правительства [The Implied Powers Doctrine). Главной причиной того, что вышеупомянутое представление об объеме власти федерального правительства начало разрушаться, был председатель Верховного суда США Дж. Маршалл; его распространительное толкование объема федеральной власти сказывалось на интерпретации Конституции вообще в первые годы существования молодого американского государства[92]. Он разработал концепцию «подразумеваемых полномочий» [«implied powers»] федерации в 1819 году в решении Верховного суда по делу McCulloch v. Maryland1. Предметом судебного спора по этому делу был вопрос о конституционности акта Конгресса, которым учреждался Банк Соединенных Штатов.
Дж. Маршалл признал, что федеральное правительство было правительством с ограниченными полномочиями и что в статье I Конституции США не было никакого упоминания права высшего законодательного органа учреждать какой-либо банк. Однако при этом он указал, что наделение Конгресса четко сформулированными и перечисленными в Конституции полномочиями неизбежно подразумевает власть проводить в жизнь меры, которые необходимы для того, чтобы реализовывать эти конституционно обозначенные полномочия. Так, согласно Дж. Маршаллу, поскольку Конгресс наделен четко сформулированной властью устанавливать и взимать налоги и сборы, занимать деньги в кредит Соединенных Штатов, регулировать торговлю с иностранными государствами и между отдельными штатами и формировать и обеспечивать армии, и ясно, что некий национальный банк мог бы ему содействовать в реализации этих полномочий, то у Конгресса имеется подразумеваемое полномочие учреждать такой банк. Этот вывод Дж. Маршалл сделал, найдя для него поддержку в клаузуле о «необходимых и уместных законах» [«necessary and proper» clause], выражающей последнее по счету в разделе 8 статьи I Конституции из перечисленных полномочий федеральной власти: право Конгресса «издавать все законы, каковые будут необходимы и уместны для приведения в действие вышеперечисленных полномочий и всех других полномочий, предоставленных настоящей Конституцией Правительству Соединенных Штатов»[93].Полномочие Верховного суда США по пересмотру решений, принимаемых судами штатов. Также на ранних этапах развития американского государства укрепилась и федеральная судебная власть vis-a-vis суды штатов. Как говорилось выше, в своем решении по делу Fletcher v. Peck, принятому в 1810 году, Верховный суд США распространил право приведения в действие своего полномочия конституционного надзора в отношении нормативных актов властей штатов. Затем, в 1816 году Суд четко установил, что располагает апелляционной юрисдикцией в отношении жалоб на решения судов штатов, которыми даются толкования норм федерального права.
В своем решении по делу Martin v. Hunter’s Lessee* Верховный суд штата Вирджиния, признал, что в своей практике он связан клаузулой о верховенстве федерального права из Конституции США в том, что касается следования требованиям норм федерального права, но при этом указал, что Верховный суд США неправомочен пересматривать в порядке конституционного надзора его, верховного суда штата Вирджинии, толкования норм федерального права. Верховный суд США постановил, что его, Верховного суда США, апелляционная юрисдикция распространяется на все дела, которыми поднимаются вопросы федерального права, будь то дела, рассматриваемые нижестоящими федеральными судами, или дела, рассматриваемые судами штатов. В противном случае, заметил Верховный суд США, «великий ущерб» будет причинен государству, так как Конституция США или международный договор, заключенный федеральным правительством, будет означать одно в штате Вирджиния и другое — в штате Нью-Йорк. Власть Верховного суда США пересматривать в порядке конституционного надзора решения судов штатов по уголовным делам, в которых обвинительный приговор, как предполагается по делу, был вынесен в нарушение требований норм федерального права, была утверждена Судом в решении по делу Cohens v. Virginia[94].