Обусловленное расходование средств
Любая оценка объема власти федерального правительства vis-a-vis штаты должна принимать во внимание порядок «обусловленного расходования средств» [«conditional spending»]. Как только что было указано, Конгресс не вправе напрямую «брать под свой контроль» законодательные собрания штатов и требовать от них принять какие-то конкретные законы.
Однако он может практически осуществлять такое командование посредством механизма «обусловленного расходования средств», то есть предлагать денежные гранты властям штатов при условии, что они организуют программы, отвечающие устаноаленным федеральным требованиям. Источник такой власти Конгресса - не конституционная клаузула о праве Конгресса регулировать торговлю, а клаузула о его праве устанавливать и взимать налоги «для того чтобы обеспечивать всеобщее благоденствие Соединенных Штатов»[116]. Это полномочие Конгресса, именуемое в юриспруденции «прерогативой по распределению бюджетных средств» [«spending power»), было значительно усилено ратификацией XVII поправки к Конституции США в 1913 году, которая впервые в истории страны закрепила право федеральной власти устанавливать и взимать прямой подоходный налог. Ныне федеральный подоходный налог — самый весомый из тех, что платят в казну жители Соединенных Штатов. В наши дни его размер может колебаться от 15 до 40 процентов от суммы дохода. Поступления в федеральную казну от федерального подоходного налога привели к невероятному разбалансирован и ю налоговых поступлений федерального правительства, с одной стороны, и органов власти штатов, с другой. Верно, конечно, что власти штата, как заметил Верховный суд США в решении по одному из дел, рассмотренных в 1947 году, могут противостоять соблазну федеральных денег с помощью «“простой” уловки — не поддаваться соблазну»[117]. Однако немногие штаты в состоянии так поступить. Отказ от федеральных средств означает для штата, что у него возникнет невыгодный «платежный баланс» в отношении федерального правительства: штат получит меньше денег в виде федеральных ассигнований, чем его граждане выплачивают в виде федеральных налогов. Тем самым, Конгресс на практике располагает властью принуждать штаты принимать многие виды законов или подчиняться иным федеральным директивам посредством «добровольного» согласия властей штатов соблюдать условия федеральных грантов[118].Примером влияния федеральных программ обусловленного расходования средств на самостоятельность штатов может служить установление в штатах требования о достижении лицом возраста в 21 год, когда лицу разрешается покупать и употреблять алкогольные напитки. Такое требование было одним из условий выделения федеральным правительством средств на строительство автострад. Еше один пример — основная причина, по которой во многих штатах имеются сильные программы социального обеспечения неимущих граждан, состоит в том, что Конгресс принял законодательство, предоставляющее средства на организацию этих программ, но только при условии, что власти штатов будут следовать установленным этим законодательством условиям[119].
Изменения в механизме горизонтального федерализма: размывание границ штатов
С развитием процесса урбанизации населения, мобильности жителей и внедрением новинок связи и транспорта происходил процесс психологического размывания границ между штатами. Пересечение границы штата — ныне событие, которое мало кто заметит. Наряду с этим психологическим размыванием границ происходил и процесс их юридического размывания. Хотя по-прежнему правовые последствия наличия установленных границ между штатами имеют большое значение, несколько конституционно-правовых норм и доктрин снизили их значение по сравнению с прошлым временем.
Право личности на передвижение. Право на передвижение между штатами было прямо предусмотрено Статьями Конфедерации, но в Конституции США 1787 года такое право прямо упомянуто не было. Тем не менее это право было признано Верховным судом США, который исходил при этом из ряда источников в Конституции США. Одно из главных решений Верховного суда по данному вопросу было принято по делу, в котором оспаривался один закон штата Невада, устанавливающий налог на лиц, выезжающих из штата на общественном транспорте.
В своем решении по делу Crandall v. Nevada[120], принятом еще в 1867 году. Верховный суд постановил, что таковой налог является неконституционным, и при этом Суд- назвал право личности на беспрепятственное передвижение между штатами неотъемлемо присущим самой природе федеральной системы конституционных прав личности[121]. В более поздние времена Верховный суд назвал право на передвижение «основным правом» [fundamental right) личности и признал недействительными ряд косвенных ограничений, введенных властями на это право. Так, в решении по делу Shapiro v. Thompson[122] Верховный суд признал неконституционным требование закона штата о том, что все податели заявлений о предоставлении социального вспомоществования должны удостоверить факт их постоянного проживания на территории штата в течение шести месяцев. Этот закон, указал Суд, был принят с целью воспрепятствовать миграции людей, которым такое вспомоществование необходимо для выживания на новом месте жительства в новом штате[123].«Дремлющая» клаузула о праве Конгресса регулировать торговлю. Конституционно-правовая доктрина, имеющая даже большее значение на потенциальные препятствия, которые могут воздвигнуть штаты в отношении торговли и передвижению людей, это доктрина «дремлющей» конституционной клаузулы о праве Конгресса регулировать торговлю [«dormant» commerce clause). «Активно действующая» клаузула о праве Конгресса регулировать торговлю была уже рассмотрена. Она является источником широкой федеральной власти в отношении любого частного действия или деятельности, осуществляемых в пределах территорий штатов. Но даже в своем пассивном, «дремлющем» состоянии клаузула о праве Конгресса регулировать торговлю оказывает воздействие на положение дел в стране. Сам факт ее присутствия в тексте Конституции США имел целью гарантировать свободный поток торговли между штатами. Как заметил Верховный суд США в решении по одному из дел, «наша страна являет собой общий рынок, внутри которого грани-
цы между штатами не могут стать барьерами на пути свободного торгового потока как сырьевых ресурсов, так и готовой продукции в соответствии с экономическими законами потребления и спроса»[124].
С самого начала истории США Верховный суд прибегал к клаузуле о праве Конгресса регулировать торговлю для признания недействительными протекционистских законов, принимавшихся штатами в сфере экономики, которые имели дискриминационный характер по отношению к хозяйственной деятельности предпринимательских единиц «не данного штата» или возлагали на них непомерные пошлины. Следует заметить, что к предпринимательским единицам «не данного штата» [«out-of-state businesses»! относятся и иностранные компании. За последние годы увеличилось число дел, по которым Верховный суд прибегал к ссылке на доктрину «дремлющей» конституционной клаузулы о праве Конгресса регулировать торговлю[125].Расширение межштатного диапазона действия судебной власти штата. По традиции считалось, что территориальные границы штата ставят пределы власти судов этого штата в отношении ответчиков по делам. Так, суд одного штата в принципе не имел права рассматривать иск против ответчика, проживающего в другом штате, если только этот ответчик не находился или не имел собственности на территории первого штата на момент возбуждения искового производства[126]. Правомочие суда штата обязать ответчика исполнить его решение называется «юрисдикцией в отношении лиц» [personal jurisdiction; in personam* jurisdiction], а правомочие суда штата обязать ответчика, находящегося вне штата, исполнить свое решение называется «трансграничной юрисдикцией» [extraterritorial jurisdiction] или буквально — «длиннорукой» юрисдикцией [«long-arm» jurisdiction]. Во второй половине XX века Верховный суд США увеличил объем этого правомочия. Начиная с 1945 года, «длинная рука закона» стала еще длиннее. Верховный суд США расширил круг обстоятельств, при которых жители другого штата и, в особенности, корпорации, осуществляющие деятельность вне данного штата, обязывались отвечать перед судом по исковым требованиям, заявленным на территории «не их» штата. В своем решении по делу International Shoe v. Washington[127] Верховный суд установил, что на ответчиков из других штатов распространяется «юрисдикция в отношении лиц», если у ответчика имелись достаточные «минимальные связи» со штатом, где было возбуждено исковое производство, в виде ведения на его территории предпринимательской деятельности, чтобы распространение «юрисдикции в отношении лиц» на такого ответчика не выглядело бы актом «несправедливости».
Таким образом, сегодня, несмотря на существование границ между штатами, которые при иных обстоятельствах стали бы препятствием для трансграничного действия процессуальных предписаний суда какого-либо штата, верховный суд штата Калифорния может на вполне правомерных основаниях разрешить гражданский иск против ответчиков из штата Нью-Йорк, если они вели предпринимательскую деятельность в Калифорнии, и иск имеет отношение к этой деятельности[128].Конституционное требование о «полном доверии и уважении» к официальным актам судопроизводства другого штата. Статья IV Конституции США устанавливает требование о том, чтобы «полное доверие и уважение» [«full faith and credit»] оказывалось бы в каждом штате официальным актам, документам и материалам судопроизводства любого другого штата. Такое требование гарантирует, что, например, свидетельство о рождении, выданное в одном штате, или заключенный брак будут признаваться действительными на территории любого другого штата.
Основное же предназначение клаузулы о «полном доверии и уважении» в разрешении правовых вопросов состоит в признании действительности и широты применения на территории какого-либо штата решений, принимаемых судами не этого штата. По этому вопросу Верховный суд США занял строгую позицию, заключающуюся в том, что власти штата должны относиться к вопросам реализации решения суда другого штата так же, как и к вопросам реализации решений собственных судов. Только в том случае, если верховный суд первого штата не сослался на конституционную предпосылку «юрисдикции в отношении лиц», верховный суд второго штата может отказать в исполнении решения суда на своей территории[129]. То обстоятельство, что решение суда первого штата является явной ошибкой или что оно принято на основе закона, противоречащего курсу правительства второго штата или закону такого штата, не является поводом для отказа исполнять его: второй штат обязан чтить такое решение[130]. Сочетание «трансграничной юрисдикции» и конституционной клаузулы о «полном доверии и уважении» к официальным актам судопроизводства другого штата делает невозможным для людей использование границ штатов для того, чтобы избежать юридической ответственности по гражданскому делу.
Выдача скрывающихся от правосудия лиц. Положение Конституции США о выдаче скрывающихся от правосудия лиц [extradition] гарантирует действительность обвинительных приговоров судов по уголовным делам, вынесенных в одном штате, на территории других штатов[131]. Экстрадиция правонарушителя является процедурой, в соответствии с которой лицо, обвиненное в совершении преступления или осужденное за совершение преступления в одном штате и арестованное в другом, может быть выслано назад или «экстрадировано» в первый штат по ходатайству его властей. Ходатайство должно быть выполнено. В 1987 году Верховный суд США, пересматривая старый прецедент, установил, что когда направлено требование о выдаче и все необходимые документы оформлены, не может быть иных правомерных оснований для отказа в выдаче преступника, и что в случаях необходимости в федеральном суде может быть возбуждено производство против губернатора штата с целью принудить его подчиниться требованию об экстрадиции[132].