Обращение земельных участков в государственную собственность: право принудительного отчуждения и изъятия частной собственности
Полномочия государства по обращению в государственную собственность имущества собственника для публичных нужд называются «правом государства на принудительное отчуждение частной собственности» [eminent domain].
Наиболее часто государство использует право принудительного отчуждения собственности для изъятия земельных участков под строительство автомагистрали или парка. Однако V поправка к Конституции США, в которой содержится оговорка об изъятии имущества у собственника, гласит, что «частная собственность не должна изыматься для общественного пользования без справедливого возмещения»[2259]. Это означает, что в каждом конкретном случае изъятия частной собственности в пользу государства оно обязано представить убедительные доказательства того, что имущество изымается для государственных нужд, и при этом выплатить собственнику адекватное возмещение.Доказательство наличия целей «общественного пользования». Если суд устанавливает, что государство произвело изъятие имущества у собственника не для общественного пользования, суд признает действия государства недействительными и может потребовать возврата изъятого у собственника имущества. Однако законодательное требование о представлении доказательств наличия целей общественного пользования легко удовлетворить. Если речь идет о строительстве автомагистрали или административного здания, то общественная значимость проекта совершенно очевидна. Но даже не столь явно выраженные государственные нужды также находили поддержку и одобрение. Верховный суд одного штата как-то рассматривал необычное дело о принудительном отчуждении городскими властями территории целого жилого квартала под строительство частного завода. При этом суд согласился с общественной значимостью этого проекта, так как новый завод создавал большое число рабочих мест, способствуя сокращению уровня безработицы в этом экономически депрессивном районе[2260].
А в 1984 году Верховный суд США своим решением поддержал действия правительства штата Гавайи по изъятию у некоторых собственников земельных участков и передаче их арендаторам на правах безусловной собственности. Суд признал, что власти штата руководствовались общественными нуждами: основная часть земельного фонда штата ранее контролировалась малочисленной группой собственников, поэтому увеличение числа собственников путем перераспределения земель отвечало государственным интересам[2261].Требование выплаты «справедливого возмещения». Главное назначение требования о выплате «справедливой возмещения» — не позволить правительству «принудить отдельных граждан взять на себя бремя государственных расходов, которое, по всей справедливости, должны нести все граждане страны»[2262]. Установленная законом обязанность государства выкупить у собственника изымаемое имущество позволяет распределить расходы по финансированию общественно-полезных преобразований среди всех налогоплательщиков.
Регулятивное изъятие частной собственности
По общему правилу правительство не обязано возмещать собственнику убытки от снижения стоимости земли в результате изменения законодательства о зонировании или иных форм регулятивного нормотворчества. В противном случае всякий раз после принятия нового закона действующему правительству пришлось бы выплачивать компенсации значительному числу людей. Тем не менее Верховный суд США постановил, что в некоторых случаях регулятивное предписание может иметь настолько широкую сферу действия, чтобы соответствовать требованиям V поправки Конституции об изъятии имущества у собственников на возмездной основе. Этот вид изъятия имущества у собственника, когда государство прямо и явно не осуществляет свое право принудительного отчуждения частной собственности, принято называть «регулятивным изъятием» [regulatory takingj[2263]. Когда собственники недвижимости обращаются в суд с жалобой на то, что в результате государственного регулирования использования их земельных участков фактически произошло отчуждение их собственности, такой иск называется иском «об обратном отчуждении» [inverse condemnation].
Такое отчуждение считается «обратным», поскольку в действительности собственники имущества пытаются принудить правительство изъять их имущество и возместить его стоимость.«Изъятие недвижимого имущества в полном объеме». Главная трудность в отношении исков об обратном изъятии имущества состоит в определении момента времени, когда введенные ограничения на использование земли становятся достаточно многочисленными, чтобы их можно было квалифицировать как «изъятие». Первую категорию регулятивных изъятий представляют так называемые «изъятия недвижимого имущества в полном объеме» [total taking], когда нормативные предписания либо лишают собственника возможности извлекать экономическую выгоду из использования земли, либо предусматривают постоянное присутствие третьих лиц на его участке[2264].
По делу Lucas v. South Carolina Coastal Commission Верховный суд США постановил, что в подобных случаях обязанность выплаты собственнику надлежащего возмещения возникает автоматически, если государство не докажет, что применяемый нормативно-правовой акт служит не более чем средством принудительного исполнения тех ограничений, которые являются «составной частью правового титула, поскольку были установлены ранее в соответствии с основополагающими принципами законодательства штата о недвижимости и источниках опасности». В деле Lucas v. South Carolina Coastal Commission собственнику расположенных на берегу океана земельных участков было запрещено вести на этой территории строительство, что лишало его возможности получить экономическую выгоду от использования земли. Запрет на строительство являлся частью программы правительства штата Южная Каролина по предотвращению развития эрозии береговой линии путем ограничения строительства на прибрежных участках. Хотя намерения властей штата достойны похвалы, невозможно игнорировать тот факт, что всегда и везде собственники прибрежных участков использовали их под строительство коттеджей, и что истец преследовал те же цели, приобретая землю, на которую распространялся запрет на строительство.
Правительству штата пришлось возместить собственнику убытки, связанные с утратой земельной собственности[2265].В 2001 году в решении по делу Palazzolo v. Rhode Island[2266] Верховный суд указал, что установленный по делу Lucas v. South Carolina Coastal Commission прецедент, по которому на «изъятия недвижимого имущества в полном объеме» распространяются ограничения, установленные в соответствии с «основополагающими принципами» законодательства штата о недвижимости, вовсе не подразумевает, что «вступивший в силу новый нормативно-правовой акт становится основополагающим принципом законодательства о недвижимости, который не мог бы оспорить в суде любой гражданин, получивший правовой титул на недвижимое имущество после вступления в силу этого нормативно-правового акта». Вместе с тем Суд не уточнил, какого рода «основополагающие принципы» законодательства отвечали бы указанным требованиям.
Частичное изъятие недвижимого имущества. В случае если регулирование использования земли не ведет к «изъятию недвижимого имущества в полном объеме», применимое правило не является абсолютным, а основывается на следующих соображениях: «Если регулятивный нормативный акт устанавливает в отношении земельной собственности ограничения, которые не в полной мере лишают собственника возможности извлекать экономическую выгоду из использования этого недвижимого имушесгва, можно допустить, что фактически произошло изъятие имущества, но для установления факта изъятия необходимо принять во внимание целый ряд факторов, включая экономические последствия данного нормативного акта для собственника земельного участка, степень вмешательства регулирования в обоснованные и подкрепленные капиталовложениями планы собственника, а также основания указанных действий правительства. <...> Необходимость установления перечисленных обстоятельств обусловлена положением Конституции США о возмездном изъятии имущества, нацеленного на предотвращение попыток правительства «принудить отдельных граждан взять на себя бремя государственных расходов, которое, по всей справедливости, должны нести все граждане страны»[2267].
Например, угледобывающая компания продает участок земли, оставляя за собой право на разработку недр. Ясно, что компания намерена вести добычу угля на этой территории, но действующее нормативное предписание о запрете на добычу полезных ископаемых на данном участке препятствует осуществлению инвестиционных планов компании. С другой стороны, если с момента продажи земельного участка на его поверхности были построены здания и сооружения, которые могут серьезно пострадать в ходе промышленной разработки запасов угля, то соответствующий запрет на такие работы является обоснованным и не может рассматриваться как изъятие[2268].
Другим примером служит законодательство об охране архитектурных памятников. В деле Perm Central Transportation Co. v. New York власти города Нью-Йорк заявили, что железнодорожный вокзал «Пенн сентрал» на Манхэттене является памятником архитектуры. Помимо всего прочего, статус «памятника архитектуры» означает запрет на любые работы по изменению внешнего вида здания вокзала без соответствующего разрешения городского комитета по охране исторических памятников. Поскольку вокзал, как предприятие, был нерентабельным, железнодорожная компания решила надстроить здание вокзала, превратив его в многоэтажное офисное сооружение, но комитет по охране исторических памятников отказался выдать разрешение на строительство. Верховный суд США постановил, что отказ в выдаче разрешения на реконструкцию здания вокзала не может быть квалифицирован как изъятие имущества для муниципальных нужд в свете того, что
выражая заботу о памятниках архитектуры, власти города преследуют законные цели; (2) целевое использование железнодорожного вокзала после реконструкции осталось бы неизменным и (3) менее амбициозные планы по реконструкции здания вокзала, не предусматривающие радикального изменения его внешнего облика, могут быть одобрены комитетом по охране исторических памятников, и что компании «Пенн сентрал» разрешено вести строительство на других расположенных в той же исторической части города и принадлежащих ей участках, обеспечивая ей «приемлемый уровень доходов».
Принцип соразмерности. Судебные решения, вынесенные в 1990-е годы по итогам рассмотрения исков о частичном изъятии имущества у собственников, ввели в действие принцип «относительной соразмерности» между характером и размером вреда, причиненного запланированным собственником способом использования земли, с одной стороны, и регулятивным актом правительства, с другой стороны.
В деле Dolan v. City of Tigard[2269] собственница торговой компании хотела расширить торговую площадь магазина и рядом с ним оборудовать асфальтированную стоянку для автомобилей, поэтому она обратилась в муниципалитет за соответствующим разрешением. Городские власти были готовы выдать разрешение на строительство при условии, что собственник земельного участка, во-первых, передаст городу правоустанавливающий документ на расположенную вдоль берега ручья часть участка для обустройства «полосы озеленения общественного пользования» и, во-вторых, согласится на установление сервитута для прохода пешеходов и проезда велосипедистов через ее участок. Верховный суд США отклонил требования муниципальных властей на том основании, что характер и размер вреда от запланированного способа использования имущества и требования муниципальных властей должны быть «относительно соразмерными». Помимо этого, городская администрация обязана «конкретизировать обоснование» своих встречных требований. По фактическим обстоятельствам дела Dolan v. City of Tigard городская администрация могла требовать от собственницы земельного участка обустройства «полосы озеленения» вдоль берега ручья для предотвращения угрозы подтопления участка вследствие усиления стока воды с территории новой автостоянки. Однако Верховный суд не нашел никаких оснований, оправдывающих требование городских властей о передаче участка под обустройство полосы озеленения в муниципальную собственность. Что касается требования об установлении сервитута для прохода пешеходов и проезда велосипедистов, Верховный суд согласился с тем, что расширение торговой площади может привести к усилению дорожного движения, но одновременно отверг общее утверждение муниципалитета о том, что такой сервитут «помог бы снизить транспортную нагрузку» как не отвечающее условиям «конкретизированного обоснования».
В деле Nollan v. California Coastal Commission[2270] собственник прибрежного участка обратился в комитет штата по охране береговой зоны за разрешением снести существующий на участке дом и построить на том же месте здание большего размера. Комитет был готов выдать требуемое разрешение в обмен на согласие собственника выделить часть территории принадлежащего ему пляжа под публичный сервитут для прохода людей с одного общественного пляжа на другой, которые располагались по обе стороны его участка. Комитет обосновал встречное требование об установлении сервитута тем, что собственник планировал построить дом большего размера, который закроет вид на океан с территории общественного пользования. Признав опасения комитета обоснованными, Верховный суд США, тем не менее, не нашел достаточных оснований для связи между возможностью смотреть на океан и необходимостью создания публичного сервитута через весь принадлежащий собственнику пляж. Суд постановил, что требование согласия собственника на подобное присутствие третьих лиц на территории его собственности в обмен на строительное разрешение превратило действенный инструмент регулирования в «средство откровенного вымогательства».[2271]
Следует помнить о том, что никакое судебное решение по делу о регулятивном изъятии недвижимого имущества не может помешать правительствам штатов поступать в отношении частной собственности так, как им заблагорассудится. Власти вправе изъять недвижимое имущество у собственника для государственных нужд, вступить во владение им и использовать его в соответствии с заявленными целями. Однако в этом случае они обязаны возместить собственнику стоимость отчужденного у него имущества.