Надзорные и расследовательские полномочия Конгресса
Поскольку законотворчество в современном мире стало сложным видом деятельности, в законодательных органах проявляется большая потребность в помощи специалистов профильных комитетов в деле подготовки законопроектов.
Законодательные инициативы, проекты бюджетов, утверждение президентских назначенцев и все иные мыслимые вопросы законодательного органа в принципе должны пройти тщательное изучение в профильном комитете, прежде чем вопрос будет поставлен на голосование в зале заседаний палаты Конгресса. А в зале заседаний палаты рекомендации соответствующего комитета всегда имеют большой вес у занятых депутатов Конгресса, которые могут иметь мало представления о деталях предлагаемой законодательной меры вне сфер своих интересов и опыта[76]. В Конгрессе США в настоящее время имеется 298 постоянных, специальных комитетов и подкомитетов. К ведению некоторых из наиболее важных постоянных комитетов, созданных в обеих палатах Конгресса, отнесены такие вопросы, как сельское хозяйство, вооруженные силы, банковское дело, образование, энергетика, иностранные дела, деятельность правительства, судебная власть и правовые вопросы, трудовые отношения, малый бизнес, наука и техника. Комитеты носят соответствующие названия.Первоначально мыслилось, что комитеты и иные органы Конгресса займутся узкими вопросами законотворчества ввиду возрастающей запутанности и специализированное™ законодательного регулирования в современном мире. Однако в процессе изменения характера законотворчества и разрастания административных ведомств в государственном механизме комитеты стали брать на себя более общую роль надзора за деятельностью правительственных органов.
Президент Вудро Вильсон до того, как он стал Президентом, отмечал важность роли Конгресса в деле надзора за деятельностью правительственных органов и выявления случаев их неадекватного функционирования.
В. Вильсон замечал: «следует отдать предпочтение информационной функции Конгресса даже перед его законодательной функцией»[77]. Такой вид деятельности законодателя, как слушание в комитете, проводимое с целью расследования по тому или иному вопросу, в Констатуции нигде не упомянут. Однако между этим видом деятельности и осуществлением Конгрессом законодательной власти проводится прямая связь — расследование предпринимается Конгрессом с тем, чтобы установить, есть ли необходимость в принятии закона по вопросу, ставшему предметом расследования. На этом основании Верховный суд США признал вполне конституционным право Конгресса проводить расследование которое включает право направлять людям повестки с вызовом на слушания и наказывать лицо за неявку по этим повесткам как акт «неуважения к Конгрессу»[78]. Тем не менее в последние годы законодательная повестка дня, которую могут подготовить для слушаний в некоторых комитетах, не всегда стала отличаться четкостью обозначения фигурирующих в ней вопросов. Тот факт, что проводящие конгрессовское расследование лица являются политиками, а сами слушания активно освещаются прессой и телевидением, привел к тому, что многие подобные расследования стали существовать сами по себе, в отрыве от практаческих потребностей законотворчества. Главный продукт многих расследований, предпринимаемых комитетами, — это паблисити, политическая реклама, но такой результат может обернуться и к добру, во благо общества, если конгрессовские расследования дают обществу больше возможностей увидеть недостатки правительства и представляющих его должностных лиц.Для реализации своих надзорных функций законодательная ветвь власти не может быть зависимой от власти исполнительной в деле снабжения Конгресса требуемой ему информацией, поэтому расширение расследовательских полномочий Конгресса привело к разрастанию аппарата Конгресса и иных форм оказания его депутатам услуг специалистов[79]. Так, Главное контрольно-счетное управление [General Accounting Office] (ГКСУ) обеспечивает Конгресс информацией и методическими услугами, необходимыми для выполнения им функций надзора за правительственными органами.
ГКСУ, имеющее в своем составе более 4 тысяч со- трудников-специалистов, на регулярной основе проводит аудит расходов правительственных учреждений и ведомств, в более общем плане оно призвано выявлять случаи мошенничества, расточительства и бесхозяйственности в этих учреждениях и ведомствах. По просьбе комитетов Конгресса ГКСУ также проводит исследования в по интересующим комитеты вопросам. Предлагаемые ГКСУ «меры по исправлению положения» неизменно оказываются в центре внимания как Конгресса, так и ведомства, в отношении которого эти меры предлагаются принять; и если ГКСУ выносит определение, что то или иное расходование ведомственных средств нецелесообразно или неправильно, то даже наиболее смелый административный руководитель с независимым складом ума не отважится на расходование таких средств[80].Расследования, проводимые Конгрессом, нередко могут принять политическую окраску, и чем более политизированы конгрессовские расследования, тем более сомнительной становится их характер. Некоторые такие расследования заслуживают всяческой похвалы, другие же — нет. Расследование, проведенное сенатским комитетом в отношении Уотергейтского скандала и приведшее к отставке Ричарда Никсона с поста Президента США, может быть отнесено к категории позитивных[81]. В ходе того скандала сенатский комитет в 1974 году начал расследование с целью установить: не были ли высокопоставленные должностные лица республиканского Белого дома причастны к тайному вторжению в помещение национальной штаб-квартиры Демократической партии и не пытались ли они позже скрыть факт этого преступления. В конце концов инкриминирующие Белый дом доказательства были преданы гласности по общенациональному телевидению, и Президент, который отрицал какую- либо причастность к Уотергейтскому делу, ушел с позором в отставку. Возможно, наиболее известным историческим фактом злоупотребления возможностями расследования, проводимого комитетом Конгресса, была деятельность сенатора Джозефа Маккарти; этот деятель возглавил один из комитетов, который в 1954 году проводил расследование в отношении «коммунистов», предположительно проникших на работу в министерство армии и Государственный департамент. Никаких весомых доказательств тому представлено не было, но обвинения, выдвинутые Маккарти под аккомпанемент бурной антикоммунистической истерии, охватившей страну в тот период времени, стоили многим сотням граждан репутации и работы.
Хорошо ли это или плохо, но власть Конгресса проводить собственные расследования укоренилась и стала реальным твердым фактором функционирования государственного механизма США.