Ь.              Место норм международного права в иерархии правовых норм США

Подлежащие применению международные договоры и международно-правовые обычаи относятся к федеральному праву[3289]. Однако трудно сказать, какое место они занимают в иерархии норм федерального права.

Соотношение «федеральных» норм международного права и норм права штатов

Будучи нормами «верховного права страны», международные договоры имеют преимущественную силу по отношению к противоречащим им законам штатов. Например, рассматривавшийся в деле Asakura v. Seattle[3291] международный договор между США и Японией разрешал гражданам обоих государств «заниматься коммерческой деятельностью» и «иметь в собственности или арендовать дома и магазины» на территории этих государств. На основании данного международного договора Верховный суд США отменил закон штата Вашингтон, в соответствии с которым владельцем ломбарда на территории штата мог быть только гражданин США. Исполнительные соглашения, хотя и не являются международными договорами, имеют аналогичный им правовой статус[3292]. А решений Верховного суда США, четко определяющих статус международно-правовых обычаев, нет. Однако по общему правилу принято считать, что международно-правовые обычаи являются составной частью федерального права и, следовательно, имеют преимущественную силу по сравнению с противоречащими им нормами права штатов[3293].

Следует отметить, что сам факт существования исключительных федеральных полномочий в области внешней политики США оттесняет право штатов на второй план даже в отсутствие международного договора или правового обычая, принятых в ходе реализации указанных полномочий. Например, решением по делу Zschemig v. Miller[3294] Верховный суд США признал недействительным закон штата Орегон, запрещавший наследникам по закону или по завещанию, являющимся гражданами иностранных государств, наследовать имущество лиц, постоянно проживающих на территории штата Орегон, если это имущество могло быть конфисковано по распоряжению их национального правительства или если наследники по закону или по завещанию, являющиеся гражданами США, не могли на взаимной основе наследовать имущество за рубежом.

Верховный суд США не так давно рассмотрел дело Crosby v. National Foreign Trade Council1 о принятом в штате Массачусетс законе, который — в знак протеста законодателя этого штата против военного режима в Бирме — запрещал хозяйствующим субъектам штата приобретать товары или пользоваться услугами компаний, имеющих деловые связи с этой страной. Хотя Конгресс США и ввел в отношении Бирмы обязательные и условные санкции, не было выявлено никаких противоречий этих санкций федеральным законам. Тем не менее, Верховный суд отменил закон штата, поскольку его положения ограничивали свободу действий Президента в области международных отношений[3295].

Место норм международного права среди других форм федерального права

Все формы норм международного права, подчиняющиеся Конституции США. В решениях по большому количеству дел Верховный суд США ясно дал понять, что все формы норм международного права подчиняются требованиям Конституции США[3296]. В качестве лишь одного примера можно привести дело Reid v. Covert* об убийстве сержанта ВВС США, совершенного его женой на территории американской военной базы в Великобритании. Производство по делу вел военный суд в полном соответствии с полномочиями, вытекающими из международного договора между США и Великобританией, который предоставлял военным судам США исключительные полномочия по рассмотрению правонарушений, совершенных на территории Великобритании военнослужащими США или членами их семей.

Верховный суд постановил, что закрепленные в Конституции США принципы надлежащей правовой процедуры и право граждан на суд присяжных имеют преимущественную силу по отношению к положениям международного договора[3297].

Международные договоры. Ратифицированные США международные договоры, обладающие самостоятельной исполнительной силой в иерархии нормативных актов, находятся на одном уровне с федеральными статутами.

В решении по делу Head Money Cases[3299] Верховный суд США, исходя из этого принципа, оставил в силе налог, взимаемый с иностранных пассажиров в соответствии с действующим законом, несмотря на то, что указанный закон противоречил принятому ранее международному договору. А в решении по делу Whitney v. Robertson[3300] Верховный суд США признал действительными акты Конгресса о введении пошлин на ввозимый из-за рубежа сахар, принятые после ратификации международного договора и противоречащие его положениям.

Исполнительные соглашения. Место исполнительных соглашений в иерархии норм федерального права зависит от их вида. Выше уже указывалось, что существуют два вида исполнительных соглашений: соглашения, заключаемые с одобрения Конгресса, и соглашения, заключаемые непосредственно Президентом в рамках осуществления прерогативных полномочий главы государства, таких, например, как полномочий по назначению послов[3301].

Будучи креатурами федерального законодательства или федерального дого- вора„исполнительные соглашения, заключаемые с одобрения Конгресса, находятся в высшей власти Конгресса США. Действие этого принципа наглядно иллюстрирует решение Верховного суда по делу United States v. Guy W. Capps, Inc.[3302] В рамках этого дела Президент США и правительство Канады достигли договоренности об условиях ввоза канадского картофеля в США. В соответствующем статуте Конгресс США установил, что подобного рода регулятивными вопросами занимается Комиссия США по тарифам [U.S. Tariff Commission]. Суд постановил, что положения законодательного акта имеют преимущественную силу по сравнению с противоречащими ему положениями исполнительного соглашения.

Чисто президентские исполнительные соглашения заключаются без участия или одобрения Конгресса США и в качестве актов Президента обладают самостоятельной юридической силой. Хотя по этому вопросу существуют некоторые сомнения, президентские соглашения, в силу своего статуса реализованного конституционного полномочия, не нуждающегося в одобрении Конгресса, не должны, тем не менее, подлежать отмене Конгрессом. Таким образом, акт Президента о признании правительства иностранного государства не может быть отменен актом Конгресса, отрицающего легитимность данного правительства и отзывающего американского посла в данное государство. Примером тому служит «соглашение Рузвельта—Литвинова», которое затрагивало не только признание советского правительства, но и целый ряд других вопросов, касающихся отношений между двумя странами[3303].

Недавно вопрос о праве Конгресса США признавать недействительными исполнительные соглашения вновь стал предметом обсуждения в ходе дебатов в Конгрессе по законопроекту о признании Иерусалима столицей государства Израиль и открытии там американского посольства. Министерство юстиции США представило в Конгресс аналитическую записку, в которой были выдвинуты возражения против данного законопроекта, утверждая, что он противоречит Конституции США и ущемляет полномочия Президента в сфере международных отношений[3304]. Свидетельством того, что статус президентских исполнительных соглашений выше статуса федеральных законов, является еще одно решение Верховного суда США, касающееся другого полномочия Президента, осуществляемого без какого- либо одобрения Конгрессом, — права осуществлять помилование осужденных[3305].

Международно-правовые обычаи как нормы федерального общего права. Отцы- основатели США использовали термин «право наций» для обозначения международно-правовых обычаев. Конституция США наделяет Конгресс полномочиями «определять и карать <...> преступления против права наций»[3306], поэтому Конгресс вправе инкорпорировать нормы международного обычного права в федеральные законодательные акты.

Нормы общего права находятся на самом нижнем уровне стандартной иерархии правовых норм — ниже всех форм писаного права[3310]. Вследствие этого международно-правовые обычаи по своей юридической силе уступают противоречащим им положениям федеральной Конституции, федеральных законов, международных договоров и даже нормативных актов административных ведомств. Решение Верховного суда по делу Paquete Habana, включившее международноправовые обычаи в состав федерального права, подтвердили низкий статус норм обычного права в иерархии правовых норм. Верховный суд США отметил, что к международно-правовым обычаям «дблжно прибегать» только в том случае, «если отсутствуют надлежащие международный договор и имеющий контролирующее значение для данной ситуации акт органа исполнительной или законодательной власти либо судебное решение»[3311].

Обоснование применения «более поздней» по времени принятия нормы права. То, что простой статут может отменить действие заключенного и ратифицированного в установленном порядке договора с иностранным государством или утвержденного Конгрессом исполнительного соглашения, может показаться не лучшим способом поддержания добрых международных отношений[3312].

Даже если Президент и две трети членов Сената договорятся о принятии конкретных международных обязательств - как, например, того требует конституционная процедура принятия или изменения договора, - будет разумным предусмотреть возможность отмены такого решения либо Президентом и большинством голосов членов обеих палат Конгресса, либо, в случае несогласия Президента, двумя третями голосов членов обеих палат Конгресса, позволяющих преодолеть президентское вето. Следовательно, такой подход соответствует демократическим ценностям и позволяет различным ветвям политической власти посредством консенсуса решить, вправе ли США нарушить обязательства, принятые в рамках международного договора.

Это обоснование легло в основу судебного решения, на которое в первую очередь ссылались сторонники предложения о придании международным договорам и законодательным актам равной юридической силы[3313]. Следует также помнить о том, что Президент не имеет права на «выборочное» вето и может быть вынужден утвердить нужный законопроект, который содержит положения, отменяющие действие международного договора[3314].