«Дремлющая» клаузула о праве Конгресса регулировать торговлю
Источник «дремлющей» клаузулы о праве Конгресса регулировать торговлю и ее цель. «Клаузула о торговле» предоставляет Конгрессу широкие полномочия принимать законодательство, и такое законодательство имеет преимущественную силу в отношении законов штатов, когда они оба вступают в противоречие.
Но даже когда Конгресс еще не предпринял никаких действий, «клаузула о торговле» ограничивает возможности штатов по регулированию торговли. Ее существование в «дремлющем» состоянии порождает презумпцию того, что штаты не могут определенным образом вмешиваться в регулирование торговли между штатами. Ее цель состоит в том, чтобы предотвратить осуществление штатами экономического протекционизма — «установление экономических барьеров на пути конкуренции товаров разных штатов или трудовых услуг их граждан»[1578].Критерии, применяемые к законам штатов. Современная доктрина «дремлющей» клаузулы о праве Конгресса регулировать торговлю, разработанная Верховным судом США, предъявляет нормам права штатов два критерия: она признает неконституционными законы, которые без достаточного основания допускают «дискриминацию в отношении межштатной торговли» или устанавливают для нее «чрезмерные обременения» [undue burden]. Яркими примерами дискриминации являются ситуации, когда регулирование штатов является налицо дискриминационным. Но даже нейтральные законы, оказывающие дискриминационное воздействие, будут признаны неконституционными, если в их принятии можно выявить дискриминационные мотивы, или если «доступны разумные альтернативные средства недискриминационного характера, являющиеся адекватными в отношении обеспечения законных местных интересов»[1579]. На основе критерия «чрезмерного обременения» признаются неконституционными действия властей штатов, ограничивающие торговлю, когда «обременение, установленное в отношении этого вида торговли, носит чрезмерный характер по сравнению с выгодой, которую местные власти предполагают получить, с учетом также того, что «существует возможность обеспечить местные интересы с меньшим влиянием на межштатную деятельность»[1580].
В последние годы Верховный суд продемонстрировал предпочтение к использованию критерия о «дискриминации», отодвинув на второй план критерий «чрезмерного обременения»[1581]. Но из приведенного выше описания этих критериев можно видеть, что они оба, по сути, относятся к одному и тому же. Закон штата, налагающий «чрезмерное обременение» на межштатную торговлю в том, что он приносит мало законной (непротекционистской) выгоды данному штату, может признаваться дискриминационным, поскольку удовлетворение небольших непротекционистских интересов штата указывает на то, что они просто являются предлогом для дискриминации. Точно так же закон, который является налицо дискриминационным, или оказывает дискриминационное воздействие на межштатную торговлю, не оправданное преследованием каких-либо существенных местных непротекционистских интересов, признается законом, налагающим «чрезмерное обременение» ввиду того, что удовлетворение местных непротекционистских интересов вряд ли перевесит установленные ограничения.
Три обобщенные категории действий штатов, подпадающих под применение «дремлющей» клаузулы о праве Конгресса регулировать торговлю. Большинство дел по «дремлющей» клаузуле о торговле можно выделить в три общие категории.
Первая категория включает случаи, когда штат пытается «отгородиться» от предметов торговли, которые конкурируют с местной продукцией. Штат может наложить запрет на ввоз «вредных» товаров из другого штата, например, запрет на ввоз больного крупного рогатого скота, который может заразить стада в штате[1582]. Однако нельзя запрещать ввоз из других штатов не опасных для здоровья товаров на основании их происхождения. Например, Верховный суд США отменил установленный штатом Нью-Йорк запрет на продажу молока, закупленного у фермеров других штатов, по иенам ниже минимальной цены в штате Нью-Йорк[1583].
Вторая категория включает дела, где штаты «огораживают» ценные местные ресурсы. Среди отмененных законов этой категории находятся законы, запрещающие частной ГЭС, находящейся в штате, экспортировать электроэнергию в другие штаты[1584]; законы, запрещающие вывоз за пределы штата определенного вида рыбы, пойманной в данном штате[1585]; законы, запрещающие транспортировку грунтовой воды в соседние штаты, которые не предоставляют взаимные права на воду[1586]; а также законы, запрещающие выдачу лицензий предприятиям по переработке молока, которые будут вывозить местное молоко в другие штаты[1587].
Кроме того, в эту категорию включаются законы, «отгораживающие» ввоз непривлекательных предметов торговли из других штатов, таких как мусор и другие виды отходов с тем, чтобы сохранить свободное место на мусорных свалках для собственных отходов. Так, решением по делу Philadelphia V. New Jerseyf Верховный суд отменил запрет штата Нью-Джерси владельцам частных свалок принимать отходы из других штатов. Эти отходы, за исключением своего происхождения извне, ничем не отличались от отходов штата Нью-Джерси. Неполные или «косвенные» ограничения межштатной торговли также вступают в конфликт с «дремлющей» клаузулой о праве Конгресса регулировать торговлю[1588]. В 1997 году Верховный суд сослался на эту серию дел для того, чтобы отменить закон штата, который предоставлял общее освобождение от налогов на недвижимость только жителям штата. По мнению Верховного суда, это приравнивалось к предоставлению жителям штата «предпочтительного права на доступ» к земле в штате[1589].Третья категория включает дела, когда штаты используют средства, близкие к запрету для того, чтобы либо обременить хозяйствующих субъектов или товары из других штатов, либо создать предпочтительный режим для местных хозяйствующих субъектов или местных товаров. В качестве примера можно привести решение Верховного суда по делу Hunt v. Washington State Apple Advertising Commission[1590], в котором Суд признал неконституционным закон штата Северная Каролина о рекламе яблок. Закон запрещал указание на ящиках с яблоками, ввозимых в Северную Каролину, степени качества яблок по системе, принятой в штате Вашингтон.
Штат Вашингтон разработал собственную систему оценки качества яблок, которая считалась лучшей в данной хозяйственной отрасли, и которая превосходила систему оценки качества, установленную федеральным министерством сельского хозяйства. Поскольку вашингтонский знак качества отмечал наивысшие по качеству яблоки, запрет на указание его на контейнерах с яблоками лишал вашингтонские яблоки конкурентного преимущества, которым они иначе обладали бы
Установление наличия дискриминационного воздействия.
Для того чтобы сделать вывод о наличии дискриминации на основании недопустимого дискриминационного воздействия законов штатов на межштатную торговлю, во всех трех упомянутых категориях дел необходимо выявить выгодоприобретающие и обременяемые группы, которые находятся в равных условиях, за исключением того, что одна из групп отождествляется с межштатной торговлей или со своим нахождением в другом штате. Осуществление регулирования таким образом, который благоприятствует одному виду экономических интересов за счет другого, не делает его «дискриминационным» для целей негативной клаузулы о праве Конгресса регулировать торговлю [negative commerce clause][1591], даже если выгодоприобретающий экономический интерес является преимущественно местным, а обременяемый экономический интерес имеет преимущественно межштатное значение. Так, фигурировавший в деле EXXON Corp. v. Maryland[1592] закон штата Мэриленд запрещал нефтеперерабатывающим компаниям владеть станциями розничной продажи нефтепродуктов. Верховный суд США постановил, что закон не нарушил «дремлющую» клаузулу о торговле, несмотря на то, что в результате его применения владельцы станций розничной продажи, большинство из которых были местными, получали преимущество перед нефтеперерабатывающими компаниями других штатов[1593]. У штата Мэриленд были относительно веские недискриминационные основания принятия закона: во время нефтяного кризиса 1973 года нефтеперерабатывающие компании отдавали предпочтение своим собственным станциям перед независимыми, продавая бензин первым, и отказывая в исполнении заказов независимых станций.Причины, по которым Верховный суд придерживается применения критерия о дискриминации. Если закон штата обременяет как интересы внешних субъектов, так и внутренние интересы, в таком случае гораздо труднее доказать наличие дискриминации, даже при определенной диспропорции влияния на эти интересы.
Однако если интересы субъектов внутри штата также затрагиваются, «политические процессы внутри штата будут сдерживать установление чрезмерно обременительных правил»[1594].
Это является одной из причин, по которым Верховный суд при рассмотрении спорного законодательства предпочитает применять к нему критерии о дискриминации вместо критериев о «чрезмерном обременении». Применяя критерий «чрезмерного обременения» Суд сам должен оценить обременение, что является задачей, для решения которой Суд недостаточно подготовлен. Применяя критерий о дискриминации, Верховный суд должен лишь убедиться в том, что какое бы обременение не устанавливалось в отношении интересов внешних субъектов, такое же обременение должно распространяться и на интересы, существующие внутри штата. Такой подход предоставляет политическому процессу штата возможность самостоятельной оценки устанавливаемых законом обременений и выгод в ответ на жалобы граждан штата, которых он затрагивает[1595].«Пробный» судебный надзор [«tentative» judicial review]. Судебный надзор за законодательством на основании «дремлющей» клаузулы о праве Конгресса регулировать торговлю отличается от надзора, осуществляемого по другим конституционным основаниям. Поскольку полномочия Конгресса по регулированию межштатной торговли весьма широки, он имеет право по своему выбору санкционировать любую форму регулирования торговли штатом, включая как дискриминационные, так и обременительные законы штатов, которые иначе нарушали бы «клаузулу о торговле». Следовательно, отмена Верховным судом правил штата в действительности представляет собой форму «пробного» судебного надзора. Даже если Верховный суд отменит правило штата, признав, что оно нарушает «дремлющую» клаузулу о праве Конгресса регулировать торговлю, у Конгресса остается право «отменить» решение Верховного суда, признавая принятые штатом правила допустимым способом регулирования межштатной торговли[1596].
Исключение, связанное с тем, что штат действует как участник рынка. Категория дискриминационных действий штата, которая не нарушает «дремлющую» клаузулу о торговле, включает ситуации, когда штат действует как «участник рынка». Когда штат покупает товар у поставщиков или продает товар, произведенный на принадлежащих штату предприятиях, или распоряжается своей собственностью, он может оказывать предпочтение своим гражданам. Например, в деле Reeves
V. Stake' штат Южная Дакота владел предприятием по производству цемента и надлежащим образом ограничил круг покупателей своими жителями. Смысл рассматриваемого исключения заложен в том, что штат использует налоговые средства в выгоду своему населению и не обязан делиться этими ресурсами с лицами, не являющимися его гражданами. Другая ситуация, иллюстрирующая рассматриваемое исключение, возникла в деле White v. Massachusetts Council of Construction Employers[1597], решением по которому Верховный суд оставил в силе городское правило, требующее, чтобы исполнители по финансируемым городом проектам нанимали бы не менее 50 процентов рабочей силы из жителей города.