5. Адміністративістика Російської Імперії
В Російській імперії наука адміністративного права почала формуватися на початку XIX ст. як наука поліцейського права. Становлення і розвиток поліцеїстики ґрунтується на німецькому науковому досвіді в цій галузі.
Так, відомі російські поліцеїсти другої половини ст. М.Х. Бунге, М.М.Шпилевський, І.Є. Андріївський, В.В. Іванівський, І.Т. Тарасов та інші були прихильниками концепції Р. фон Моля, викладеної в його фундаментальному творі «Наука про поліцію».Одним з перших вітчизняних дослідників історії політико-правових концепцій науки поліцейського права є М.М. Шпилевський. У своєму творі «Поліцейське право як самостійна галузь правознавства», що вийшов друком у 1875 році в Одесі, науковець приділяє увагу проблемам поліцейського права Німеччини.
М.Х. Бунге (1823-1895 рр.), професор поліцейського права Київського університету, один з перших адептів німецького політеїзму притримувався концепції розширеного тлумачення поліцейського права, викладеної у творах Роберта фон Моля. Більш ніж будь-хто, він займається дослідженням джерельної бази поліцейського права, до якої відносить не лише закони, але й підзаконні акти, акти органів виконавчої влади. Він одним з перших обґрунтовує поняття суб'єктів поліцейського права. В свою чергу, Тарасов І.Т., професор Московського університету, був одним з перших, хто обґрунтував розмежування предметів поліцейського та адміністративного права. На його думку, регламентація суспільних відносин, не пов'язаних з діяльністю поліції, має бути предметом самостійної науки адміністративного права. Серед теоретичних проблем курсу поліцейського права основну увагу приділено співвідношенню владних повноважень поліції: розпорядчої діяльності і засобам державного примусу. У своєму творі «Нарис науки поліцейського права» (1897 р.), крім питань матеріального права, науковцем аналізується також процесуальний аспект поліцейського та адміністративного права, зокрема, діяльність адміністративних судів.
Неординарність, нестандартність наукових досліджень Тарасова І.Т. підтверджується його зверненням до таких проблем вітчизняної науки адміністративного права, які ще не під-
556
557
давались аналізу, наприклад, дослідження проблеми меж державного впливу у сферах публічно-правових відно- • син та приватного права (О.Агапов).
Антонович А.Я (1848 -?), професор юридичного факультету університету Святого Володимира у Києві, фахівець з політичної економії та поліцейського права, поліцейське право визначав як «науку, що вивчає правове підґрунтя для господарського впливу з боку громади і держави збереженню і розвитку народного блага. До завдань цієї науки він відносить дослідження всіх господарських норм, що спрямовані на охорону існуючого добробуту, тобто попередження та припинення дій, які можуть порушити добробут, а також дослідження всіх норм з метою належного сприяння подальшому розвитку народного блага. Поліцейське право, на думку вченого, є необхідним доповненням політичної економії.
Серед поліцеїстів кінці XIX ст. — прихильників німецької школи поліцейського права — не можна не назвати професора Санкт-Петербурзького університету І.Є. Анд-реєвського (1831-1891 рр.), котрий свою концепцію по-ліцеїстики виклав у фундаментальній праці «Поліцейське право». її оригінальність полягає в тому, що, на думку науковця, існує два методи правоохоронного впливу — поліцейська діяльність держави та поліцейська діяльність уряду. Поліцейська діяльність держави забезпечується всією системою суб'єктів приватного та публічного права, це діяльність поліцейська у широкому розумінні цього слова. Якщо ж цього буде недостатньо для створення умов добробуту і безпеки, поліцейська діяльність уряду, що полягає у нагляді над підприємствами приватних осіб, спілок та товариств, які ці добробут і безпеку мали забезпечити, повинна вживати заходів для їх забезпечення. Тим самим обґрунтовується примат загальнодержавних інтересів над приватними.
Певну увагу приділяє Андреєвский І.Є.
генезі поліцейського права, в становленні якого розрізняє три етапи. Перший — античний та ранньофеодальний (до початку XII ст.), коли формуються владні органи, діяльність яких ще є дуже недосконалою. Другий період розвитку поліцеїстики (XIII — XVIII ст.) характеризується становленням органів державного примусу, що забезпечують суспільну безпеку розвитком правових засад їх діяльності (поліцейського законодавства) і як наслі-558
док — поступовим обмеженням позаправових методів державного примусу. І, нарешті, третій етап знаменує формування і розвиток спеціалізованих органів виконавчої влади. В цей період з'являються «поліцейські держави», до яких науковець відносить, перш за все, післяреволюційну Францію.
Вдосконалення системи охорони громадського порядку в Росії і, зокрема, створення превентивної системи, Андреєвський І.Є. пов'язує з вдосконаленням функцій правоохоронних органів Міністерства поліції, а потім — Міністерства внутрішніх справ, що поєднує повноваження з попередження та припинення правопорушень.
Вчення І.Є. Андреєвського ґрунтується на дослідженні публічно-правових установ, їх природи, функцій, вад, недоліків та переваг. За політичним світоглядом він — ліберал, прихильник ідеї правової держави. Характерним для вчення Андреєвського І.Є. є поділ діяльності поліції на таку, що забезпечує безпеку (поліцію безпеки) та таку, що забезпечує добробут (поліція добробуту).
Концепція поліції безпеки базується на протиставленні факторів, що мають підґрунтям недобру волю людини і таких, що від неї не залежать (надзвичайні обставини різного характеру). Але і перші, і другі спричиняють негативний вплив на суспільний, публічний інтерес.
Поліція добробуту за мету має створення соціально-правових гарантій духовного розвитку народу, вона є право реалізуючим фактором загальнодержавної соціальної політики. Основним методом впливу правоохоронних органів є державна дозвільна політика. На думку науковця державний вплив не може бути однаковим для різних галузей і залежить від традицій і публічного інтересу.
Таким чином, Андреєвський І.Є. поруч з урядовою поліцейською діяльністю називає також суспільну поліцейську діяльність.Концепція поліцеїстики Андреєвського І.Є. заперечує протиставлення загальної та особливої частин навчального курсу. Теоретичні дефініції чинного права розглядаються ним у єдності їх практичного здійснення.
Ще одним із вчених-поліцеїстів того часу був Беляв-ський М.М. (1869 — ?), котрий у своїх творах провадить думку про те, що сучасний стан суспільного життя передбачає підвищення ролі держави в управлінні.
559
Разом із вченими, що ґрунтували свої дослідження на науковому досвіді західноєвропейської поліцеїстики, в Росії працювали й вчені-поліцеїсти, концепції яких не співпадали з головними ідеями іноземних вчень. Яскравим представником такого напрямку в розвитку адміністративного права є В. М. Лєшков.
К.С. Бельський, піддаючи аналізу праці В.М. Лєшко-ва, зазначає, що цей науковець був фундатором і прихильником земської реформи, а предметом його наукових розвідок були, перш за все, організаційно-управлінські аспекти діяльності земської громади. За його вченням, центр управління знаходиться не на верхніх поверхах влади, а внизу — в громаді: Лєшков був прихильником так званого «суспільного права», під яким розумів систему правових норм, що регулюють відносини у сфері безпеки суспільства, населення, його добробуту і управління громадськими справами (К. Бельський).
Саме В.М. Лєшков став одним з опонентів у дискусії, що виникла після опублікування «Поліцейського права» І.Є. Андреєвського.
Концепції величезної ролі поліції у житті суспільства І.Є Андреєвського Лєшков протиставляє свою концепцію суспільного права з домінуючим значенням волі народу у становленні, розвитку та розбудові держави, котра є лише засобом досягнення народного блага.
Курс суспільного права, розроблений вченим, також складався з Загальної та Особливої частин. У Загальній частині аналізу піддано вплив матеріального та духовного життя народу на публічно-правові інститути, співвідношення загальнодержавних інтересів і особистих прав.
Це зумовлює і незвичайну джерельну базу курсу, де разом з нормативними джерелами вказано й пам'ятки духовної та історичної науки, що відображають побут та психологію народних мас.Розробляючи далі свою концепцію суспільного права, науковець врешті-решт доходить висновку про недоцільність поліцейського права взагалі, яке має повністю замінити суспільне право.
Полеміка В.М. Лєшкова і І.Є. Андреєвського продовжувалася досить довго і закінчилася не на користь суспільного права, яке не має точно визначеного предмета.
Ще один з відомих політеїстів кінця XIX — початку XX ст. — професор В.В. Іванівський обґрунтував прин-
560
цип єдності концепцій поліцейського та адміністративного права. Адміністративне право включає право внутрішнього управління та поліцейське право, предметом якого він вважає вивчення законів та підзаконних актів, що регламентують заходи задля створення безпеки і добробуту. У 1904 р. виходить друком його праця «Учеб-ник административного права: Полицейское право. Право внутреннего управлення». Даний твір складається з Загальної та Особливої частин, що стає вже традиційним, причому майже всю увагу автором приділено Особливій частині. Вперше у вітчизняній науці Іванів-ським В.В. обґрунтовано не лише становлення нової галузі адміністративного права, але й зроблено спробу розробки методології адміністративно-правової науки. Автор, зокрема, виокремлює групу загальних методів і серед них — методи класифікації, історико-порівняль-ний, юридичний. Певну увагу у його творах приділено організації державної служби, якою Іванівський В.В. називав діяльність фізичних осіб, спрямовану на здійснення волі носія верховної влади з уповноваження останнього. Ці та інші питання вчений розкриває у творі «Русское государственное право. Т.1. Верховная власть и ее органи (Вьш. 7. Государственная служба)» (1895-1898) Попри певну оригінальність, концепція Іванів-ського В.В. не розкриває специфіки адміністративного права, його інститутів, розглядаючи їх як складову науки державного права.
В цілому, можна констатувати, що у Російській імперії, частиною якої була й Україна, на початку XX ст.
склалися два основні напрямки, дві школи у науковому обґрунтуванні адміністративного права як самостійної галузі.Перша з них визнавала за поліцейським правом історичне значення в тому, що його замінило повністю вчення про управління. Яскравим представником цієї школи вважається О.І. Лістратов, котрий визначає адміністративне право як вчення про правовідносини в сфері державного управління і викладає основні висновки щодо цього в «Основних началах адміністративного права», що виходять друком у 1914 році.
Не менш вагомий внесок у цьому напрямку зроблений Є. Берендтсом (1860-1925 рр.), котрий був прихиль-
561
ником генезис поліцейського права у право адміністративне. У своєму фундаментальному творі «Досвід системи адміністративного права» (1898) вчений, полемізуючи з І.Є.Андреєвським, Р. фон Молем, доходить висновку про те, що поліцейське право, поступово перероджуючись, перетворюється у право адміністративне, саме право, а не політику управління. Є.Берендтс є одним з перших теоретиків основних догматів адміністративно-правової науки майбутнього XX ст.. До суб'єктів адміністративного права вчений відносить публічно-правові інститути та приватноправових учасників адміністративно-правових відносин: фізичних осіб та корпоративні об'єднання. Особливим статусом він наділяв комерційні організації, тому що їх діяльність регулювалась як нормами публічного, так і нормами приватного права.
Найважливішим постулатом адміністративно-правового вчення Є.Берендтса є пріоритет публічних інтересів держави над правами фізичних осіб. Саме він стає основою визначення вченим поняття адміністративного права, яке являє собою, на його думку, сукупність норм, що регулює обов'язково і примусово діяльність органів державної влади, а також суспільних груп і приватних осіб для здійснення державних завдань і сукупність зумовлених цією діяльністю юридичних відносин між державою взагалі, її органами, суспільними групами і приватними особами (О.Агапов).
Другий напрямок, представлений такими вченими, як Тарасов І.Т., Івановський В.В. та інші, має метою обґрунтування тези про те, що заміна поняття «поліція» поняттям «державне управління», або «адміністрація» не є вірною, тому що поліція є самостійною частиною адміністрації, а поліцейське право — частиною адміністративного.
Ще протягом тривалого часу адміністративне право буде розглядатися вченими як складова частина права державного або ж теорії права взагалі. Підґрунтям такого підходу була ідея нерозривності права, поділу його лише на публічне та приватне. Так, у двотомній праці М.М.Коркунова «Російське державне право» (1908-1909) розглядаються і питання адміністративного права. Г.Ф.Шершеневич аналізує виконавчу владу через призму розподілу влад у загальній теорії права тощо.