§ 5. Основания возникновения права государственной собственности

Среди различных оснований возникновения права государственной собственности необходимо выделить общегражданские и специальные способы приобретения государственной собственности.

В свою очередь, каждый из названных способов в соответствии с общепринятой классификацией оснований возникновения права собственности может быть отнесен к первоначальным либо производным способам возникновения права собственности (см. § 3 гл. 14 учебника).

Национализация представляет собой принудительное изъятие имущества из частной собственности в собственность государства на

1 См.: Положение об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности, утвержденное распоряжением Президента РФ от 18 марта 1992 г. № 114-рп // ВВС РФ. 1992. № 13. Ст. 697.

348 Глава 18. Право государственной и муниципальной собственности

основании специальных законодательных актов. Она может проводиться безвозмездно, в форме прямой экспроприации, либо с выплатой бывшим собственникам определенной компенсации.

В период становления Советской власти в нашей стране в основном использовалась форма безвозмездного изъятия имущества из частной собственности в собственность государства. В настоящее время принудительное отчуждение имущества для государственных нужд допускается нашим законодательством при условии предварительного и равноценного возмещения (ст.

Отступление от этого правила может быть предусмотрено федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Статья 306 ГК определяет последствия прекращения права собственности в силу закона (на основании акта о национализации). В ней установлено, что в случае принятия Российской Федерацией закона, прекращающего право собственности, убытки, причиненные собственнику в результате принятия этого акта, в том числе стоимость имущества, возмещаются государством. Сам закон о национализации не может быть оспорен в суде в порядке гражданского судопроизводства. Однако споры о возмещении убытков, причиненных в результате национализации, разрешаются судом.

Иностранные инвестиции могут быть национализированы, а также подвергнуты конфискации и реквизиции в исключительных, предусмотренных законодательными актами случаях, когда эти меры принимаются в общественных интересах. При осуществлении национализации и реквизиции иностранному инвестору выплачивается быстрая,' адекватная и эффективная компенсация, которая служит гарантией от принудительных изъятий и незаконных действий государственных органов и их должностных лиц*.

Реквизиция (ст. 242 ГК) является принудительным изъятием имущества у собственника в государственных, общественных интересах с возмещением ему стоимости реквизированного имущества, осуществляемым при обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер.

Реквизиции может быть подвергнуто имущество собственника в случаях, когда эта мера вызывается неотложными общественными

1 См. Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ •«06 инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» // СЗ РФ. 1999. № 9. Ст. 1096.

§ 5. Основания возникновения нрава государственной собственности 349

нуждами и сопряжена со стихийными бедствиями, с авариями, эпидемиями, эпизоотиями, другими чрезвычайными обстоятельствами.

Лицо, имущество которого реквизировано, вправе при прекращении действия обстоятельств, в связи с которыми произведена реквизиция, требовать по суду возврата сохранившегося имущества. Надо полагать, что требование о возврате сохранившегося имущества подлежит удовлетворению только в случае, когда стоимость имущества не была возмещена собственнику. В противном случае бывший собственник может требовать предоставления ему права выкупить у государства имущество, перешедшее ему в результате реквизиции.

Под конфискацией (ст. 243 ГК) понимается принудительное безвозмездное изъятие имущества в собственность государства в качестве санкции за правонарушение. Конфискация – карательная мера, применяемая в случаях, предусмотренных законом. Решение о конфискации выносится судом. Конфискация может производиться в административном порядке (например, при нарушении таможенных правил). Решение о конфискации, принятое в административном порядке, может быть обжаловано в суд.

При совершении административного правонарушения конфискация применяется в отношении физических и юридических лиц (например, при изъятии у промысловой артели незаконных орудий охоты и лова). Причем конфискация имущества создаваемых на территории РФ коммерческих организаций с иностранным участием, а также некоторых некоммерческих организаций (ряда фондов) в административном порядке не производится.

Конфискация в качестве санкции применяется не только в отношении лиц, совершивших преступление либо административное правонарушение. Возможно также применение гражданско-правовой конфискации в виде санкции за совершение недействительной сделки (ст. 169, 179 ГК).

Лицо, чье имущество было незаконно реквизировано или конфисковано, имеет право обратиться в суд с иском о возмещении имущественного ущерба.

350 Глава 18. Право государственной и муниципальной собственности

ностных лиц (ст. 1069 ГК) либо при отсутствии их вины (ст. 1070 ГК).

Порядок возврата конфискованного имущества определяется Положением о порядке возмещения ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, утвержденным Указом Президиума Верховного Совета СССР от 18 мая 1981 г.\ Положением о порядке возврата гражданам незаконно конфискованного, изъятого или вышедшего иным путем из владения в связи с политическими репрессиями имущества, возмещения его стоимости или выплаты денежной компенсации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 12 августа 1994 г. № 9262, и другими нормативными актами.

К иным случаям принудительного изъятия имущества из частной собственности относятся:

выкуп (продажа с публичных торгов) недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка, на котором оно находится (ст. 239 ГК);

выкуп бесхозяйственно содержимых культурных ценностей (ст. 240 ГК);

приобретение в государственную собственность имущества, которое в силу закона не может принадлежать данному лицу (ст. 238 ГК).

Указанные случаи принудительного изъятия имущества у собственника предполагают переход этого имущества не только в государственную (муниципальную), но и частную собственность посредством продажи с публичных торгов. Однако требование о принудительном выкупе указанных выше объектов может быть заявлено только государством.

Продажа с публичных торгов рассматривается как реализация предоставленного государству права распорядиться принудительно изъятым имуществом. Учитывая данные обстоятельства, принудительный выкуп указанных объектов следует отнести к специальным основаниям возникновения права собственности, присущим только государству.

Приобретение государством права собственности на имущество, находящееся на земельном участке, который изымается для государственных или муниципальных нужд либо ввиду его ненадлежащего использования, предусматривает соблюдение определенной процедуры изъятия земельного участка.

1 ВВС СССР.

2 СЗ РФ. 1994. № 18. Ст. 2082.

g 5. Основания возникновения права государственной собственности 351

При изъятии земельного участка для государственных и муниципальных нужд (ст. 279 ГК) выносится решение о выкупе земельного участка, которое может быть принято федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. Решение об изъятии (выкупе) земельного участка подлежит государственной регистрации. Собственник должен быть извещен о произведенной регистрации с указанием ее даты, а также о предстоящем выкупе принадлежащего ему земельного участка не позднее чем за год до его изъятия.

Выкуп земельного участка до истечения года со дня получения собственником такого уведомления допускается только с согласия собственника. Если собственник не согласен с решением об изъятии у него земельного участка либо не достигнуто соглашение о выкупной цене или других условиях выкупа, государственный орган, принявший такое решение, может предъявить в суд иск о выкупе в течение двух лет с момента направления собственнику уведомления о выкупе.

Иск об изъятии подлежит удовлетворению, если в суде будет доказано, что использование земельного участка в целях, для которых он изымается, невозможно без прекращения права собственности на указанное имущество.

При определении выкупной цены в нее включаются рыночная стоимость земельного участка и находящегося на нем недвижимого имущества, а также все убытки, причиненные изъятием земельного участка, включая упущенную выгоду. По соглашению с собственником вместо изымаемого участка ему может быть предоставлен другой участок с зачетом его стоимости в выкупную цену.

Изъятие земельного участка в связи с ненадлежащим его использованием предполагает установление фактов использования* земельного участка не по целевому назначению (ст. 284 ГК) либо использования с нарушением законодательства (ст. 285 ГК).

Использование земли по целевому назначению означает использование земельного участка в соответствии с заранее заданными целями:

для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства.

352 Глава 18. Право государственной и муниципальной собственности

Использование земли с нарушением законодательства – более широкое понятие, которое связано с грубым нарушением правил рационального использования земли, установленных земельным законодательством. Следствием такого ненадлежащего использования может быть существенное снижение плодородия сельскохозяйственных земель, либо значительное ухудшение экологической обстановки, либо отсутствие того полезного результата, который предполагалось получить при использовании земли по целевому назначению.

Собственник, ненадлежащим образом использующий земельный участок, должен быть заблаговременно предупрежден о допущенных им нарушениях. Порядок обязательного заблаговременного предупреждения собственников участков о допущенных нарушениях определяется земельным законодательством. В случае, если предупреждение, сделанное собственнику, не дало положительных результатов, земельный участок подлежит изъятию посредством продажи с публичных торгов (при условии, если собственник согласен с решением соответствующего органа государственной власти или местного самоуправления об изъятии земельного участка).

Если собственник земельного участка не согласен с решением об изъятии у него участка, орган, принявший решение об изъятии участка, может предъявить требование о продаже участка в суд.

Принудительный выкуп государством у собственника бесхозяйственно содержимых им культурных ценностей допускается правилами ст. 240 ГК. Этими правилами предусмотрен выкуп не любых культурных ценностей, а лишь тех из них, которые в соответствии с законом отнесены к особо ценным и охраняемым государством и подлежат включению в Государственный свод особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации'.

В настоящее время правовой режим таких объектов определяется Положением об особо ценных объектах культурного наследия народов Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 30 ноября 1992 г. № 1487, а также постановлением Правительства РФ от 30 ноября 1992 г. № 919 «Об особо ценных объектах культурного наследия народов Российской Федерации»2.

Выкуп государством таких ценностей осуществляется по решению суда. В судебном порядке должны быть установлены не только факт бесхозяйственного содержания этих ценностей, но и факт реальной угрозы утраты ими своего значения в результате соответствующего бездействия или действия их собственника. При выкупе культурных

1 СЗ РФ. 1994. № 25. Ст. 2710.

2 СААП РФ. 1992. № 23. Ст. 1961,2032.

3 5. Основания возникновения права государственной собственности 353

ценностей собственнику возмещается их стоимость в размере, установленном соглашением сторон, а в случае спора – судом.

В случае приобретения в государственную собственность имущества у лица, которое в силу закона не может ему принадлежать, речь идет об имуществе, которое по законным основаниям перешло в обладание собственника (в результате наследования, правопреемства, договора, направленного на отчуждение имущества, и т.д.), однако впоследствии эти основания отпали. В силу того, что гражданско-правовой статус преждепользователя и статус настоящего собственника не совпадают, либо в силу того, что статус собственника изменился (в результате отзыва лицензии), либо. ввиду изменения режима вещи, имущество уже не может находиться в обладании собственника.

В этих случаях имущество должно быть отчуждено собственником в течение одного года с момента возникновения у лица права собственности на имущество, если законом не установлен иной срок.

Отдельные авторы полагают, что предоставленный собственнику срок для реализации имущества, которое в силу закона не может ему принадлежать, начинает течь с момента, когда отпали основания нахождения имущества в собственности данного лица. Этот момент может и не совпадать с моментом возникновения у собственника права собственности на вещь*.

Такой подход следует признать более правильным, поскольку в случае, если основания возникновения права собственности отпали по истечении одного года с момента приобретения вещи, собственник лишается предоставленной ему льготы в течение одного года самому продать эту вещь.

Если имущество не будет отчуждено собственником в установленный срок, соответствующий государственный орган или орган местного самоуправления обращается в суд с заявлением о принудительном отчуждении имущества. Суд выносит решение о принудительной продаже имущества с передачей бывшему собственнику вырученной суммы либо передаче в государственную или муниципальную собственность с возмещением ему стоимости имущества, определенной судом, за вычетом затрат на его отчуждение.

Содержание такого решения определяется прежде всего характером и назначением соответствующей вещи. При этом учитываются государственные интересы и целесообразность принудительной продажи вещи с публичных торгов. "

См.: Гражданское право. СПб., 1996. Ч. 1. С. 323

354 Глава 18. Право государственной и муниципальной собственности

Возникновение права собственности на основании уплаты налогов и иных обязательных платежей характеризуется тем, что для его возникновения необходимо действие обязанных лиц во исполнение предписаний налогового законодательства об изъятии средств отдельных собственников для общегосударственных нужд.

Налоги служат важнейшим экономико-правовым средством государственного регулирования хозяйственной деятельности. Действенность этих средств зависит от множества факторов, в том числе и от размеров обязательных платежей (прежде всего налогов), позволяющих сдерживать либо, наоборот, стимулировать хозяйственную деятельность.

Согласно российскому законодательству выморочное имущество, у которого не оказалось наследников, переходит к государству как наследнику (в некоторых странах, например во Франции, переход выморочного имущества осуществляется на основе права «оккупации», не исключающей приобретение права собственности на такое имущество другими субъектами гражданского права).

Выморочным признается имущество, у которого нет наследников ни по закону, ни по завещанию, либо все наследники лишены завещателем права наследования, либо ни один из наследников не принял наследства.

Выморочное имущество, находящееся за рубежом, переходит по наследству к государству по правилам, установленным, в договорах о правовой помощи, участником которых является Россия. По общему правилу, выморочное движимое имущество передается государству, гражданином которого к моменту смерти является наследодатель, а выморочное недвижимое имущество переходит в собственность государства, на территории которого оно находится.

Государственная собственность осуществляется и прекращается как в результате общегражданских способов (например, в результате сделок об отчуждении государственного имущества), так и в результате специальных способов прекращения права государственной собственности. Таким специальным способом прекращения права государственной собственности является приватизация.

Под приватизацией понимается переход имущества из публичной собственности (государственной или муниципальной) в частную собственность граждан или юридических лиц в порядке и на условиях, предусмотренных специальным законодательством о приватизации. При приватизации государственного и муниципального имущества применяются положения, предусмотренные Гражданским кодексом, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собствен-

§ 5. Основания возникновения права государственной собственности 355

ности, если законом о приватизации не предусмотрено иное (ст. 217 ГК). Это означает, что «в соответствии с общим правилом об исключении специальным законом действия общего закона отношения приватизации выведены в основном из-под действия правил Кодекса»'.

Надо полагать, что обособление отношений приватизации от иных гражданско-правовых отношений и регулирование их в рамках специальных норм оправданно. Однако при этом необходимо сохранять приоритет норм Конституции и Гражданского кодекса, регулирующих порядок приобретения и прекращения права собственности. Необходима также более детальная регламентация в Гражданском кодексе отношений по распоряжению государственным имуществом в соответствии с принципом справедливости.

Осуществление правомочий частного собственника по владению, пользованию и распоряжению имуществом находится под контролем государства. Но и государство как собственник должно находиться под контролем закона, в котором выражены воля всего народа и его интерес в справедливом распределении государственного имущества.

Основными нормативными актами, регламентирующими приватизацию, являются Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 123-ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации»2 (далее – Закон), другие федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты РФ, в том числе ежегодные Программы приватизации, законы и иные нормативные акты субъектов РФ.

Статья 6 Закона предусматривает семь способов приватизации государственного и муниципального имущества:

продажа имущества на аукционе, в том числе продажа акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе;

продажа имущества на коммерческом конкурсе с инвестиционными и (или) социальными условиями;

продажа акций созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществ их работникам;

выкуп арендованного имущества;

преобразование государственных и муниципальных унитарных предприятий в открытые акционерные общества, 100% акций которых находится в государственной или муниципальной собственности;

) Комментарий части первой Гражданского кодекса Российской Федерации для предпринимателей. М., 1995. С. 237. 2 СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3595.

зз*

356 Глава 18. Право государственной и муниципальной собственности

внесение государственного и муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ;

отчуждение находящихся в государственной и муниципальной собственности акций созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществ владельцам государственных или муниципальных ценных бумаг, удостоверяющих право приобретения таких акций.

Закон от 4 июля 1991 г. «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации»1 предусматривает приватизацию государственного жилого фонда путем приобретения гражданами в -собственность занимаемых ими жилых помещений на добровольной основе в форме бесплатной передачи жилья или его продажи. Приватизация иных объектов (земли, природных ресурсов и др.) может осуществляться на основании специально принимаемых законов.

По общему правилу, приватизация осуществляется путем возмезд-ного отчуждения государственного и муниципального имущества в пользу частных лиц (физических и юридических). В соответствии с п. 5 ст. 16 Закона решение о выборе способа приватизации государственного имущества принимают соответственно Правительство РФ, органы государственной власти субъектов РФ, соответствующие органы по управлению имуществом.

Продажа государственного и муниципального имущества, а также акций открытых акционерных обществ проводится в форме открытого аукциона, используемого, как правило, при продаже активов небольших предприятий, а также акций открытых акционерных обществ, и закрытого аукциона (закрытого тендера), используемого, как правило, при продаже крупных предприятий и пакетов акций открытых акционерных обществ.

Согласно п. 1 ст. 22 Закона на аукционе продается имущество, если его покупатели не должны выполнять какие-либо условия в связи с приобретением ими объектов приватизации. Победителем на аукционе становится тот покупатель, который предложил наиболее высокую цену за выставленный на аукцион объект, которым он, становясь его собственником, вправе распорядиться впоследствии по своему усмотрению.

Продажа государственного или муниципального имущества на коммерческом конкурсе с инвестиционными и (или) социальными условиями осуществляется в соответствии с п. 1 ст. 21 Закона при условии, если в отношении объекта приватизации его покупатель обязан выполнить объявленные организаторами конкурса условия (инвести-

1 ВВС РСФСР. 1991. №28. Ст. 959.

§ 5. Основания возникновения права государственной собственности 357

ционные и (или) социальные). Право приобрести в собственность выставленный на конкурс объект приватизации получает тот покупатель, который предложил наиболее высокую цену за этот объект, взяв на себя выполнение всех обязательств, предусмотренных условиями конкурса.

Право собственности на имущество, которое приватизируется на коммерческом конкурсе, возникает у победителя конкурса не сразу, а лишь после выполнения им инвестиционных и (или) социальных условий в отношении объекта приватизации. До перехода к нему права собственности на объект приватизации победитель коммерческого конкурса не вправе отчуждать его или распоряжаться им иным образом.

Определенные ограничения права собственности победителя конкурса сохраняются (могут сохраняться) и после выполнения им условий конкурса. Согласно п. 3 ст. 21 Закона, порядок осуществления победителем коммерческого конкурса права владения и права пользования объектом приватизации, за исключением случая, если объектом приватизации являются акции открытого акционерного общества, определяется Правительством РФ.

В случае невыполнения или ненадлежащего выполнения победителем конкурса инвестиционных и (или) социальных условий приобретенный по конкурсу объект согласно п. 7 ст. 21 Закона подлежит безвозмездному отчуждению соответственно в государственную или муниципальную собственность. Сделка по приватизации государственного или муниципального имущества при этом расторгается с возмещением убытков и применением иных последствий в соответствии с законодательством РФ и договором купли-продажи.

Продажа акций открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, их работникам предусмотрена ст. 25 Закона. Порядок и условия продажи акций должны определяться специальным законом и Программой приватизации.

Приватизация посредством аренды с правом выкупа имущества государственного унитарного предприятия его работниками по рыночной стоимости предусмотрена п. 8 ст. 20 Закона и возможна при наличии трех условий:

возможность сдачи в аренду данного вида предприятий должна быть предусмотрена соответствующей годовой программой приватизации – федеральной или субъекта РФ, решением представительного органа муниципального образования;

наличие решения общего собрания работников предприятия об его аренде с последующем выкупом по рыночной стоимости;

358 Глава 18. Право государственной и муниципальной собственности

Правительством РФ определены порядок и условия такой аренды государственных предприятий.

Для того, чтобы осуществлять хозяйственную деятельность, работники-арендаторы, заключив договор аренды, должны создать новое юридическое лицо определенной организационно-правовой формы (кооператив, акционерное общество), предусмотренной законодательством.

Преобразование государственных и муниципальных унитарных предприятий в открытые акционерные общества, 100% акций которых находится в государственной или муниципальной собственности, предполагает смену организационно-правовой формы юридического лица. Первоначально акции этих обществ обязательно остаются в собственности государства или муниципального образования. Впоследствии акции могут также полностью остаться в собственности государства или муниципальных образований или быть проданы юридическим и физическим лицам полностью или частично.

В целях обеспечения контроля за деятельностью открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, органы государственной и муниципальной власти получили возможность вводить, по своему усмотрению, специальное право «золотой акции», что дает возможность влиять на принятие решений органами управления акционерных обществ.

Внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ (обществ с ограниченной и дополнительной ответственностью, акционерных обществ) осуществляется в соответствии со ст. 23 Закона, по решению соответственно Правительства РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в порядке, установленном Программой приватизации, программами приватизации субъектов РФ. При этом вклады остаются соответственно в государственной или муниципальной собственности, поэтому их внесение в уставные капиталы хозяйственных обществ можно рассматривать в качестве приватизации лишь с оговоркой, поскольку отсутствует смена форм собственности.

Отчуждение находящихся в государственной или муниципальной собственности акций открытых акционерных обществ владельцам ценных бумаг, удостоверяющих право приобретения таких акций, осуществляется в соответствии со ст. 24 Закона по решению соответственно Правительства РФ, органов власти субъектов РФ, органов власти муниципальных образований. Ценные бумаги размещаются среди претендентов на их приобретение или желающих стать их владельцами

§ 6. Право муниципальной собственности 359

на специально проводимых конкурсах. Порядок проведения таких конкурсов и ограничения на обращение ценных бумаг устанавливает Правительство РФ.

Для осуществления всех способов приватизации и возникновения частной собственности на объекты приватизации всегда требуется сложный юридический состав. Например, договор и решение административного органа – для возникновения права собственности на жилье; заявка коллектива, план приватизации предприятия, решение органа по управлению государственным имуществом, договор по результатам конкурса и т.д. – для предприятий.