Законодавче забезпечення розвитку місцевого самоврядування

Відповідно до Європейської хартії місцевого самоврядування від 15 жовтня 1985 року місцеве самоврядування - це право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою суспільних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення. Це право здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права і які можуть мати підзвітні їм виконавчі органи. Водночас це право жодним чином не заважає використанню зборів громадян, референдумів або будь-якої іншої форми прямої участі громадян, якщо це дозволяється законом.

Європейська хартія місцевого самоврядування, яка є концептуальною основою для всієї системи місцевого самоврядування, була підписана Україною 06 листопада 1996 року і ратифікована Законом України "Про ратифікацію Європейської хартії місцевого самоврядування" № 452/97 BP від 15.07.1997 року.

Не дуже вдалим виявилося співвідношення положень законів про місцеве самоврядування та місцеві держадміністрації, особливо в частині чіткого розмежування повноважень місцевих органів виконавчої влади та місцевого самоврядування.

070808 Допомога

дітям-

сиротам,

позбавленим

батьківсько г

0

піклування,

ЯКИМ

виповнюєтьс Я 18 30210 0,04 30210 100 070809 Здійснення виплат, визначених ЗУ «Про ре структур из ацію

заборгованос

ті з виплат,

передбачени

х статтею 57

ЗУ «Про

освіту

педегогічни

м, науково-

педагогічни

м та іншим

категоріям

працівників

навчальних

закладів» 2678791 3,62 2678791 100 РАЗОМ 4828852 6 100 48283936 100 74064649 100 73738703 99,6 1,53 -0,4

070202 Вечірні школи 410123 0,85 409951 100 535719 0,72 534034 99,7 1,3 +0,3 070303 Дитячі будинки (в т.ч.

сімейного типу) 30590 0,06 30542 99,8 56833 0,08 506704 99,8 1,86 0,0 070304 Спеціальні загальноосві тні школи- інтернати, школи та інші заклади освіти для дітей 3 вадами у фізичному чи

розумовому розвитку 441183 0,91 441117 100,0 647875 0,87 636653 98,3 1,44 -1,7 070401 Позашкільні

заклади

освіти,

заходи із

позашкільної

роботи 3

дітьми 237300 0,49 234930 99,0 475642 0,64 468976 98,6 2,0 -0,4 3 них: за рахунок субвенції 3 державного бюджету на соціально- економічний розвиток 99774 0,13 99774 100 070802 Методична робота, інші заходи у сфері народної освіти 157684 0,33 157669 100 234139 0,32 232641 99,4 1,48 -0,6 070804 Централізова ні

бухгалтерії міських відділів освіти 695893 1,44 695885 100 990677 1,34 987961 99,7 1,42 -0,3 070805 Групи

централізова ного

господарсько го

обслуговува ння 249511 0,52 249449 100 3982219 0,54 396637 99,6 1,6 -0,4 070806 Інші заклади освіти 17901 0,04 17900 100 23557 0,03 23496 99,7 1,32 -0,3

традиційно спрямований не на територіальну громаду, як певну спільноту, а на органи та їх повноваження: виключні, власні, делеговані.

Саме дві останні групи повноважень (власні і делеговані) носять галузевий характер і не розмежовуються щодо надання відповідних послуг населенню по різних рівнях системи місцевого самоврядування.

Становлення місцевого самоврядування в Україні проходило в декілька етапів. Всього на сьогодні налічується більше 3-х тис. нормативних актів, у яких згадується термін "місцеве самоврядування"; 700 законів пов'язані із сферою самоврядування. Натомість виникає проблема вдосконалення і систематизації законодавства та видання зводу законів, які пов'язані із регулюванням відносин у сфері місцевого самоврядування.

Враховуючи, що процес реального розмежування повноважень центральних і місцевих органів влади було започатковано у 1995 році Конституційним договором між Верховною Радою та Президентом України, ратифікація Європейської хартії місцевого самоврядування засвідчила твердий намір України змінити радянську систему влади в державі. Прийняття у 1996 році Конституції посилило цей процес і надало відчутний імпульс розвитку місцевого самоврядування, заклавши надійний правовий фундамент для його становлення.

Відповідно до статті 9 Конституції України Європейська хартія місцевого самоврядування є частиною українського національного законодавства. Вона складається з преамбули, в якій визначено мету держав-членів Ради Європи і принципи, на яких ця Хартія базується, а також трьох частин. Перша містить загальні положення щодо необхідності правових основ місцевого самоврядування, принципи, що визначають характер та обсяг компетенції органів місцевого самоврядування, методи захисту кордонів самоврядних територій, а також способи забезпечення організаційної автономії місцевої влади. Друга частина встановлює коло зобов'язань, які держави, що підписали документ, можуть узяти на себе. Хартія уможливлює виключення окремих своїх положень, за винятком тих, які складають основні її принципи. Хартією також встановлюється порядок контролю за дотриманням її положень. Третій розділ містить типові для всіх конвенцій Ради Європи норми процесуального характеру щодо порядку підписання, ратифікації Хартії, набуття нею чинності та денонсації.

Основний закон України визначає конституційний статус місцевого самоврядування, гарантує та унормовує найголовніші відносини у цій сфері.

містяться більш ніж у 20 статтях Конституції України.

Частина з цих положень є складовою конституційного ладу Української держави. Зокрема, в розділі "Загальні засади" статтею 7 Основного закону в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування. Відповідно до статті 5 Конституції України народ здійснює владу безпосередньо і через органи місцевого самоврядування. Органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади, однак, в межах, визначених Конституцією, здійснюють права власника від імені Українського народу (стаття 13), зобов'язані діяти лише на підставі, в межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (стаття 19).

Згідно зі статтею 85 порядок призначення чергових та позачергових виборів до органів місцевого самоврядування належить до повноважень Верховної Ради України. Вибори до органів місцевого самоврядування є вільними і відбуваються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування (стаття 71). На сьогодні місцеві ради формуються за пропорційною виборчою системою (крім депутатів сільських і селищних рад) відповідно до Закону України "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів"

Конституцією України встановлено, що місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними обласними чи районними радами. Обласна чи районна рада може висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає об'рунтовану відповідь, а якщо цю недовіру висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради, Президент України виносить рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації (стаття 118).

Згідно зі статтею 140 місцеве самоврядування - це право територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Особливості здійснення місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України

Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради. Питання організації управління районами в містах належить до компетенції міських рад. Сільські, селищні, міські ради можуть дозволяти за ініціативою жителів створювати

код КТКВ 2 0 0 4 рік 2005 рік Освіта 070000 Бюдже т на рік 3 урахув анням змін п

ит 0 -

ма в а

г а % викона но %

викон

ання

ДО

уточн

ених

річни

X

призн ачень бюджет на рік з урахува нням змін Пит ома

вага % виконан 0 %

вико

нан

ня

ДО

уточ

нен

их

річн

их

приз

наче

нь темп рост

У Від хил енн

я (+,

-) 070101 Дошкільні

заклади

освіти 15495662 32,09 15495328 100,0 23317907 31,4 23128851 99,2 1,50 -0,8 3 них: за рахунок субвенції 3 державного бюджету соціально- економічно г о розвитку 79251 0,11 79251 100,0 070201 Загальноосв ітні школи (в Т.Ч. школа-

ДИТЯЧИЙ

садок), спеці алізова ні школи, ліцеї, гімназії, колегіуми 30552679 63,27 30551165 100,0 44675080 60,32 44563749 99,8 1,46 -0,2 3 них: за рахунок субвенції 3 державного бюджету на соціально- економічний розвиток 609125 0,82 609125 100,0

160000 Сільське і лісове

господарство , рибне господарство та

мисливство 100000 0,06 0 0,0 170000 Транспорт, дорожнє господарство , зв'язок, телекомуніка ції та

інформатика 8488304 6,86 8488275 100,0 22506300 13,07 22223166 98,7 2,65 -1,3 180000 Інші послуги пов'язані з економічною діяльністю 60049 0,05 50000 83,3 94615 0,05 70000 74,0 1,58 -9,3 210105 Видатки на запобігання та ліквідація надзвичайни х ситуацій та наслідків стихійного лиха 98500 0,08 98339 99,8 1011151 0,06 51151 50,6 1,03 -49,20 250000 Видатки, не віднесені до основних груп 417592 0,34 407478 97,6 943349 0,55 301422 32,0 2,26 -65,6 РАЗОМ 1237349 09 100,0 12313012 7 99,5 17220474 7 100,0 17029667 98,9 1,39 -0,6

будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації населення і наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, майна.

Крім цього, у зазначеній главі Конституції України визначається склад представницьких органів місцевого самоврядування та принципи їх обрання (стаття 141), матеріальна та фінансова основа місцевого самоврядування (стаття

, предмети відання і повноваження місцевого самоврядування, а також можливість надання органам місцевого самоврядування окремих повноважень органів державної влади з фінансуванням державою цих повноважень (стаття

. Органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.

Є також цілий масив статей Конституції України, які регламентують діяльність місцевого самоврядування в царині забезпечення прав і свобод людини і громадянина. Наприклад, право громадян ознайомлюватися в органах місцевого самоврядування з відомостями про себе, які не є державною або іншою захищеною законом таємницею (стаття 32); право громадян брати участь у місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування (стаття 38); право громадян на рівний доступ до служби в органи місцевого самоврядування (стаття 38); право громадян проводити збори, мітинги, походи і демонстрації, про які завчасно сповіщаються органи місцевого самоврядування (стаття 39); право громадян на індивідуальні чи колективні звернення до органів місцевого самоврядування (стаття 40); право громадян користуватися для задоволення своїх проблем об'єктами права комунальної власності відповідно до закону (стаття 41); обов'язок органів місцевого самоврядування надавати житло громадянам, які потребують соціального захисту (стаття 47); право громадян на безоплатне отримання медичної допомоги в комунальних закладах охорони здоров'я (стаття 49); право громадян на доступну і безоплатну освіту в комунальних навчальних закладах (стаття 53); право громадян на відшкодування за рахунок місцевого бюджету матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями та бездіяльністю органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень (стаття 56).

Відповідно до Конституції України, зокрема статті 146, було розроблено і прийнято новий Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні", який визначив систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Попри те, що цей Закон є базовим з питань місцевого самоврядування, він не регулює багатьох важливих проблем

організації і функціонування самоврядності, а якщо й регулює, то таким чином, що це є кроком назад від положень Конституції України, не відповідає її духу та ідеям. Фактично це Закон про органи місцевого самоврядування з невеликими вкрапленнями загальних положень щодо принципів та системи місцевого самоврядування, а не Закон "Про місцеве самоврядування" взагалі.

Така суперечливість обумовлена тим, що остаточна редакція цього Закону була вироблена шляхом поєднання положень двох законопроектів, які базувалися на різній ідеології і через що концептуально суттєво відрізнялись. Після прийняття Конституції України до Верховної Ради було внесено два законопроекти "Про органи місцевого самоврядування" (від фракції комуністів) та "Про засади місцевого самоврядування" (підготовлений експертами Асоціації міст України та Фонду сприяння місцевому самоврядуванню України). Парламент ухвалив рішення щодо створення тимчасової спеціальної комісії, яка на основі зазначених проектів підготувала один.

Окрім цього, було прийнято Закон України "Про місцеві державні адміністрації", який визначає організацію, повноваження та порядок діяльності місцевих державних адміністрацій. Однак його положення суперечать Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", особливо в частині повноважень, що тягне за собою конкуренцію компетенції відповідних органів. На практиці протиріччя призводять до труднощів, з якими стикаються працівники органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій. Компроміс у вигляді прийняття вказаного Закону яскраво продемонстрував, як відсутність стратегії розвитку місцевого самоврядування впливає на зміст та узгодженість норм і положень законодавства про місцеве самоврядування у різних правових актах однакової юридичної сили.

Одним з найважливіших факторів розвитку місцевого самоврядування є фінансові ресурси органів місцевого самоврядування (стаття 9 Європейської хартії місцевого самоврядування), що насамперед передбачає право органів місцевого самоврядування на свої власні адекватні фінансові ресурси, якими вони можуть вільно розпоряджатися в межах своїх повноважень. Зазначене право реалізується в рамках національної економічної політики, згідно з якою обсяг фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування має відповідати функціям, передбаченим Конституцією або законами. Принаймні частина фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування повинна формуватись за рахунок місцевих податків та зборів. У міру можливості дотації органів місцевого самоврядування не призначаються для фінансування конкретних проектів.

Матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування, визначеною статтею 142 Конституції України, є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що знаходяться у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад. Для

Таблиця 1 - Звіт про виконання міського бюджету: видаткова частина 2004 рік 2005 рік КОД

КТКВ Видатки бюджет У за функціо нально ю

структу рою (за шестизн ачним кодом) 2 0 0 4 рік 2005 рік темп рост

У Від хил енн

я (+,

-) Бюдже т на рік 3 урахув анням змін п

ит 0 -

ма в а

г а % викона но %

викон

ання

ДО

уточн

ених

річни

X

призн ачень бюджет на рік з урахува нням змін Пит ома

вага % виконан 0 %

вико нанн я до уточ нени

X

річн

их

приз

наче

нь 010000 державне управління 4365300 3,53 4347605 99,6 5713500 3,32 5694699 99,7 1,31 +0,1 060000 Правоохро нна

діяльність та

забезпечен ня безпеки держави 472200 0,38 461504 97,7 310000 0,18 310000 100,0 0,66 +2,3 070000 Освіта 48288526 39,03 48288526 100,0 74064649 43,01 73738703 99,6 1,53 -0,4 080000 Охорона здоров'я 39847506 32,20 39799557 99,9 52648865 30,56 52458268 99,7 1,32 -0,2 090000 Соціальний захист та соціальне забезпеченн я 386782 0,31 371551 96,1 821135 0,48 655182 79,8 2,12 16,3 0 100000 Житлово- комунальне господарств 0 3764070 3,04 3759964 99,9 4642400 2,70 4570882 98,5 1,23 -1,4 110000 Культура і мистецтво 3176534 2,57 3135039 98,7 4995566 2,90 4995254 100,0 1,57 +1,3 120000 Засоби масової інформації 430824 0,35 430824 100,0 634135 0,37 634135 100,0 1,47 0,0 130000 Фізична культура і спорт 2786922 2,25 2774482 99,6 4126982 2,40 4068400 98,6 1,48 -1,0 150000 Будівництво 11151800 9,01 10721573 96,1 532100 0,31 525414 98,7 0,05 +2,6

Було організоване з травня місяця безкоштовне харчування учнів 1-4 класів загальноосвітніх навчальних закладів, медикаменти та продукти харчування. Продовжена робота щодо капітального ремонту покрівель навчальних закладів, проводилась комп'ютеризація загальноосвітніх навчальних закладів. За підсумками 2005 року відповідно до ст.57 Закону України «Про освіту» виплачена щорічна грошова винагорода педагогічним працівникам закладів освіти та культури в сумі 1,9 млн. грн. (в середньому виплата склала 43% від посадового окладу працівників).

За рахунок субвенції з державного бюджету у поточному році розпочато погашення заборгованості з виплат за вислугу років та допомоги на оздоровлення при наданні щорічної відпустки заборгованості по ст..57 Закону України «Про освіту», на суму 2,8 млн. грн..

Спираючись на сказане вище, можна зробити висновок, що освіта і охорона здоров'я є пріоритетними напрямами бюджетної політики і виконання бюджетних призначень по цим статтям є стовідсотковим в 2004 році і 99,6% - в 2005 році. За статтею охорона здоров'я показник виконання знижується з 99,9% в 2004 році до 99,7% - в 2005 році.

І все ж таки виконання бюджету міста Чернігова, а саме видаткової частини міського бюджету знизилось. Отже, слід приділяти більше уваги, більш уважно ставитися до причин, що спричинили такі наслідки.

Пройде ще один 2006 рік, а з ним і підбиття підсумків, визначення основних напрямків розвитку. Виконання бюджету - це головна задача будь-якої виконавчої влади. Правильний аналіз і прийняття на його основі управлінських рішень - запорука розвитку.

виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій і установ територіальні громади сіл, селищ і міст можуть об'єднувати на договірних засадах об'єкти комунальної власності, а також кошти бюджетів для виконання спільних проектів, створювати для цього відповідні органи і служби.

Територіальні громади сіл, селищ, міст можуть об'єднувати на договірних засадах належні їм земельні ділянки комунальної власності. Управління зазначеними земельними ділянками здійснюють районні або обласні ради.

Статтями 8-12 Земельного Кодексу визначені повноваження органів місцевого самоврядування у галузі земельних відносин.

Крім Земельного кодексу України, важливим було прийняття Закону України "Про розмежування земель державної та комунальної власності", який визначає правові засади розмежування земель державної та комунальної власності, повноваження органів державної влади та органів місцевого самоврядування щодо регулювання земельних відносин з метою створення умов для реалізації ними конституційних прав власності на землю, забезпечення національного суверенітету, розвитку матеріально-фінансової бази місцевого самоврядування.

Стаття 7 Європейської хартії місцевого самоврядування визначає умови здійснення функцій на місцевому рівні, що передбачає вільне здійснення обраними представниками своїх функцій, відповідне фінансове відшкодування витрат обраним представникам та законодавче визначення діяльності, що несумісна з мандатом місцевого депутата. Ці загальні принципи знайшли своє відображення у таких законах:

Законі України "Про державну службу", який регулює суспільні відносини, що охоплюють діяльність держави щодо створення правових, організаційних, економічних та соціальних умов реалізації громадянами України права на державну службу. Закон визначає загальні засади діяльності, а також статус державних службовців, які працюють в державних органах та їх апараті.

Законі України "Про боротьбу з корупцією", який визначає правові та організаційні засади запобігання корупції, виявлення та припинення її проявів, поновлення законних прав та інтересів фізичних і юридичних осіб, усунення наслідків корупційних діянь.

Законі України "Про службу в органах місцевого самоврядування", який регулює правові, організаційні, матеріальні та соціальні умови реалізації громадянами України права на службу в органах місцевого самоврядування, визначає загальні засади діяльності посадових осіб місцевого самоврядування, їх правовий статус, порядок та правові гарантії перебування на службі в органах місцевого самоврядування.

Законі України "Про статус депутатів місцевих рад", що визначає правовий статус депутата сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради як представника інтересів територіальної громади, виборців та рівноправного члена місцевої ради, встановлює гарантії депутатської діяльності

та порядок відкликання депутата місцевої ради. Щодо останнього, то через зміну виборчого законодавства цей порядок є неактуальним.

Крім цього, існує цілий масив законів, які регулюють різні аспекти місцевого самоврядування, зокрема: -

Закон України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми", метою якого є забезпечення народовладдя і безпосередньої участі громадян в управлінні державними та місцевими справами;

Закон України "Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації" визначає порядок всебічного і об'єктивного висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування засобами масової інформації і захисту їх від монопольного впливу органів тієї чи іншої гілки державної влади або органів місцевого самоврядування, є складовою частиною законодавства України про інформацію;

Закон України "Про столицю України - місто-герой Київ", який визначає спеціальний статус міста Києва як столиці України, особливості здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування у місті відповідно до Конституції та законів України;

Закон України "Про державно-правовий експеримент розвитку місцевого самоврядування в місті Ірпені, селищах Буча, Ворзель, Гостомель, Коцюбинське Київської області", визначає засади державно-правового експерименту щодо розвитку місцевого самоврядування в місті Ірпені, селищах Буча, Ворзель, Гостомель, Коцюбинське Київської області, особливості дії законів України на цій території в період здійснення експерименту;

Закон України "Про органи самоорганізації населення", який визначає правовий статус, порядок організації та діяльності органів самоорганізації населення - представницьких органів, що створюються жителями, які на законних підставах проживають на території села, селища, міста або їх частин, для вирішення завдань, передбачених цим Законом;

Закон України "Про об'єднання співвласників багатоквартирного будинку", який визначає правові та організаційні засади створення, функціонування, реорганізації та ліквідації об'єднань власників жилих та нежилих приміщень багатоквартирного будинку, захисту їхніх прав та виконання обов'язків щодо спільного утримання багатоквартирного будинку;

Закон України "Про затвердження Загальнодержавної програми розвитку малих міст", в якому відповідно до затвердженої Програми визначено основні напрями соціально-економічного розвитку малих міст України до 2010 року та містяться науково-методичні, економічні, організаційні, правові заходи щодо його забезпечення;

Постанова Верховної Ради України "Про Концепцію сталого розвитку населених пунктів", якою затверджено Концепцію сталого розвитку населених пунктів, визначено основні напрями державної політики щодо забезпечення

питанню, яке аналізується, засобам їх перевірки;

видами необхідних групувань і розрахунків, аналітичних таблиць;

попереднім висновкам, що можуть бути по результатам аналізу.

Обробка економічної інформації в процесі аналізу виконання бюджету виконується за наступною послідовністю зведення, групування, співставлення, синтез. Найголовнішим прийомом аналізу є групування, що представляє показники, які вивчаються, у вигляді однорідних груп. Показники виконання бюджету, згруповані за якісно однорідними ознаками, оформлюються, як правило, у вигляді системи аналітичних таблиць.