1. Регулирующая роль государства США в сфере экономики и социальных отношений
К концу XIX ачалу XX в. Америка превращается встрану классического корпоративного капитализма, в которой без всяких ограничений действовали гигантские тресты,монополии, ограничивающие свободу рыночной конкуренции,диктующие такие условия существования частному предпринимательству, которые приводили к удушению их конкурентов, к разорению среднего и мелкого бизнеса.
Первый антитрестовский Закон Шермана ("Акт с целью защиты торговли и коммерции от незаконных ограничений и монополии")был принят здесь в 1890 г., но он не стал, как утверждалось,"хартией промышленной свободы", имел весьма ограниченный эффект и часто применялся не по прямому назначению,так как произвольное судебное толкование закона приравнивало профсоюзы к монополиям, а забастовки рабочих"сговорам с целью ограничения торговли". Углубление социального расслоения, бедственного положения рядовых американцев в условиях затяжных экономических депрессий этого времени вели к росту недовольствапротив корпоративного капитала среди средних слоев, рабочих, фермерства, прогрессивной интеллигенции (прогрессистов), осуждающих монополии как угрозу для благосостояниянародных масс. В стране возникает широкое антитрестовскоеДвижение, сопровождаемое ростом активности рабочих профсоюзов, непрекращающейся борьбой беднейших слоев, требующих государственной системы социальной защиты и пр. Требование "обновления" экономической и социальнойполитики все настойчивее начинает звучать и в обеих пар 206 тиях: республиканской и демократической. Сначала этитребования выдвигаются как оппозиционные руководствупартий, затем они все больше захватывают умы партийнойверхушки, правительственных кругов, что и находит выражение в конечном счете в изменении политики президентареспубликанца Теодора Рузвельта (1901-1909 гг.), выступившего с идеями "нового национализма", а с 1913 г. президента-демократа Вудро Вильсона (1913-1921 гг.), провозгласившего неолиберальную теорию "новой демократии","новой свободы". Основой теории "нового национализма"Т. Рузвельта стало требование расширения прерогатив президента с тем, чтобы национальное правительство стало осуществлять контроль над деятельностью трестов с целью ихрегулирования, обуздания "нечестной игры". Первый закон ("Акт об ускорении разбирательства иразрешения процессов по справедливости"), принятый в1903 г. в осуществление этой программы, предусматривалмеры ускорения судопроизводства по антитрестовским делам как делам, имеющим "большое общественное значение",и в силу этого приоритет над другими делами". За нимпоследовал Закон о создании Министерства торговли итруда, в функции которого, в частности, входили сбор информации и рассмотрение "нечестной деятельности корпорации". В 1906 г. принимается закон, давший Междуштатной торговой комиссии, созданной еще в 1887 г., право устанавливать пределы повышения железнодорожных тарифных ставок и пр. Требования "честной игры" Т. Рузвельтраспространял и на отношения рабочих с предпринимателями, выступая за мирное арбитражное урегулированиеспоров между ними, но одновременно требуя ограниченийпрофсоюзной активности. Программа "новой демократии" Вудро Вильсона основывалась на трех принципах: индивидуализм, свобода личности и свобода конкуренции. Будучи кандидатом прогрессистов на президентских выборах, он объявил себя врагоммонополии, требуя не уничтожения трестов, как сами прогрессисты, и не регулирования их по методам Т. Рузвельта, аснятия всех препон для развития бизнеса, прежде всего среднего и мелкого, путем обуздания "нечестной конкуренции",результатом которой, как он считал, и был монополизм. С этой целью на основе Закона о тарифах 1913 г. правительством была проведена ревизия тарифов. Были также 207 повышены налоги на доходы, снижены торговые пошлины,расширены возможности импорта, установлен определенный контроль над банками. В его правление были начатыпервые процессы по разделу корпораций онополий наоснове Закона Шермана. Важным шагом на пути установления контроля надбанковской деятельностью стало создание в 1913 г. Федеральной резервной системы (ФРС) во главе с Советом управляющих, в который входили Министр финансов, Контролерденежного обращения и 15 членов, назначаемых президентом с согласия Сената. Состоящая из 12 национальных резервных банков соответствующих районов страны, аккумулирующих значительные финансовые резервы, ФРС была призвана осуществлятьконтроль над выпуском банкнот, имеющих значение денежных знаков, устанавливать проценты банковского кредита., Ей вверялись функции налогового агента государства и пр.; <ФРС, выполняя функции государственного эмиссионного банка, до настоящего времени играет решающую роль в регулировании финансово-денежной системы страны. В целях сбора соответствующей информации и привлечения к суду лиц и корпораций, замеченных в применении "нечестных методов", нарушающих антитрестовскийЗакон Шермана, была создана также в 1914 г. на основе"Акта о федеральной торговой комиссии" Федеральная торговая комиссия. В годы "новой демократии" произошел важный сдвиг ив рабочей политике. Был принят Закон о 8-часовом рабочемдне для женщин и детей, о материальной ответственностипредпринимателей за несчастные случаи на производстве. Государство все решительнее начинает вторгаться всферу социальных конфликтов. Согласно Закону Клейтона1914 г. ("Акта, дополняющего Существующие законы против незаконных ограничений и монополий и для других целей"), уточнявшему формулировки Закона Шермана, запрещалось, в частности, практиковавшееся ранее применениепоследнего к профсоюзам. Реформы "прогрессистской эры" представляли собойеще первые крайне непоследовательные шаги по пути приспособления американского государства и общества к новойобстановке, возникшей в связи с превращением США в экономически мощную страну корпоративного капитала. 208 С этого времени регулирование экономики и социальныхотношений начинает занимать все более важное место в деятельности государства, в законодательстве. Еще больше отходит государство от политики "невмешательства", от старой роли "ночного сторожа" после вступления США в 1917 г. в первую мировую войну. Меняетсяоднако, главное направление его регулирующего вмешательства в экономическую и социальную сферы. Не борьба смонополизмом корпораций, все больше богатеющих в условиях подготовки к войне, и затем и самой войной, а военнаямобилизация экономики, планомерное материальное обеспечение военных нужд выступает на первый план с этоговремени. Решительное расширение государственного контролянад производством, пресечение анархических тенденций вэкономике, вызванных крайним обострением конкурентнойборьбы монополистического капитала за получение военных прибылей, потребовали создания единого центра поруководству военными предприятиями, транспортом, средствами связи, снабжения населения и армии продовольствием и пр. Результатом этого стали усиление власти президента, введение чрезвычайного законодательства, созданиеряда административных военно-регулирующих государственных органов, а вместе с тем принудительное картелирование в ряде отраслей промышленности. Так, принятый в 1917 г. Закон о контроле над производством, сырьем и топливом давал президенту США широкие права для снабжения армии и флота всем необходимым, а также для предотвращения спекуляции. Закономпредусматривались возможность реквизиции промышленных предприятий и их продукции за соответствующую компенсацию, право президента создавать специальные регулирующие органы, не обращаясь к конгрессу, непосредственно вмешиваться в производство и сбыт продукции, втрудовые отношения в промышленности. С целью экономии продовольствия, обеспечения им вооруженных сил и населения была создана Продовольственная администрация. Топливная администрация была призванаупорядочить работу топливной системы, ликвидировать усилившиеся перебои с топливом и пр. Вслед за этим под контроль государства перешла вся транспортная система. Жесткому регулированию подверглась внешняя торговля. Воен 209 | во-торговое управление взяло под свой контроль более ты| сячи наименований товаров, запрещенных к вывозу. Координация дела снабжения США и их союзников,"изыскания и распределения материальных ресурсов, рабочей силы" передавалась в ведение единого Военно-промышленного управления (ВПУ). ВПУ добилось упорядочения и централизации военного снабжения, провело большую работу по стандартизации и унификации промышленных изделий, важнейших условий их конкурентоспособности на мировом рынке, в частности на рынке военнойпродукции. (Военные американские стандарты были широко приняты впоследствии и в других капиталистическихстранах.) Прямым отходом от антитрестовского законодательства стало принудительное картелирование промышленности в ряде отраслей. Проблема финансирования войны решалась за счет налоговой реформы, увеличившейподоходный и косвенные налоги с одновременным высоким отчислением от прибылей, особенно в военной промышленности. Вводился и ретроспективный налог на все прибыли с 1916 г. Война, требующая особых условий политической стабильности, способствовала и дальнейшему усилению регулирующей роли государства в сфере социальных отношений, активизации его идеологических функций, в частностипроповеди идеалов "классового партнерства". С этой целью были созданы Военно-трудовое управление, призванное разрешать конфликты на предприятияхвоенной промышленности; Управление военно-трудовойполитики, занимавшееся выработкой общих принципов национальной политики по вопросам условий труда рабочих,разрешения трудовых споров и других. В государственные регулирующие органы включалисьлидеры профсоюзов, призванные от имени рабочих заключать соглашения с министерствами о ставках оплаты труда,о разрешении трудовых споров и пр. Непосредственно включился в разрешение трудовых споров и президентский аппарат. В 1917 г. была, например, создана специальная президентская посредническая комиссия во главе с министром"^УДа, призванная разрешать наиболее острые трудовые конфликты. С целью ослабления накала стачечной борьбы был при Вят и ряд других законов, предусматривающих право ра 210 бочих на коллективный договор, на 8-часовой рабочий день(в некоторых штатах) и пр. Эти декларированные права необеспечивались соответствующими гарантиями и не соблюдались должным образом предпринимателями. Более того,они даже формально распространялись только на организованных в профсоюзы рабочих, т. е. на восьмую часть трудящихся, занятых в это время в промышленности и натранспорте. Создание государственного военно-хозяйственного регулирующего аппарата, персонал которого состоял из представителей крупных корпораций почти всех промышленных центров страны, способствовало зарождению в СШАпервых военно-промышленных альянсов, блоков военнойверхушки с фабрикантами оружия, зачатков будущего военно-промышленного комплекса. Мощным импульсом, усилившим вмешательство государства в экономику уже в условиях мирного времени, сталмировой экономический кризис 30-х гг. Он поставил передамериканским капиталистическим обществом задачу поиска путей дальнейшего эволюционного развития капитализма, в ходе которого происходило осознание необходимости экономического и социального равновесия за счетвсестороннего регулирования общественных процессов набазе стабильного роста производства и социальных компромиссов. "Новый курс" Франклина Рузвельта. Мировой экономический кризис 1929-1933 гг. с особой силой поразил США,резко сократил объем производства, привел к расстройствуфинансы, вызвал повсеместное разорение и банкротство промышленных, торговых и финансовых фирм, массовую безработицу. Общий объем продукции американской промышленности составил в 1932 г. лишь около 54% по сравнению сдокризисным 1929 г. За годы кризиса прекратила существование пятая часть всех банков США, каждый третий рабочий был лишен работы, принудительно распроданы за неуплату долгов и налогов сотни тысяч фермерских хозяйств.При отсутствии государственной системы социальной защиты жертв обрушившихся на страну экономических бедствий кризис до предела обострил социально-классовые противоречия, привел к невиданным ранее в США выступлениям рабочих. Америка оказалась в предреволюционной си 211 туации, требующей коренной ломки всего старого укладажизни. Первые попытки остановить волну банкротств путемгосударственного кредитования были предприняты в СШАв 1932 г. правительством Гувера. С этой целью была созданаНациональная кредитная корпорация, преобразованная вначале 1932 г. в Реконструктивную финансовую корпорацию. Другая правительственная организация едеральное фермерское бюро ыла призвана поддерживать уровень цен на сельскохозяйственную продукцию. Эти мероприятия потерпели полную неудачу. Правительство Гувера не смогло остановить сползаниястраны к надвигающемуся финансово-экономическому краху.ФРС не справлялась со своими задачами помощи банкам вусловиях биржевых лихорадок, так как возглавляющий ееСовет управляющих не был в это время наделен необходимыми властными полномочиями. Он не мог ни устанавливать обязательных резервов депозитных банков, ни контролировать с полной ответственностью проведение операцийна открытом рынке ценных бумаг и пр. Весной 1933 г., когда кризис достиг своего апогея, напост президента вступил кандидат демократической партии Ф. Рузвельт, дальновидный политик, понимавший необходимость радикальных мер для создания в стране эффективно действующего антикризисного механизма, проведения социальных реформ, способных приостановить развитие массового движения протеста в Америке по революционному пути. Разработанная правительством Рузвельта программаантикризисных мер получила в истории США название "нового курса", основные реформы которого были проведены впериод первых "ста дней" его президентства, когда Конгресс принял большое число законов, охватывающих всеоферы социально-экономической и политической жизнистраны. Эта программа не носила спонтанного характера (какУгверждало ранее большинство историков), еще в 1928 г.<рузвельт, став губернатором от демократической пар"тии в штате Нью-Йорк, сформулировал доктрину "ответ^венности государства за судьбы своих граждан". Эта докч^ина наша воплощение в радикальной по тем временамПрограмме реформ, предложенных им легислатуре штата, 212 включающей в себя помощь фермерам и фермерским кооперативам, контроль за рынком сельскохозяйственныхпродуктов, решительное улучшение рабочего законодательства, поддержку школ, здравоохранения и пр. Там жеФ. Рузвельт получил и первый опыт социального реформаторства, когда законодательным собранием штата былпринят беспрецедентный по тем временам Закон о чрезвычайной помощи безработным и была создана в целяхпроведения этого закона в жизнь Временная администрация помощи. Опыт создания соответствующих государственных органов, гарантирующих проведение чрезвычайных законов в жизнь, неукоснительно использовался Рузвельтом и в дальнейшем. Одной из важнейших задач первого периода "новогокурса" в 1933 г. была задача сохранения и по возможностиукрепления финансово-экономической системы корпоративного капитала США, в сотрудничестве с которым Ф. Рузвельт видел единственный путь укрепления основ капиталистического строя. В целях сохранения политической стабильности требовалось и принятие незамедлительных мерсоциальной защиты населения. Экономическая политика "нового курса" этого времени была направлена на восстановление полностью расстроенной банковско-финансовой системы. С этой целью на основании принятого Конгрессом Чрезвычайного банковского закона, предоставившего президенту широкие полномочия в финансовой сфере, был наложен временный арестна счета всех банков страны с целью их полной ревизии.После соответствующей проверки их кредитоспособностиМинистерство финансов подтвердило разрешение деятельности главным образом крупных банков (4507 национальных и 4517 штатных), что само по себе привело к притокув них вкладов, пополненных новыми кредитами Реконструктивной финансовой корпорации. Огромное число мелких банков вынуждено было прекратить свое существование. Вслед за этим был издан приказ президента об установлении полного контроля за золотом, находившимся вобращении. Экспорт золота был запрещен, обязательнойсдаче резервным банкам, входящим в ФРС, подлежала всязолотая валюта граждан, превышающая 100 долл. 213 Ни один банк, кроме банков ФРС, не имел право иметьзолотого запаса, что гарантировалось применением мер уголовной ответственности. Одновременно был разрешен выпуск новых денег, без золотого обеспечения. Это решение,означающее отход США от золотого стандарта, привело крезкому инфляционному скачку, погасить который и былапризвана обновленная ФРС, функции которой в это времябыли значительно расширены. Она получила, в частности,право изменять размеры вносимых в нее денежных резервов, регулировать процентные ставки по банковским вкладам и пр. С этой же целью на основе Закона о банковскойдеятельности 1933 г. были созданы в 1934 г. Федеральнаякорпорация страхования вкладов (ФКСВ), а затем Федеральная корпорация страхования ссуд и сбережений(ФКСС), призванные восстановить доверие к банкам, защитить банковские вклады населения. Закон 1933 г. предусмотрел страхование вкладов длявсех банков ля федеральных банков это страхованиестало обязательным, для банков штатов обровольным.Закон устанавливал, что депозиты размером до 10 тыс. долл.должны страховаться на 100%, 50 тыс. долл. а 75% и т. д.К началу 1934 г. около 80% всех банков США застраховалисвои депозиты. В целях пресечения спекуляций вкладами, необоснованных предоставлений кредитов компаниям, владельцамиакций которых выступали сами банки, были разделены депозитные и инвестиционные функции банков. Правительство стремилось упорядочить и спекулятивную деятельность фондовых бирж, скандально процветавшую в предкризисный период. В развитие Закона 1933 г., в1934 г. был принят Закон об обращении ценных бумаг, наосновании которого была создана Федеральная комиссияпо ценным бумагам и биржам (ФКЦББ). Закон 1934 г. предусматривал предоставление всем участникам торговогорынка равных условий, гарантирующих свободный доступк важнейшей информации о деятельности компаний. ФКЦББбыла наделена правом регистрации всех ценных бумаг, выпускаемых в обращение. Она также строго следила за предоставлением инвесторам всех интересующих их сведенийо деятельности компаний и пр. Так как решения Совета управляющих ФРС были обявательными для всех банков, входящих в эту систему (то 214 есть большинства банков страны), то ФРС приобрела в этовремя реальные возможности определять всю банковскую,кредитно-финансовую деятельность страны*. В середине 1933 г. был принят Закон о восстановлениипромышленности (Ыа1юпа1 1паи51.па1 Кесоуегу Ас(, НИРА) амый значительный в законодательстве "новогокурса". Как указывалось в самом законе, он был принят сцелью обеспечения "всеобщего благосостояния", путем установления координации с целью решения проблем массовойнищеты, достижения сотрудничества между рабочими и работодателями при содействии правительства, устранения ирешения трудовых конфликтов, проблем разрушительнойконкуренции, ведущих к снижению прибылей и сокращениюинвестиций и занятости. Пагубные процессы понижения ценв условиях "разрушительной конкуренции" должны былипресечь "кодексы честной конкуренции", составляемыепредпринимательскими ассоциациями, при участии профсоюзов, которые фиксировали строго определенные нормы производства и сбыта продукции, устанавливали уровень товарных цен, условия коммерческого кредита и пр. После утверждения президентом "кодексы" получали силу закона. Как и начальная финансовая политика, промышленнаяполитика 1933 г. предоставила явные преимущества крупному корпоративному бизнесу. Прямым свидетельством этойполитики было приостановление на 2 года (на время действия НИРА) антитрестовского законодательства к "кодифицированным" предприятиям, более того, их принудительное картелирование. НИРА должен был не только решить проблему стабилизации промышленности с помощью специально создаваемого государственного органа ациональной администрации восстановления промышленности, но и снять остроту трудовых конфликтов с помощью мер социального маневрирования, удовлетворения некоторых требований рабочих, выдвигаемых ими в ходе массовой стачечной борьбы. В ст. 7а НИРА в общей форме были провозглашеныправа рабочих на создание профсоюзов, коллективный договор, обязанности предпринимателей "соблюдать макси 1 ФРС в роли централизованного федерального банка, контролирующего значительную часть банков страны, наряду с ФКСВ и ФКССи ныне составляет основу регулирования денежно-кредитной, банковской системы США. 215 мальную продолжительность рабочего времени, минимальный уровень оплаты и другие условия труда". Эти положения, однако, не сопровождались твердыми гарантиями ихсоблюдения со стороны предпринимателей. Правительством был предложен типовой образец кодекса, который мог быть применен в любой отрасли промышленности. В нем в качестве минимального уровня заработной платы фиксировалась для промышленных рабочихоплата от 30 до 40 центов за рабочий час, а продолжительность рабочего времени ограничивалась 35 часами в неделю. С принятием кодексов была усилена роль профсоюзовкак единственно законных представителей рабочих, что взначительной мере лишало права голоса неорганизованныхрабочих. Примечательно также, что правительство отказалосьвключить в кодексы положения, которые могли идти вразрез с принципом равенства прав белых и цветных рабочихв вопросах занятости. Но эти дискриминационные меры исключались в кодексах крупных предприятий, транспорта,горнодобывающих отраслей. Дискриминация цветных рабочих на "некодифицированных" мелких предприятиях осталась нетронутой. В кодексах должны были фиксироваться также в качестве первых мер помощи безработным и положения об организации общественных работ. С этой целью создаваласьАссоциация общественных работ (АОР), на организациюкоторой было выделено 3,3 млн. долл. Кроме того, проблемами безработицы должна была заниматься Администрация по оказанию чрезвычайной помощи (АОЧП) через прямые выплаты дотаций штатам. Все эти меры, однако, нерешили тяжелейших проблем безработицы. Аграрная политика "нового курса" нашла воплощениепрежде всего в Законе о регулировании сельского хозяйства (Апси1(.ига1 Аа]и51теп1 Ас1 АА), предусматривающем создание специального административного органапо регулированию сельского хозяйства, который был призван сбалансировать спрос и предложение на продукты сельского хозяйства, поднять на них цены. С этой целью вводился одинаковый процент сокращения посевных площа (Дей всех фермеров крупных и мелких, с выплатой компенсации за необработанные земли, что больно ударило почелкому фермерству. В то же время группа крупного ком 216 мерческого фермерства, получив большую часть премиальных платежей, смогли благодаря этому интенсифицироватьсвое хозяйство и получить немалую прибыль. Сокращениепосевных площадей для поднятия цен в голодающей Америке сопровождалось уничтожением уже готовой продукции, миллионов голов скота и пр. Вместе с ААА был принят Закон о рефинансированиифермерских долгов, сокративший проценты по ипотечнойзадолженности фермеров и продливший сроки погашенияих долгов. Через федеральные земельные банки фермерамбыл предоставлен заем более чем в 2 млрд. долл., которыйпошел главным образом на погашение их долгов, в чем непосредственно были заинтересованы и банки. Вместе с политикой сокращения посевных площадейеще в 1936 г. стала проводиться политика восстановленияплодородия почв. В 1936 г. эта политика была законодательно оформлена принятием Закона о сохранении плодородия почв и о квотах внутреннего рынка. Закон предусматривал выплату премиальных платежей собственникам земли, соглашавшимся изымать земли из-под посевов тех культур, которые ее истощали, что должно было, с одной стороны, повысить цены на продукцию сельского хозяйства, сдругой однять плодородие почв. Завершающим правовым актом аграрной политики "нового курса" стал Закон 1938 г., который усиливал государственный контроль за поступлением на рынок основныхсельскохозяйственных продуктов, поддержание цен на которые отныне должно было достигаться не уничтожением"излишков", а их хранением с соответствующими государственными выплатами фермерам в счет еще не проданногоурожая. Вокруг экономической политики "нового курса" развернулась ожесточенная борьба уже в 1934 г. Против неевыступали и правые силы, которые считали "новый курс"чрезмерно радикальным, и левые, считавшие его (в силупродолжающегося бедственного положения значительныхслоев населения, безрезультатных попыток правительстварешить проблему безработицы и пр.) недостаточно решительным. Не помогли кардинальному решению проблемы безработицы ни принятие еще в 1933 г. Закона о сокращении до30 часов рабочей недели на крупных предприятиях (что 217 привело к освобождению 6 млн. рабочих мест), ни созданиеАдминистрации по реализации общественных работ (АРОР),призванной проводить в жизнь программу строительстваобъектов инфраструктуры, в том числе военно-стратегического характера, ни израсходованные в процессе осуществления этих программ 13 млрд. долл. Правая оппозиция "новому курсу" особенно сильнабыла среди представителей корпоративного капитала, тяготившихся государственным вмешательством в социальные отношения, особенно в части, касающейся условийтруда рабочих и пр. Крайним проявлением этих оппозиционных настроений стало требование отказа от всяких реформ. Поддерживал оппозицию и Верховный суд США,который с консервативно-индивидуалистических позицийневмешательства государства в сферу частного предпринимательства объявил в мае 1935 г. о неконституционностиНИРА, а затем в 1936 г. АА вместе с еще 9 законами. Эти решения Верховного суда касались не только конституционности конкретных законов, они поставили на повестку дня более широкую, исторически важную проблему о пределах вмешательства государства в экономику с цельюее урегулирования, в том числе и не в последнюю очередь засчет проведения социальных программ. Перед страной и еепрезидентом, таким образом, встал со всей остротой судьбоносный вопрос: куда идти альше, вперед по пути углубления реформ, или повернуть назад. Ф. Рузвельт пошел вперед. В 1936 г. ему предстояли выборы на второй президентский срок. Во второй половине 30-х гг. меняется главное направление деятельности правительства Ф. Рузвельта, определяемое необходимостью проведения кардинальных социальных реформ. Так, провозглашенные ранее НИРА профсоюзные права не удовлетворяли требований рабочих. В результате непосредственной социальной политики Ф. Рузвельта не было гарантировано законом право на стачку, небыло закреплено традиционное требование американскихрабочих "закрытого цеха", запрещающего предпринимателям путем "индивидуальных соглашений" принимать наработу нечленов профсоюза, что открывало путь к штрейкбрехерству, возможному срыву забастовки. Права профсоюза нарушались и в силу необязательности их участия вопределении условий труда рабочих путем заключения кол 218 лективных договоров и широкой возможности создания противостоящих профсоюзам "компанейских союзов", которыефинансировались предпринимателями и использовались имидля подрыва организованной борьбы рабочих. Закон о трудовых отношениях (Закон Вагнера), принятый в 1935 г., не только впервые в истории США провозгласил официальное признание прав профсоюзов, но и предусмотрел законодательные гарантии этих прав. В ст. 7 Закона перечислялись права рабочих, нарушение которых вхолило в понятие "нечестная трудовая практика" предпринимателей, которым запрещалось вмешиваться в создание рабочих организаций, в том числе и путем их финансирования(запрещение "компанейских союзов"), дискриминировать членов профсоюза при приеме их на работу (санкционироваласьпрактика "закрытого цеха"), отказываться от заключенияколлективных договоров с должным образом избраннымипредставителями рабочих. Закон закреплял при этом так ,называемое "правило большинства", согласно которому отимени рабочих в договорных отношениях с предпринимателем могла вступать лишь та организация, которая признавалась большинством рабочих, т. е. их профсоюз. Закон закреплял и право рабочих на забастовку. Новсем своим содержанием он был направлен на сужение оснований для массовых конфликтов. С этой целью был создан новый орган ациональное управление по трудовым отношениям (НУТО), на который была возложена обязанность рассматривать жалобы рабочих на "нечестную трудовую практику" предпринимателя. Решения этого квазисудебного органа могли быть отменены только в судебном |порядке. 1 Другим направлением деятельности правительства "нового курса" стало создание (впервые в истории Америки)разветвленной государственной системы социальной защиты населения. В 1935 г. был принят первый Закон о социальном страховании и другие законы помощи бедным. Закон о социальном страховании предусматривал социальную помощь престарелым, безработным и некоторымкатегориям нетрудоспособного населения. Он не распростра1нялся, однако, на сельскохозяйственных рабочих, домашнюю прислугу, государственных служащих, затрагивая, таким образом, интересы только половины всех работающихпо найму лиц. Кроме него, уровень страховых выплат, фонд 219 которых создавался за счет налогов на предпринимателей исамих рабочих, был крайне низок. Пенсии по старости назначались с 65 лет, пособия по безработице выплачивалисьоколо 10 недель в году. В 1935 году было начато проведение широкой программы помощи фермерам. Создана Администрация по переселению, которая в начале 1937 г. была преобразована в Администрацию по охране фермерских хозяйств, в обязанностикоторой входило строительство лагерей для сельскохозяйственных рабочих и мигрантов, оказание помощи беднейшимфермерам путем их переселения на более плодородные земли, создание сбытовых кооперативов мелких фермеров и пр. Свидетельства переориентации политики Ф. Рузвельта, его отхода от сотрудничества с крупным корпоративнымкапиталом можно найти и в принятии ряда законов, ограничивающих засилие монополий. Так, например, Закон 1935 г. орегулировании держательских компаний в сфере предприятий общественного пользования ставил под жесткий государственный контроль все держательские фирмы, обеспечивающие потребности страны в газе и электроэнергии. Былпринят также новый налоговый закон, значительно увеличивший налоги со сверхприбыльных корпораций и лиц снаиболее высоким уровнем доходов. Антирузвельтовская кампания протеста, носившая в этовремя особенно яростный характер (Рузвельта обвиняли втом, что он посягает на "священные устои частной собственности", развязывает в стране гражданскую войну и пр.),провалились. Он был избран президентом на второй срокпрежде всего благодаря провозглашенному им курсу на "повышение личного благосостояния и расширение возможностей для масс народа". Успешное дальнейшее проведение в жизнь этого курсаФ. Рузвельт видел и в осуществлении его плана судебной иадминистративной реформы, предусматривающего, в частности, увеличение возможного числа членов Верховного судаДо 15 человек (если судьи, достигшие 70 лет, не уходили вотставку), создание новых министерств, специального Исполнительного управления президента (ИУП) и двух новых министерств: Министерства общественных работ и Министерства социальных услуг, которые должны были упорядочить деятельность множества возникающих в это вречя регулирующих ведомств и агентств. 220 Судебная реформа провалилась из-за опасения конгресса, что она нарушит систему "сдержек и противовесов",предоставив президенту слишком большие полномочия, атакже благодаря изменению позиций обновленного в своемсоставе Верховного суда, который признал конституционность Закона Вагнера и Закона о социальном страховании,а к концу 30-х гг. по существу перестал возражать противлюбых мер экономического регулирования. Административная реформа была воплощена в жизнь в1939 г., когда было создано ИУП, в состав которого включались Аппарат Белого дома, Бюджетное бюро и Управлениепланирования национальных ресурсов. Отказав президентув создании двух новых министерств, конгресс предоставилему неограниченное право осуществлять реорганизацию федеральных агентств, результатом чего и было создание двухновых структурных подразделений президентской власти Федерального агентства общественных работ и Агентстваценных бумаг, которые на постоянной основе должны были,наряду с другими ведомствами, руководить осуществлениемпринятых программ. Тем самым было окончательно признано право президента на регулирование экономических и социальных отношений и на создание с этой целью постояннодействующего административного механизма. Совершенствование методов государственного регулирования экономики и социальных отношений (в частности,проведение активной политики в области бюджета и кредита, направленной на обеспечение устойчивого уровня спроса, производства и занятости) становится со времени проведения "нового курса" главной задачей всех ветвей властиамериканского государства. Решая эту задачу, американский конгресс в 1946 г. принял Закон о занятости, который впервые официально возложил на президента ответственность за состояние американской экономики. На основании этого закона был созданСовет экономических консультантов, который должен былпредставлять главе государства ежегодный доклад с тщательным анализом экономической конъюнктуры. Докладстановился основой экономического послания президентаконгрессу в начале каждой его сессии и последующей выработки конгрессом рекомендаций как государственным органам, так и частным лицам, "с целью достижения максимального или высокого уровня занятости". 221 Впоследствии были приняты и другие законы, дополняющие, корректирующие законодательство "нового курса",но главные направления экономической и социальной политики американского государства оставались неизменнымидним из таких корректирующих законов в сфере социальныхотношений стал, в частности, Закон Тафта-Хартли 1947 г., внесший существенные поправки в Закон Вагнера. Закон Тафта-Хартли 1947 г. Закон Вагнера (принятыйв 1935 г. в кризисной ситуации, преследовавший не в последнюю очередь политические цели Ф. Рузвельта передочередными выборами) создал определенный дисбаланс политических сил, ограничивая свободу действий, "нечестнуютрудовую практику" только предпринимателей, что не могло не вызвать бурного протеста с их стороны. Борьба вокругЗакона 1935 г. началась сразу же после его принятия. В неевключились возникшая в это время антирузвельтовская организация "Американская лига свободы", такие крупныеорганизации американского бизнеса, как "Национальнаяассоциация промышленников", "Торговая палата" и др. До1937 г. борьба велась за признание закона неконституционным, затем за пересмотр его конгрессом, в котором за последующие 10 лет было рассмотрено 200 соответствующихзаконопроектов. В 1947 г. такой пересмотр состоялся, былпринят Закон Тафта-Хартли, который действует до сихпор. Закон Тафта-Хартли призван был создать механизмпресечения незаконных забастовок, а также предотвращения политизации профсоюзов. Достижение этих целей правящие круги видели в проведении политики дальнейшейинтеграции профсоюзов в регулирующий социальные отношения государственный механизм, а также в наделении президента значительными правами для предотвращения конфликтов в промышленности, особенно тех, которые угрожали общественной безопасности. Закон пресекал ряд направлений "нечестной трудовой практики" профсоюзов: запрещал некоторые виды забастовок, в том числе вторичные бойкоты (то есть бойкоты тех предпринимателей, которые не являлись непосредственными нанимателями бастующих рабочих), стачки солидарности, пикетирование предприятий с тем, чтобы добиться от предпринимателя заключения договора с профсоюзом, который не прошел установленной законом процедуры его официального признания, 222 забастовки государственных служащих, стачки, создающиеугрозу национальной безопасности, и др. Допустимые формы забастовок оговаривались рядом условий: введениемдвухмесячного "охладительного периода", обязательнымизвещением предпринимателя о намерении провести забастовку, голосованием рабочих перед объявлением забастовки и пр. На основе специального положения закона о защите праврабочих от профсоюзов была значительно усилена правовая регламентация деятельности профсоюзов, в частностизакон подробно регулировал порядок заключения коллективных договоров, рассматривал, каким условиям долженотвечать профсоюз, добивающийся права участия в коллективно-договорных отношениях, требовал от руководителей профсоюзов подписки о непричастности к деятельности Коммунистической партии, подачи ежегодных отчетовМинистерству труда о своих финансовых делах и пр. Профсоюзам было отказано в праве делать взносы в избирательные фонды лиц, добивающихся избрания на федеральныедолжности. Запретив договор "закрытого цеха" и ограничив возможность заключения договора "союзного цеха'", закон темсамым существенно ограничил право профсоюзов диктоватьпредпринимателям условия найма рабочей силы. Вновь созданный орган, Федеральная служба посредничества и примирения, должен был разрешать споры между предпринимателями и рабочими путем коллективныхпереговоров их представителей. Но главная роль в деле проведения в жизнь положений закона отводилась Национальному управлению по трудовым отношениям (НУТО) и судам, которым принадлежало право вынесения запретительных приказов в отношении незаконных забастовок, рассмотрения гражданских исков и уголовных дел, касающихсяложных показаний о непринадлежности к Коммунистической партии, политической деятельности профсоюзов и пр. 1 Условия договора "союзного цеха" предусматривают право предпринимателя принимать на работу нечленов профсоюза, но требуют втечение короткого времени вступления вновь нанятых рабочих в профсоюз. Право запрещать договор "союзного цеха" было закреплено заштатами. Это положение было включено в законы "О праве на труд"многих штатов. 223 Закон создавал также постоянно действующий президентский механизм для пресечения "недозволенной профсоюзной активности". Президент мог запретить стачку на80 дней, если, с его точки зрения, она "угрожала национальным интересам", мог обратиться в суд для вынесениясудебного приказа о запрещении стачки, назначить арбитражную комиссию для рассмотрения трудового конфликта. Антипрофсоюзная ограничительная направленностьЗакона Тафта-Хартли была усилена Законом ЛэндрамаГриффина 1959 г., поставившего профсоюзы под еще больправо регулировать проведение выборов в профсоюзныеорганы, определять размеры членских взносов, требоватьпредставления в Министерство труда отчетов, копий уставов, постановлений профсоюзов и пр. Положения Закона Тафта-Хартли неоднократно подкреплялись впоследствии решениями Верховного суда США.Например, в 1984, 1985 гг. Верховный суд запретил оказывать давление на рабочих с тем, чтобы они вступали в профсоюз (однако разрешил вести среди них "разъяснительнуюработу"), поддержал практику запрета "закрытого цеха",предоставил компаниям, "испытывающим финансовые трудности", право разрывать трудовые отношения с организованными в профсоюз рабочими и пр. Закон Тафта-Хартли, при всей своей антипрофсоюзной направленности, привел к более жесткому упорядочению отношений между трудом и капиталом, внес видимуюлепту в достижение согласия между ними и тем самым способствовал укреплению политической стабильности, в чеминтересы американских предпринимателей и американскихпрофсоюзов никогда не расходились. Законодательство 60-х гг. в рамках программы "борьбы с бедностью" Л. Джонсона. Наиболее активный периодсоциального реформаторства США падает после "новогокурса" Ф. Рузвельта на 60-е гг., когда президентом-демократом Л. Джонсоном была провозглашена программа создания "великого общества", выполнение которой было призвано амортизировать проявление социальной напряженности в стране, стимулировать развитие экономики путемобеспечения соответствующего уровня занятости, потребления и пр. 224 Центральным и наиболее многообещающим звеном программы была "борьба с бедностью", вызванной к жизни значительным ростом числа американских граждан, живущихниже уровня бедности (согласно официальным данным, ихнасчитывалось в 1964 г. 36,4 млн. человек, или около 20%населения страны), к числу которых были отнесены прежде всего цветные американцы, престарелые, не имеющаяпостоянной работы молодежь, низкоквалифицированные исельскохозяйственные рабочие, многодетные семьи и семьибез отцов. Программа была принята в период экономического процветания Америки и социального брожения, мощного движения за гражданские права, студенческих волнений, антивоенных выступлений против позорной войны во Вьетнаме. Ее принятию способствовало демократическое большинство в обеих палатах конгресса, поддержка профсоюзов,Национального совета крестьян и других общественных организаций. Против выступила большая часть деловых кругов США, так как осуществление программы "борьбы с бедностью" (требующей многомиллионных государственныхзатрат) предполагало перераспределение средств, полученных от наиболее состоятельной части населения, облагаемой высокими налогами, в пользу нуждающихся, облагаемых низкими налогами. Проведение программы в жизнь началось с принятия в1964 г. Закона об экономических возможностях, которымпредусматривались мероприятия по профессиональной подготовке и обучению главным образом молодежи, особеннобезработной, в рамках создаваемых "трудовых корпусов","молодежных корпусов по месту жительства"; выдачи льготных займов бедствующим фермерам и сельскохозяйственным рабочим и пр. В 1965 году последовало издание законов о начальноми среднем школьном образовании, а затем о высшем образовании, признанных способствовать повышению образовательного уровня малообеспеченной молодежи. В том жегоду были введены программа "медикэр", предусматривающая оплату медицинских счетов получателей пособий победности, за бортом которой оставались, однако, те, кто такого пособия не получал (то есть третья часть всех бедняков), и программа "медикейт" омощи пенсионерам в оплате их счетов по болезни. 225 В этом же году началось осуществление программысубсидирования части расходов бедняков на продукты питания в виде продуктовых купонов, обмениваемых в магазинах на небольшое количество дешевых продуктов. В рамках законов о жилищном строительстве и городском развитии 1965, 1968 гг. были приняты некоторые меры по оказанию помощи малообеспеченным семьям в аренде квартири финансировании строительства дешевых жилищ. Была принята также серия законов по регулированиюбизнеса, в частности, с целью сокращения числа гибнущихлюдей в автокатастрофах, улучшения охраны труда, укрепления здоровья промышленных рабочих, значительно повышены федеральные ассигнования штатам для борьбы спреступлениями, для создания транспортных транзитныхсистем. Осуществление программы потребовало создания новых специализированных агентств. Для содействия местным органам в их "войне с бедностью" было создано специальное Ведомство экономического содействия и пр. Усилия правительства не привели к осуществлению всехнамеченных программ, так как они не были обеспечены ссамого начала соответствующими государственными ассигнованиями (несмотря на повышение ставок социального страхования, налога на бизнес и пр.), а в 1966 г. ограничены всвязи с увеличением бюджетного дефицита, вызванногоростом экскалации войны во Вьетнаме, усилением инфляции. Задача построения "великого общества", свободного отбедности и безработицы, таким образом, не была решена.Последовавший вслед за этим циклический кризис перепроизводства 1973-1975 гг. еще больше обострил в СШАпроблему занятости. Только по официальным данным, в 1975 г.в Америке было 8,3 млн. полностью безработных. Вместе с тем следует отметить, что социальные проЦэаммы "борьбы с бедностью", явившиеся прямым продолжением социальных реформ Ф. Рузвельта, так же как иныне действующие многочисленные социальные программы, определили постоянное действие общей, хотя и неоднородной тенденции в изменении общественных отношений,Которая выражается не только в повышении социальной защищенности бедных слоев американского общества, в политике выравнивания уровней доходов населения, но и в 226 возрастании доли коллективных форм собственности, укреплении экономической независимости и правовой охраны : личности. Этому способствует осознание необходимости целенаправленной социальной политики помощи бедным, слабозащищенным слоям населения не только его правящимикругами, но и большинством американского народа. Если в1935 г. в Конгрессе США велись ожесточенные споры вокруг принятия законов о введении в стране системы социального страхования, то впоследствии эти вопросы в конгрессе уже не поднимались, а диспуты сводились к тому,как лучше обеспечить платежеспособность системы асчет введений новых налогов или сокращения многочисленных пособий. Демократический президент Б. Клинтон одержал победу на выборах в 1992 г., обещая Америке использованиеопыта "нового курса" с целью осуществления "подлинныхперемен": расширения размеров государственных инвестиций на социальные нужды, помощи школам, ликвидациибездомности, решения проблемы медицинского страхованиядля всего населения и пр. Реализация всех этих обещанийнаталкивается, однако, на жесткие преграды роста бюджетного дефицита страны.2. Основные изменения в государственном аппарате
Разветвленному государственному аппарату США удавалось на протяжении длительного времени и удается досих пор приспосабливаться к новым условиям, выдерживать социально-политические кризисы в рамках буржуазно-парламентских демократических форм и процессов. Конституционная государственная структура, созданная более 200 лет тому назад в аграрной стране, демонстрирует уникальную историческую преемственность, способность удерживать определенную политическую устойчивостьи в высокоразвитой индустриальной сверхдержаве. Показателем относительной политической стабильности, не исключающей не только периодов социальной напряженности, но и открытых социально-политических конфликтов, является неизменное нахождение у власти СШАодной из двух партий: демократической или республиканской. Если до второй мировой войны и в первые десятиле 227 тия после войны политическое лидерство держала главнымобразом демократическая партия, то в последние 19 лет (с1969 по 1991 г.), за вычетом четырехлетия президента-демократа Картера (1977-1981 гг.), государственный аппаратвозглавляла республиканская партия. И только в 1992 г. квласти, наконец, вновь пришли демократы (вместе с победой на президентских выборах Б. Клинтона). При этом ниодна из партий не смогла стать партией "устойчивого большинства", о чем свидетельствует неизменный рост "независимых" избирателей и участившееся "раздельное голосование" (сплит-тикет), когда один и тот же избирательподдерживает представителей разных партий на выборахпрезидента и в конгрессе, а также "раздельное правление",когда президент принадлежит к одной партии, а большинство конгресса другой. Развитие американского государства в рамках буржуазно-парламентских форм и политического плюрализмапроисходило в XX в. путем эволюционных изменений в деятельности тех или иных звеньев государственного аппарата. Этому способствовали и усилившаяся независимость государства от противоборствующих классовых интересов, вусловиях крайнего усложнения политических процессов встране, и наличие мощного "среднего класса", опоры демократических порядков, и гибкого механизма двухпартийнойсистемы, в который, благодаря целому ряду историческихпричин, а также принятой обеими партиями политическойлинии "социальной ответственности", интегрирована значительная часть рабочих, фермеров, интеллигенции, негрови других этнических меньшинств. Соперничество республиканской и демократическойпартий является не непримиримой войной, за захват власти, а соревнованием за лучший правительственный курс и^о исполнение с опорой на поддержку большинства избирателей. Длительное нахождение республиканцев у власти,При всех недостатках избирательной системы, явилось свидетельством такой поддержки. Приход же к власти демократов в 1992 г. не стал потрясением основ американской^сударственности. Эволюционному приспособлению политической системы страны и ее государственного аппарата к меняющимсяПолитическим условиям способствовала также изначальноЧрисущая Конституции США открытость, ее несвязанность 228 жесткими формами, что допускает (при сохранении основополагающего принципа "разделения властей" и механизма"сдержек и противовесов") саморегуляцию уровней властии отдельных ее ветвей, возможность "переливания" властных полномочий между отдельными частями государственного аппарата. Эволюционным политическим процессам США, привсей их сложности, способствовала и однородная национальная культура, создание которой было определено изначально заданной ассимиляцией представителей различных наций, отсутствием религиозного конформизма, а также утверждением общенациональной идеологии буржуазного прагматизма, индивидуализма, патриотизма с основополагающей идеей равенства возможностей каждого вдостижении вершин благополучия своими способностямии трудом ("великая американская мечта"). Не последнююроль в эволюционных процессах политического развитияиграет и мощный экономический потенциал страны, дающий "политическому классу" широкие возможности длясоциального маневрирования, для проведения социальныхреформ. Действие всех этих факторов не умаляет значения вистории американской демократии ни организованных формдемократического движения, ни борьбы американцев за своиправа, приведших и к введению всеобщего избирательногоправа, и к ликвидации крайних форм расовой дискриминации и к кардинальным социальным реформам. Поправки к Конституции США. Реформы избирательного права. Конституционное законодательство США последних семи десятилетий мало затронуло структуру конституционных органов государственного аппарата и их компетенцию и касалось главным образом одного института президентской власти. Поправки XX (1933 г.), XXII (1951 г.),XXV (1967 г.) определили, в частности, порядок вступленияв должность президента, ввели ограничение времени пребывания на посту президента двумя сроками, предоставилиправо замещения должности президента при соответствующих обстоятельствах вице-президенту. Более важное политическое значение имели реформыв избирательном праве, проведенные путем принятия трехпоправок к Конституции: XIX (1920 г.), XXIV (1964 г.), XXVI(1971 г.). Эти поправки привели к демократизации крайне 229 разнообразных норм избирательного права, действующих вштатах, которым отводилась основная роль в правовом регулировании выборов. Поправкой XIX были предоставлены избирательныеправа женщинам. Женское избирательное право очень долгоограничивалось в США. Первый прорыв в этой области произошел в штате Кентукки, когда право участвовать в выборах советов школьных округов было предоставлено незамужним женщинам, владевшим собственностью, а в 1869 г. в штатеВайоминг были предоставлены избирательные права женщинам в законодательный орган. Поправка XXIV отменила ограничения избирательныхправ на федеральных выборах "в связи с неуплатой какоголибо избирательного или иного налога". Избирательный налог существовал до принятия поправки в 11 южных штатахи, хотя он был небольшим, лишал права голоса около 10млн. бедняков, в основном негров. В некоторых штатах (Алабама, Миссисипи и др.) этот налог носил кумулятивный характер, при котором человек, решивший принять участие ввыборах, должен был заплатить налог за все предшествущие годы. В 1965 году Законом об избирательных правах действие поправки было распространено на выборы в штатах, а в1966 г. Верховный суд признал, что установление налога навыборах в штатах является нарушением конституционногопринципа "равной защиты закона". Поправка XXVI снизила возрастной избирательныйценз на федеральных выборах до 18 лет, аналогичные изменения имели место во всех штатах. Принятые поправки и соответствующие законы не смогли, однако, гарантировать труднодостижимого (или простонедостижимого) в силу как объективных, так и субъективных причин всеобщего характера выборов в США. Так, навыборах в американский конгресс применяется мажоритарная система, при которой в^ каждом округе избирается 1депутат, причем побеждает "кандидат, набравший относительное большинство голосов, больше, чем каждый из егосоперников в отдельности. Эта система приводит к тому,что доля мест, полученных той или иной партией в конгрессе, не соответствует числу собранных ею голосов по стране.Недостатки мажоритарной системы усугубляются так называемой электоральной геометрией, при которой "нарез 230 ка" неравных по количеству жителей избирательных округов часто проводилась с нарушением принципа: равное количество депутатов от равного количества жителей. Начиная с 60-х гг., стала осуществляться политика устраненияэлекторальной геометрии. В 1962 г. было принято решениеВерховного суда (по "делу Бейкер"), в котором подчеркивалось, что избирательные округа должны быть "существенно равными". Последующий отход Верховного суда Бергера от этой установки, допускающий отступление от требования "один человек дин голос", в 16,4% способствовалтому, что в конституциях штатов, принятых в последнеевремя, стали закрепляться нормы представительства сучетом численности населения. Продолжают действовать в избирательном праве штатов некоторые цензы (несмотря на отмену наиболее одиозных из них), например ценз оседлости. Для президентскихвыборов он равен 30 дням, для других выборов зависимости от законов соответствующих штатов. Сами избирательные кампании в США всех уровнейтребуют огромных денежных затрат, что доступно или оченьбогатым людям, или тем, кто может рассчитывать на финансовую помощью американских корпораций и компаний,которые главным образом и финансируют президентскиеизбирательные кампании и выборы в конгресс. Причем суммаденежного обеспечения избирательных кампаний, несмотря на усилия правительства ограничить ее, растет из года вгод. В последние 20 лет на президентских выборах она возросла по меньшей мере в 10 раз. Несмотря на запрет в настоящее время оказывать непосредственно финансовую поддержку корпораций кандидатам на выборные должности,деньги передаются тому или иному кандидату иными путями, через подставных лиц, через Комитеты политическихдействий (КПД). После их появления в 40-х гг. по инициативе профсоюзов, когда по Закону Смита-Конелли 1943 г. профсоюзам было отказано в праве вкладывать свои средства вполитические кампании, в 60-х гг. стали широко создаваться КПД бизнеса и промышленности. Уже в начале 80-х гг.общее число КПД достигло 8 тыс., из них 1700 были созданы корпорациями. В целях ограничения баснословных избирательных расходов в 1971 г. был издан закон, ограничивающий общуюсумму пожертвований со стороны физических и юридиче 231 ских лиц в фонд избирательных кампаний президента ичленов конгресса, но он вместе с тем санкционировал создание КПД, за исключением организаций, имеющих контракты с правительством. Поправка, внесенная в Закон в1974 г., требует полного раскрытия источников и способоврасходования средств, полученных на избирательные кампании. Давление, оказываемое на будущих конгрессменов компаниями ожертвователями денежных средств, привелок введению государственного финансирования избирательных кампаний. Однако возможность получения этих средствдоступна не каждому кандидату. Если кандидаты в президенты двух крупных политических партий получают автоматическое право на субсидии от государства, то независимые кандидаты или кандидаты других партий олько сусловием получения не менее 5% голосов всех участвующих в предыдущих выборах. Претенденту на выборах в конгресс нужно также доказать, что его поддержат избиратели. Аргументом поддержки служат пожертвования по крайней мере 5 тыс. долл. от вкладчиков, дающих каждый неболее 250 долл. в любых 20 из 50 штатов. Выборы в Америке не стали действительно всеобщимик из-за массового абсентеизма, который особенно усилилсяв последние десятилетия. И в президентских выборах, и ввыборах в конгресс принимает участие, как правило, немногим более половины всего самодеятельного населенияСША. Во время президентских выборов 1984 г., например,60 млн. американцев, имевших право голоса, не зарегистрировались в качестве избирателей. Из 115 млн. зарегистрированных 23 млн. не приняли участия в выборах. Таким образом, общий процент участвовавших в выборах избирателей не достиг даже 53%. За Р. Рейгана проголосовало лишьоколо 30% американцев, имевших право голоса, за его преемника Дж. Буша емногим более четверти всех избирателей. Не могут избежать избирательные кампании США ипротивоправной практики организации клеветническихкампаний против конкурента, незаконного финансирования избирательных кампаний, политического шпионажа ипр. Преступное использование электронной аппаратуры дляПодслушивания в штаб-квартире демократической партии(в отеле "Уотергейт"), организованное в ходе избиратель 232 ной кампании с ведома президента-республиканца Р. Никсона, привело последнего (после шумного расследования"уотергейтского дела") к отставке вследствие угрозы импичмента. О масштабах "грязной политики" и безуспешных попытках пресечь ее свидетельствует, например, то, что в 17американских штатах законодательно запрещены "безответственные или умышленно фальшивые утверждения"накануне выборов, в 3 олитический шантаж, в 9 аспространение "ложных заявлений" и пр. Законодательство, направленное на искоренение недостатков избирательного права США, по признанию самихамериканцев, оставалось и остается до сих пор одним изсамых малоэффективных. Наиболее ярким примером этогоможет служить продолжавшаяся более столетия расоваядискриминация негров, национальных меньшинств на выборах после того, как им в 1870 г. XV поправкой к Конституции были предоставлены избирательные права. Во второй половине XX в. конгресс США вынужден был снова иснова возвращаться к вопросу о создании правовых гарантий осуществления этих прав. Законодательство 50-60-х гг. против расовой дискриминации. Практика массового отстранения негров от участия в выборах продолжалась вплоть до 50-х гг. XX в. Онадостигалась как правовыми (цензовыми) ограничениями,действующими в основном в южных штатах, так и террористическими мерами удами Линча, запугиванием тех черных граждан, которые решались голосовать. Массовое движение протеста черных американцев против расовой дискриминации привело к принятию в 1957 г.Закона о гражданских правах, дополненного в 1960 г., которым предусматривались некоторые правовые гарантииобеспечения избирательных прав негров. С этой целью быласоздана Комиссия по гражданским правам, в компетенциюкоторой входило расследование случаев лишения гражданСША права голоса на основе "цвета кожи, расы, религииили национального происхождения" (эта комиссия, входящая в Исполнительное управление президента, действуетдо сих пор и состоит из лиц, назначаемых президентом ссогласия Сената). Устанавливалась также судебная ответственность за дискриминационную избирательную практику. Комиссии вменялось в обязанность "расследовать, изу 233 чать, собирать информацию", рассматривать заявления граждан в случае отказа им в избирательных правах. В особуюзадачу Комиссии входило также изучение и сбор информации о нормативных актах, дискриминирующих или отказывающих в равной защите закона лицам по вышеназванным основаниям. Слабая эффективность судебных гарантий избирательных прав негров способствовала радикализации требованийкрепнущего негритянского движения протеста конца 50-х начала 60-х гг. Если в 50-х гг. одним из главных требованийоставалась отмена расовой сегрегации (начало формальногозапрещения которой было положено решением Верховногосуда 1954 г. по "делу Брауна", признававшего неконституционной практику сегрегации в школах), то в 60-х гг. требование политического равенства и решения социальноэкономических проблем. 1963 год принято считать началом "негритянской революции" в США, которая проходила не только в формедемонстраций и шествий протеста, но и в форме стихийных бунтов в гетто больших городов. Под напором мощного выступления негров в 1964 г. был принят Закон о гражданских правах, который формально ликвидировал дискриминацию негров во всех сферах экономической и политической жизни, в школах, общественных местах и пр.В частности, закон признавал противоправной дискриминационную практику предпринимателей при отказе от найма, увольнении, ущемлении статуса работника "на основании расы, цвета кожи, вероисповедания, пола и национальной принадлежности", а также при отказе в "подготовке и переподготовке по программе ученичества". Закон требовал применения одних и тех же норм, процедурко всем избирателям в пределах того или иного административно-территориального подразделения. Им частично ограничивалось применение ценза грамотности, отстраняющего от участия в выборах в основном негритянскоенаселение. Министру юстиции предоставлялось правоназначать федеральных инспекторов (маршалов) в те места, откуда поступали жалобы о дискриминации на выборах. Характерной чертой Закона 1964 г. было то, что он затрагивал и проблему равных прав американцев на труд.С этой целью была создана особая Комиссия содействия 234 (ХЗ/в.) равной занятости, которая, однако, не смогла решить этупроблему, так как действие закона не распространялось нарабочих мелких предприятий, с числом занятых менее 15человек. Если работник обращался в Комиссию содействияравной занятости или в суд, предприниматель мог всегдасослаться на его низкую квалификацию. В 1965 году в качестве новой радикальной меры былпринят Закон об избирательных правах, согласно которому применение специальных проверок (тестов), отсеивающих избирателей, могло быть приостановлено в любом штате,если они, по мнению суда, могли привести к ограничениюизбирательных прав граждан на основании "расовой принадлежности или цвета кожи". Федеральному правительству было разрешено посылать своих регистраторов в штатыи избирательные округа, на которых возлагалась ответственность за исправления избирательных списков, составленных в нарушение закона. Эти контрольные акции, однако, должны были проводиться не повсеместно, а выборочно, и до 1967 г., например,не проводились в таких расистских штатах, как Джорджия,в ряде графств Миссисипи и Алабамы. Более того, даже вслучае явной дискриминации в штатах, где зарегистрировалось 50% избирателей, федеральные полномочия не могли быть применены. Несмотря на свою неполноту, казуистические препоны,мешающие действенному искоренению дискриминации, Закон 1965 г., как и предшествующее ему законодательство,имел несомненно положительный эффект. Например, уровень зарегистрированных молодых избирателей в штатеМиссисипи за 10 лет после принятия закона возрос с 5 до70%. Он положил начало массовой регистрации негров вкачестве избирателей, послужил росту их политическогосознания, подготовив тем самым условия для дальнейшегоразвития антирасистской борьбы. В 1968 году, после убийства расистами негритянскоголидера М. Л. Кинга, с именем которого была связана целаяэпоха в освободительном движении американских черных, встране произошло 930 выступлений негров. В начале 70-х гг.в Закон об избирательных правах 1965 г. был внесен рядновых положений, в частности временное запрещение использовать тесты грамотности и другие дискриминацион 235 ные испытания черных американцев стало постоянно действующим. Расширение избирательных, гражданских прав, ставобщей тенденцией развития американской демократии в XX в.,происходит между тем медленно и противоречиво. По сравнению с 1970 г., например, в 1987 г. более чем в 4 раза увеличилось число черных американцев, занимающих выборные посты в Америке, но это лишь 1,3% всех выборных должностных лиц страны, хотя негры составляют 11% среди американцев, обладающих избирательными правами. Конгресс еще в 1988 г. констатировал, что дискриминация в области избирательных прав в отношении языковыхменьшинств носит распространенный по всей стране характер, в силу чего запретил проведение выборов только наанглийском языке, если более 5% граждан какого-либо политико-административного подразделения, региона являютсяпредставителями языковых меньшинств. Он обязал суд назначать федеральных инспекторов, если поступила жалобаот 20 человек, или более с целью подготовки списков лиц,имеющих право голосовать на федеральных или местныхвыборах. Предусматривалось назначение и других должностных лиц по просьбе Генерального атторнея для проверкихода голосования, подсчета голосов и пр. Ему же предоставлялось право предъявлять иски для оказания помощи гражданам "в случае их принуждения с целью уплаты избирательного налога". Уголовное наказание грозило и тем, ктозапугивал избирателей и угрожал им, предоставлял ложные сведения на выборах и пр. Верховный суд в последние десятилетия рассмотрелне один десяток дел, связанных прямо или косвенно с нарушением гражданских прав, постановления по которым носили противоречивый характер. Если в начале 60-х гг. Верховный суд Уоррена активно проводил в жизнь идею равенства при рассмотрении дел о расовой дискриминации, тоуже в 1976 г. Верховным судом Бергера была признана правомерность использования расистских квалификационныхтестов при отказе в работе неграм, если не были представлены доказательства "расовых дискриминационных целей"в самой системе найма на работу. В 1989 г. Верховный суд(по делу компании "Кросон") со ссылкой на необходимость"уравнения белых в правах с черными" фактически перечеркнул действие законов, принятых по Программе пози 236 тивных действий в 70-х гг., которые предусматривали предоставление определенных льгот при приеме на работу неграм, испаноязычным и американцам азиатского происхождения. К началу 1989 г. безработица составила 4,6% средибелых и 11,6% среди черных американцев. В октябре 1990 г. президент Буш наложил вето на законопроект о гражданских правах, одобренный перед этимбольшинством голосов в обеих палатах конгресса. Законопроект предусматривал значительное усиление федеральной защиты американцев из числа национальных меньшинств и женщин от дискриминации при найме на работу.Предусматривалась, в частности, денежная компенсацияпредпринимателей лицам, пострадавшим от дискриминации.Законопроект прямо был направлен на отмену шести принятых ранее постановлений Верховного суда США, которые были расценены как подрыв гражданских прав лиц,подвергшихся дискриминации из-за цвета кожи, религиозных убеждений, пола или национальности. При повторномрассмотрении законопроекта в конгрессе он не получил требуемых 2/3 голосов.
3. Развитие конституционного принципа разделения властей" и механизма "сдержек и противовесов"
Действие механизма "сдержек и противовесов" приконституционном принципе "разделения властей" затрагивает прежде всего проблему столкновения интересов законодательной и исполнительной ветвей власти, которая с тойили иной периодичностью обострялась в США, при неизменности основной закономерной тенденции, силенияроли исполнительной власти. Это достигалось за счет гибкого перераспределения полномочий, иногда вторжения, ночаще самоограничения законодателей в пользу администрации. Наиболее ярким проявлением этой тенденции в XX в.является расширение прерогатив американского президента. В настоящее время американский президент выступаеткак глава государства, глава правительства, лидер одной издвух крупнейших партий, сменяющих друг друга у руляуправления, главнокомандующий, ведущий дипломат страны, как главное лицо, ответственное за управление страной в 237 периоды кризисов, а также в качестве "арбитра" в регулировании отношений федерации и штатов, ведущего координатора экономической и социальной политики США. Эти полномочия президента, особенно усилившиеся в 30-х гг., в период "нового курса" и затем в ходе второй мировой войны,были закреплены в послевоенное время рядом законов, вчастности вышеупомянутым Законом о занятости 1946 г. Значительные полномочия президента в сфере законотворчества выражаются, например, в том, что законодательная повестка дня конгресса определяется в подавляющемчисле случаев Белым домом. Это достигается путем ежегодного представления президентом конгрессу проекта федерального бюджета, в котором четко определяются национальные приоритеты, внесения в конгресс социально-экономических программ, влекущих важные внутриполитические последствия ("новый курс", "великое общество" и др.),а также за счет так называемого указного права в формепрезидентских исполнительных приказов и прокламаций. Исполнительные приказы, правомерность которых основывается на конституционной обязанности президента"заботиться о должном исполнении законов", на деле малочем отличаются от самих законов, затрагивая самый широкий круг вопросов. Например, деятельность ФБР регламентируется и сейчас исполнительными приказами и инструкциями Генерального атторнея. Прокламации, имеющие, какправило, декларативный характер, в ряде случаев такженесут важное политико-правовое содержание. Так, например, в прокламацию под названием "новая экономическаяполитика" Р. Никсон включил положение о налоге на товары, ввозимые в США, установление которых является конституционной прерогативой конгресса. Правотворческая деятельность исполнительной власти расширяется и за счет все более частого применения"делегированного законодательства" на основе передачи емутех или иных полномочий самим конгрессом. Обычно конгресс создает закон лишь в общем виде и в состояние рабочего документа его приводит регламентарная власть того или иного ведомства. Осуществляемое на основе передачи конгрессом президенту своих законодательных полномочий (которые он, всвою очередь, передает административным органам) "делегированное законодательство" формально противоречит и 238 доктрине "разделения властей" и правовой максиме "делегат не может делегировать". Это, однако, не воспрепятствовало американским судам очень рано, еще в 1813 г., санкционировать его при том условии, что сам законодатель исуд будут строго следить за тем, чтобы администрация невыходила за заданные, зачастую недостаточно определенные законодательные рамки. Произвольное расширение этихрамок бычное явление. При этом суды, как правило, неподвергают сомнению решения ведомств. Проблема "делегированного законодательства" особенно обострилась в период "нового курса", когда впервые былоприменено так называемое "законодательное вето" конгрессав попытках ограничить неконтролируемую нормотворческуюдеятельность администрации. Оно первоначально сводилоськ тому, что предлагаемый президентом или регулирующимведомством проект нормативного акта вступал в силу попринципу "молчание нак согласия", если конгресс совпадающими резолюциями палат или решением одной из нихне отвергал его. Резолюция хотя бы одной из палат считалась окончательной, не подлежащей президентскому вето.Впоследствии по предложению того или иного комитетаконгресса нормативный акт мог быть просто аннулированпутем прямого наложения конгрессом "законодательноговето". Особенно часто "законодательное вето" стало использоваться в 70-х гг. в условиях общей дискредитации исполнительной, президентской власти после "уотергейта". Еслис 1932 по 1983 г. вето законодателей использовалось 400 раз,то только в 1974-1975 гг. оно применялось 87 раз. Негативная реакция на эту практику особенно крупных ведомств не заставила себя долго ждать. Ведомстваутверждали, что делегированные им в соответствии с законом полномочия не могут у них быть отняты иначе, какдругим законом. Протесты ведомств были услышаны приР. Рейгане, в 1983 г., когда Верховный суд по делу "Чадха"постановил, что законодательное вето на нормативные актыявляется неконституционным и что впредь оно может бытьприменено лишь в форме закона, утвержденного президентом. Решение Верховного суда привело к нуллификации в200 законах, принятых за период 1932-1983 гг., положений, в которых предусматривалось "законодательное вето".Это, однако, не означало потери конгрессом и особенно су 239 дом права контроля за нормотворческой деятельностью администрации, которая не может игнорировать даже их неофициальное мнение. Исходя из безусловной правомерности самой делегации, являющейся примером возможного перераспределениявластных полномочий различных ветвей власти в рамкахлегитимности, конгресс еще в 1946 г. принял Закон об административной процедуре (дополненный Законом о свободе информации в 1967 г. и Законом о неприкосновенностичастной жизни 1974 г.), направленный на упорядочение, устранение разнобоя в нормотворческой деятельности администрации. Он содержит перечень эталонных процедур, которым регулирующие ведомства должны следовать при принятии или изменении нормативных актов: информироватьнаселение о принятых ими документах, о правилах своейдеятельности, о всех решениях по судебному рассмотрениюсоответствующих дел, публиковать в "Федеральном регистре" любые предполагаемые изменения существующихнормативов и пр. Значительно были расширены в XX в. и конституционные военные полномочия президента как главнокомандующего. Несмотря на право конгресса объявлять войну, президент часто по собственному усмотрению использует вооруженные силы. Если до второй мировой войны считалисьдопустимыми необъявленные конгрессом так называемые"президентские войны" только в том случае, если имеломесто нападение на собственно территорию США, то в настоящее время президент без объявления конгрессом может начать военные действия, если нападение было совершено на одного из многочисленных союзников США по военным блокам. Без прямо выраженного согласия конгресса в 1950 г.,например, была начата война в Корее, в 1965 г. о Вьетнаме, впоследствии произошла эскалация военных действий на территории Лаоса, Камбоджи и пр. До последнеговремени США более 200 раз использовали свои вооруженные силы за рубежом, и только в 5 случаях войну объявлял конгресс. Без всякого согласия конгресса осуществляются и такие формы военного вмешательства, как посылки военныхсоветников, предоставление тем или иным воюющим группировкам оружия, обучение их в специальных лагерях и 240 пр. Примером может служить необъявленная война СШАпротив Никарагуа с помощью финансирования "контрас"за счет средств, полученных от тайной продажи оружияИрану, ставшая причиной во второй половине 80-х гг. нового политического скандала ирангейта". Чрезмерно возросшие военные полномочия президентазаставили конгресс принять в 1973 г. совместную резолюцию палат, предписывающую предварительное или немедленное получение санкций на использование исполнительной властью военной силы в случае кризисной ситуации.Резолюция обязывает президента в течение 48 часов письменно доложить конгрессу о введении американских войскв районах, где начались или предполагается начало военных действий. В 60-дневный срок после посылки президентом войск "на вражескую территорию конгресс должен прямым объявлением войны или другой санкции дать разрешение на продолжение боевых действий или потребоватьих прекращения". Если конгресс не дает такой санкции,президент обязан отозвать войска, при этом исключаютсяслучаи, когда конгресс не в состоянии был собраться из-завооруженного нападения. С целью защиты войск США президент вправе продлить срок их пребывания в воюющейстране сверх 60 еще на 30 дней. Конгресс, таким образом, при всей жесткости формулировок его резолюции давал президенту достаточный срокдля военного маневра. Да и контроль в данном случае врядли можно считать эффективным, ибо сам президент определяет наличие той или иной кризисной ситуации, что редко может быть оспорено законодателем. Процедура уведомления президентом конгресса и после принятия резолюции продолжала нарушаться. Р. Рейган, например, официально не докладывал конгрессу ни оначале карательной бомбежки Ливана, ни о начале временной оккупации Гренады, не без основания полагаясь на общее мнение о невыполнимости резолюции, так как президентские действия в "кризисной ситуации" в любом случаебудут поддержаны народом. Значительно были расширены в XX в. права президента и во внешнеполитической сфере. Путем использования"соглашений исполнительной власти" президент может обойти конституционное требование согласия сената на заключение международных соглашений и их денонсацию. 241 Ф. Рузвельт часто действовал не только через головуконгресса, но и через голову государственного секретаря,не ставя их в известность о важнейших внешнеполитических акциях, например о содержании Ялтинских соглашений 1945 г. Без согласия сената путем "соглашений исполнительной власти" в 1969-1970 гг. были заключены договоры с Южным Вьетнамом, Таиландом и пр. Верховный судотказывается признавать неконституционной данную практику с удобной для него ссылкой на то, что это опросполитический. Особенно значимой сферой столкновения интересовамериканского администратора и законодателя, их противоречий и в конечном счете достижения разумного компромисса, сотрудничества является финансовая сфера,бюджет. Уступая президенту в сфере законодательства, конгресскрепко держит в своих руках самое мощное орудие контроля над исполнительной властью юджет и его исполнение. В соответствии с Законом о бюджете 1921 г. президентготовит проект бюджета. При этом в соответствии с принципом разделения властей президент не вправе повлиятьна бюджетные расходы законодательной и судебной ветвейвласти, которые устанавливаются без его оценок и предложений. Конгресс же имеет право дополнить или пересмотреть бюджетные статьи. Лишен президент и права контролировать утвержденные конгрессом расходы по программам, касающимся социального страхования, выплат безработным и пр. Еще в XIX в. в США сложилось обыкновение "удержания средств", то есть право президента по собственномуусмотрению перераспределять некоторые бюджетные ассигнования или тормозить деятельность ряда фондов, отказываясь тратить деньги на утвержденные ранее цели. Особенно преуспел в этом Р. Никсон, который, вопреки мнениюконгресса, прямо закрывал отдельные каналы расходов побюджету. Попытка усилить свои полномочия в сфере распределения средств была предпринята конгрессом в 1973 г., когдабыла создана объединенная комиссия палат конгресса поизучению мер бюджетного контроля с целью его ужесточения. В 1974 г. был принят Закон о контроле конгресса надбюджетными расходами, на основании которого в обеих его 242 палатах были созданы новые бюджетные комиссии, а в 1975 г.было образовано Бюджетное управление конгресса (БУК)с широкими полномочиями требовать у исполнительной власти любую дополнительную информацию о расходованиисредств. Усилена была роль и ранее созданного Главногоконтрольно-финансового управления. Закон 1982 г., признав право президента на "удержание средств", требует от него обязательного доклада конгрессу при отсрочке использования ассигнований и его согласия при прекращении расходования средств по уже утвержденным фондам. Спор по поводу использования бюджетных ассигнований после 1982 г. перерос в новую проблему ограниченияроста бюджетного дефицита, ставшего с 30-х гг. хроническим. Бюджетный дефицит рос за счет все новых займовМинистерства финансов для покрытия национального долга, который поднимался выше определенного законом потолка. Это заставляло конгресс принимать новые законы,опрокидывающие предельную планку расходов. В 1985 году перед угрозой прекращения платежей правительством по своим счетам было достигнуто соглашение оновой предельной сумме долга, но одновременно с этим былпринят Закон о сбалансированном бюджете, закрепившийчеткий график принятия бюджета на очередной финансовый год, в котором должны указываться общая сумма расходов, бюджетных ассигнований, предполагаемых выплатпо долговым обязательствам (особо по первоочередным выплатам по гарантированным займам), а также общая суммабюджетных поступлений с возможным их увеличением илиуменьшением, допускаемые пределы бюджетного дефицита, государственного долга и пр. Но главное Закон закреплял порядок автоматического действия механизма сокращения расходов, если конгресс и президент не смогли договориться об установлении пределов бюджетного дефицита.В случае превышения (по данным Административно-бюджетного управления) пределов расходов более чем на 10млрд. долл., президент должен издать распоряжение об ихурезании. Сокращению подлежат главным образом ассигнования на оборонные программы. Они не могут затрагивать программы социальные мэдикейт", помощи семьямс несовершеннолетними детьми, кормящим матерям, ветеранам, выдачи продовольственных талонов и пр. 243 Закон 1985 г. ример компромиссного эффективногосотрудничества властей в установлении гибкого контролянад бюджетом, развязывающего руки и президенту, и конгрессу в случае возникновения чрезвычайных ситуаций,кризисов, социальных потрясений. Временные границы действия Закона 1985 г. определялись 1991 г., но он действовалдо последнего времени. Благодаря длительному устойчивому росту экономики США и жестким мерам контроля в 1997 г.бюджетная система США была почти полностью сбалансирована. Бюджетный дефицит сократился в 13 раз и составил менее 23 млрд. долл., или 0,3% ВВП. Процесс "переливания" властных полномочий, приводящий к усилению или ослаблению роли Верховного суда взависимости от конкретной политической конъюнктуры, отперсонального состава пожизненно назначаемых судей, касается и сферы взаимоотношений судебной с другими властями. После демарша против законодательства "нового курса" в 1937 г. Верховный суд сам поднял вопрос о судебномсамоограничении в отношении дел, имеющих политическийхарактер. Это ограничение, однако, действует сугубо выборочно, не закрывает двери суда, когда президенту или конгрессу его вмешательство становится крайне необходимым.Например, такая сугубо политическая проблема, как проблема политических и гражданских прав, была в центревнимания суда Уоррена в конце 50-х ачале 60-х гг., отстаивающего идею равенства при толковании поправки XIVк американской Конституции о равной защите закона всехамериканцев. В то же время подорвавший авторитет исполнительнойвласти "уотергейт" способствовал вынесению Верховным судом решения, серьезно ограничивающего привилегию президентской власти на сокрытие определенной информациивоенного или дипломатического толка, на утаивание им документов, необходимых для выяснения истины. Кажущиеся порой непримиримыми разногласия (частоискусственно раздуваемые в прессе и на телевидении), особенно усиливающиеся в периоды так называемого "раздельного правления", не подрывают взаимодействия всех звеньев государственного аппарата в решении важнейших экономических, политических, социальных задач, стоящих перед страной. Пройдя длинный путь с момента принятияКонституции 1787 г., политические институты США сумели 244 без революционных потрясений, эволюционным путем приспособиться к меняющейся политической обстановке, в результате чего конституционный принцип "разделения власти" ныне следует толковать не столько в свете противопоставления полномочий ветвей власти, сколько в свете усиления их взаимозависимости и взаимодействия.