Развитие конституционной монархии.
Становление"ответственного правительства". Главными направлениями эволюции британской монархии в течение XVIII в., заложившими основы британской модели парламентаризма,были дальнейшее ограничение королевской власти и утверждение новых принципов взаимоотношений исполнительной и законодательной власти тановление "ответственного правительства".
Важнейшей особенностью этих изменений стало то, что они не были, как правило, оформленыкакими-либо новыми конституционными актами, а сложились в процессе политической практики как результат соперничества двух партий за право формировать "правительство его величества". Английская конституция приобрелаблагодаря этому уникальную форму и не менее уникальноесодержание, ибо помимо таких источников, как акты парламента и судебные прецеденты, не менее, а порой и болееважное значение приобрели выходящие за рамки права ине подлежащие судебной защите конституционные обычаи(соглашения), именуемые иначе "конвенциональными нормами". Монарх продолжал оставаться главой государства, нопостепенно превращался фактически лишь в номинальногоглаву исполнительной власти. Первые прецеденты, способствующие этому, возникли уже в первые десятилетия XVIII в.,особенно при королях Ганноверской династии (с 1714 г.).Право короля отвергать законы, принятые парламентом (абсолютное вето), перестало применяться с 1707 г. Король Георг I (1714-1727), не знавший английского языка, перестал 14 являться на заседания кабинета, что повлекло за собой важные политические последствия. Прежде всего такое "отчуждение" короля от кабинета способствовало сосредоточению функций по руководству кабинетом в руках его премьер-министра. Кабинет стал действовать от имени "Его Величества", но практически самостоятельно. Положение монарха в дальнейшем было определено максимой, гласившей,что "король царствует, но не управляет". Правда, влияниемонарха на политику кабинета нередко бывало очень значительным, а фактически утраченные королем прерогативы юридически до сих пор остаются в его распоряжении, иотдельные короли пытались их использовать не только вXVIII, но и в XIX в. И все же это стало исключением, а непрактикой, "резервом" на случай чрезвычайной ситуации. Параллельно с концентрацией названных прерогативмонарха в руках кабинета решался вопрос об ответственности исполнительной власти перед парламентом. Теперь этаответственность могла быть перенесена с короля на его министров. Первым шагом к возникновению новой системывзаимоотношений кабинета и парламента были акты 17051707 гг. о должностях, которые, отменив соответствующиеположения Акта 1701 г., открыли министрам возможностьизбираться в нижнюю палату парламента и тем самым представлять в ней кабинет. В 1708-1715 гг. стал утверждатьсяпринцип формирования кабинета на однопартийной (ториили виги), а не на смешанной основе. Все более типичнойстановилась ситуация, когда кабинет не мог долгое времянаходиться у власти, не имея поддержки (доверия) большинства в палате общин, и победившая на выборах партия,имеющая такое большинство, формировала кабинет, а другая образовывала в парламенте организованную оппозициюи так называемый "теневой кабинет". В конце XVIII в. начинают устанавливаться еще два важных правила. В случае утраты кабинетом доверия парламента он либо уходилв отставку в полном составе (солидарная ответственность),либо мог распустить палату общин и назначить новые выборы. Первый случай коллективной отставки кабинета имелместо в 1782 г. из-за проигрыша Британией войны с американскими колониями, а первый роспуск нижней палаты кабинетом 1784 г. Так возникла система взаимных сдержек палаты общин и кабинета, в условиях которой кабинет 15 должен был оценивать политическую ситуацию как в парламенте, так и в стране в целом и в случае правительственного кризиса принимать одно из двух решений. Таким образом, в течение XVIII в. в принципе сформировались такие черты будущей системы британского парламентаризма, как "партийное правление" и регулярнаясмена кабинета в зависимости от одобрения его политики впалате общин. Однако многие из этих черт еще не приобрели законченного выражения, а роль королевской власти иаристократической палаты лордов оставалась весьма значительной. Дальнейшее развитие парламентаризма былоневозможно, пока сама система формирования нижней палаты парламента имела феодальный характер и обеспечивала джентри командные посты в руководстве обществом.Унаследованная от эпохи феодализма и восстановленная впериод реставрации монархии система представительствав парламенте позволяла многочисленным "гнилым местечкам" с незначительным числом жителей посылать в палатуобщин депутатов, фактически назначавшихся местным лендлордом. В то же время крупные города, выросшие в периодпромышленного переворота, вообще не имели своего представительства. Активным избирательным правом со временсословно-представительной монархии обладали в графствах только фригольдеры с 40 шиллингами годового дохода.Что же касается права быть избранным, то здесь имущественный ценз был неимоверно высоким. По Акту 1710 г. пассивным избирательным правом наделялись лица, которыеимели от земельной (недвижимой) собственности доход вразмере 600 ф. ст. в год в графствах и 300 ф. ст. в городах.Изменить такую избирательную систему были призваныизбирательные реформы XIX в. Избирательные реформы и дальнейшая эволюция формы государства. Согласно Акту о реформе 1832 г., принятому по инициативе вигов, более 50 "гнилых местечек" с населением менее 2 тыс. жителей были лишены представительства в парламенте. Тридцати небольшим городам с населением менее 4 тыс. жителей разрешалось посылать одногодепутата вместо двух, а некоторым городам вух депутатов вместо четырех. В итоге высвободились 143 депутатскихместа, распределенные между новыми городскими и сельскими округами. Были введены новые цензы для избирателей. В графствах активным избирательным правом наделя 16 лись все категории владельцев земли с годовым доходом неменее 10 ф. ст., а арендаторы годовой рентой не менее50 ф. ст. В городах такое право получили все мужчины,владеющие на праве собственности или аренды недвижимым имуществом с годовым доходом в 10 ф. ст. Другимиусловиями участия в выборах были уплата налога для бедных и проживание не менее 6 месяцев в данном избирательном округе. Реформа 1832 г. имела далеко идущие последствия, таккак покончила со средневековой системой формированиявысшего представительного органа алаты общин. Важнейшим политическим итогом реформы стало также получение вигами стабильного большинства в парламенте. В компромисс с аристократией была вовлечена новая фракция магнаты промышленной буржуазии, и с этого времени история английского законодательства представляет собойсерию уступок промышленной буржуазии. Вместе с темреформа 1832 г. послужила лишь первым шагом в осуществлении ее программы. Хотя избирательный корпус увеличился почти вдвое, правом голоса после реформы пользовалось менее 5% всего населения. Борьба за более демократическую реформу избирательной системы стала одной изважнейших черт политического развития Великобританиив 30-60-х гг. XIX в. Реформа 1867 г. наряду с очередным перераспределением депутатских мест предусмотрела дальнейшее расширение избирательного корпуса, необходимое в новых условиях двухпартийного соперничества. Избирательное право вгородах было распространено не только на собственников,но и на нанимателей (арендаторов) квартир, если стоимостьнайма составляла не менее 10 ф. ст. в год. Это увеличилоколичество избирателей в городах более чем в два раза. В период избирательных реформ 30-60-х гг. XIX в.произошла организационная перестройка двух главных партий. Виги окончательно стали партией промышленной буржуазии, отстаивавшей принципы либерализма. Тори выражали интересы преимущественно землевладельческой аристократии и финансовой верхушки. Партии стали теперьназываться "либеральная" и "консервативная". В связи свведением порядка регистрации избирателей возникли партийные организации вне парламента "для содействия регистрации". Была централизована предвыборная деятельность 17 партий, упорядочена процедура выдвижения кандидатов,усилена партийная дисциплина голосования в парламенте.В 1867-1868 гг. был основан Национальный союз консерваторов, а в 1877 г. возникла Национальная федерация либералов. Поскольку организация выборов окончательно перешла от правительства к партиям, принцип партийного правления получил свое окончательное оформление, так как выборы вели к смене кабинета. Развитие парламентарной монархии сопровождалось перестройкой аппарата управления в центре и на местах.Прежние коронные должности были преобразованы в министерские, хотя и сохранили старые названия. Так, премьер-министр официально именовался первым лордом казначейства и руководил кабинетом и министерством финансов. Лорд-канцлер возглавлял судебную систему и председательствовал в палате лордов. В конце XVIII в. в Великобритании оформились три главных министерства: внутренних дел, иностранных дел и военное. Реформы местного управления и суда. До 1835 г. вгородах Англии сохранялась старая система местного управления, оформившаяся в средние века. В интересах промышленной буржуазии сразу же после первой избирательнойреформы была проведена и реформа городского самоуправления. По закону 1835 г. управление городом переходило квыборным городским советам. В выборах могли участвоватьвсе налогоплательщики омохозяева и наниматели квартир обоего пола. Городской совет избирал на один год мэрагорода. Муниципальная реформа, однако, не затронула вопросы управления графствами, что означало очередной компромисс с земельной аристократией, которая сохранилауправление в сельской местности в своих руках. В XVIII-XIX вв. наряду с эволюцией формы правления и политического режима произошли изменения в государственном устройстве страны. После оформления так называемых уний с Шотландией (1707) и Ирландией (1801)английский парламент распространил свою власть на всютерриторию Британских островов. Указанные регионы получили определенное количество мест для своих депутатовв британском парламенте. Кроме того, Шотландия сохранила собственную правовую и судебную системы, а также пресвитерианскую церковь. С 1801 г. новое государственноеобразование получило название Соединенное КоролевствоВеликобритании и Ирландии. 18 Реформа местного управления, проведенная в Англиив 1835 г., изменила управление только в городах, не затронув графств. Эту задачу выполнила реформа 1888 г., заложив основы той системы местного управления, которая сохранялась в Англии в течение последующего столетия. Былисозданы однотипные представительные органы оветы для городов и графств. При этом вся прежняя системаграфств была пересмотрена, а наиболее крупные города выделялись в самостоятельные графства. Советам графств былипереданы административные полномочия мировых судей.Управление на уровне приходов реформа не изменила, но в1894 г. был издан закон, который лишал церковно-приходские советы права рассматривать нецерковные дела. Дляих решения в приходах создавались приходские собрания,которые могли избирать в крупных населенных пунктахприходские советы. Созданная система органов самоуправления отличалась значительной самостоятельностью и отсутствием "административной опеки" со стороны центральной власти, что стало характерной чертой английской модели местного управления, отличающей ее от континентальной (французской). В конце XIX в. была проведена важная реформа судебной системы. Серией актов 1873-1876 гг. и 1880 г. оВерховном суде и апелляционной юрисдикции было упразднено сложившееся в феодальную эпоху разделениевысших судов Англии на суды "общего права" и суды"справедливости". Новая структура высших судов предусматривала использование процессуальных норм и той,и другой из английских "ветвей" прецедентного права.Созданный вместо прежних центральных судов Верховный суд состоял из двух подразделений: Высокого суда,который в свою очередь подразделялся на отделения (канцелярское, королевской скамьи и др.), и Апелляционногосуда по гражданским делам. Одновременно продолжалисуществовать суды ассизов, формируемые из судей Высокого суда, а также низшие суды етвертных сессий,мировые суды и суды графств, учрежденные в серединеXIX в. для рассмотрения только гражданских дел. Особоеместо занимал Центральный уголовный суд в Лондоне("Олд Бейли"), который был судом ассизов для БольшогоЛондона. В составе этого суда числились лорд-канцлер имэр Лондонского Сити. 19 Модернизация политической системы Великобританиив XIX в. завершилась, таким образом, установлением доминирующего положения парламента во взаимоотношениях справительством и превращения парламента в орган, определяющий текущую политику государства (вторая третьXIX онец XIX в.). Система ответственного правительства стала основой "вестминстерской модели", послужившейобразцом для государственного строя многих стран мира.3. Британская колониальная империя
Управление колониями. Крупнейшей колониальной империей к середине XIX в. стала британская, включавшаяколониальные владения во всех частях света (Ирландию,Гибралтар и Мальту в Европе; Индию, Цейлон, ЮжнуюАмерику и т. д.). Великобритания создала довольно гибкую системууправления, позволившую действовать по принципу "разделяй и властвуй" и во многих случаях поддерживать колониальный режим без громоздкого аппарата, опираясь наместную верхушку (система косвенного управления). Высшая законодательная власть в Британской империи принадлежала британскому парламенту, а также правительству, которое могло издавать нормативные акты дляколоний путем "приказов короля в Совете". Система центрального управления колониями до середины XIX в. небыла упорядоченной. Специальная должность государственного секретаря по делам колоний появилась в 1768 г., нолишь в 1854 г. было создано министерство колоний. Высшейапелляционной инстанцией для судов колоний являлся Судебный комитет Тайного совета Великобритании. Начиная с XVIII в. сложилось общее деление всех колоний на "завоеванные" и "переселенческие", применительнок которым постепенно выработались два типа британскогоколониального управления. "Завоеванные" колонии, какправило с "цветным" населением, не обладали политической автономией и управлялись от имени короны через органы метрополии британским правительством. Законодательные и исполнительные функции в таких колониях сосредоточивались непосредственно в руках высшего правительственного чиновника убернатора (генерал-губернатора).Создаваемые представительные органы в этих колониях 20 реально представляли лишь незначительную прослойкуместных жителей, но и в этом случае они играли роль совещательного органа при губернаторах. Как правило, в "завоеванных" колониях устанавливался режим национальной,расовой дискриминации. Об этом свидетельствует, в частности, пример Индии завоеванной" колонии, занимавшей особое место в колониальной политике метрополии. Захват и подчинение Индии осуществлялись с XVII в.Ост-Индской торговой компанией, получившей от британской короны многочисленные привилегии. Торговый аппараткомпании фактически превратился в аппарат управлениязахваченными индийскими территориями (Бенгалией, Бомбеем, Мадрасом). В течение всего XVIII в. компания осуществляла неприкрытый грабеж местного населения, которыйпривел к катастрофическим последствиям и вынудил английский парламент вмешаться в деятельность Ост-Индскойкомпании. В 1773 г. был издан первый парламентский акт обуправлении Индией. По этому акту все дела компании отныне переходили в ведение Совета директоров, часть из которых должна была периодически сменяться. Губернатор Бенгалии получал должность генерал-губернатора всех английских владений в Индии. Кроме того, актом 1773 г. было предусмотрено создание в Индии Высшего суда, формально отделенного от исполнительной власти в колонии. По акту 1784 г.деятельность компании была подчинена специальному контрольному совету во главе с председателем, который впоследствии стал министром по делам Индии. Тем не менее доконца 50-х ачала 60-х гг. XIX в. в Индии сохраняласьдвойная система управления и судопроизводства ерезорганы британской короны и Ост-Индской компании. Новый этап в развитии британского управления Индией наступил в 1858 г., после восстания индийских солдат,находившихся на британской службе (сипаев). Индия былапередана в непосредственное подчинение английской короне и провозглашена империей. Английская королева сталаимператрицей Индии, а центральный аппарат управлениявозглавил государственный секретарь по делам Индии, посткоторого учреждался в составе британского правительства.При госсекретаре был создан Совет по делам Индии, имевший совещательные функции. В самой Индии вся полнотавласти сосредоточивалась в руках генерал-губернатора,получившего титул вице-короля и осуществлявшего свои 21 полномочия совместно с Исполнительным советом. В своемшироком составе, включая назначенных генерал-губернатором лиц, этот орган именовался Законодательным советом и мог исполнять законодательные функции. Отдельныепровинции Индии управлялись губернаторами и имели своизаконодательные советы, а целый ряд индийских княжествформально выступал в роли суверенных государств. В конце XIX ачале XX в. в результате подъемаряд законов об индийских советах (1861, 1892 гг. и др.), которые, однако, лишь несколько расширили представительство коренных жителей в совещательных органах при колониальной администрации. Другой тип управления сложился в колониях, где большинство или значительную часть населения составляли белые переселенцы из Британии и других европейских стран(североамериканские колонии, Австралия, Новая Зеландия,Капская земля). Долгое время эти территории по формеуправления мало чем отличались от любых других колоний, однако постепенно приобрели политическую автономию. Создание представительных органов самоуправленияначалось в переселенческих колониях в середине XVIII в.Однако колониальные парламенты не имели реальной политической власти, ибо высшая законодательная, исполнительная и судебная власть оставалась в руках британскихгенерал-губернаторов. В середине XIX в. в ряде провинцийна территории Канады был учрежден институт "ответственного правительства". В результате вотума недоверия,вынесенного местной ассамблеей, назначаемый Совет пригубернаторе, игравший роль колониального правительства,мог быть распущен. Важнейшие уступки переселенческимколониям были сделаны во второй половине XIX ачалеXX в., когда они одна за другой добились дальнейшего расширения самоуправления и получили в результате особыйстатус доминионов. В 1865 г. был принят Акт о действительности колониальных законов, по которому акты колониальных законодательных органов признавались недействительными в двух случаях: а) если они в каком-либо отношении противоречили актам британского парламента, распространенным на эту колонию; б) если они противоречиликаким-либо приказам и положениям, изданным на основа 22 нии такого акта или имеющим в колонии силу такого родаакта. В то же время законы колониальных легислатур немогли признаваться недействительными, если они не соответствовали нормам английского "общего права". Законодательные органы колоний получили право учреждать суды ииздавать акты, регламентирующие их деятельность. В 1867 году британский парламент принял Акт о Британской Северной Америке онституцию Канады, послужившую образцом для последующих конституций британских доминионов. Этот акт оформил объединение рядапровинций и территорий (Квебек, Онтарио, Новая Шотландия и Нью-Брансуик) в единый федеральный доминион подназванием "Канада". Акт о Британской Северной Америке воплотил в себеосновные черты британской конституционной практики всочетании с опытом построения федерации в США. По формеправления Канада являлась своеобразной монархией, поскольку главой государства провозглашался британскиймонарх, представленный в самом доминионе генерал-губернатором. Законодательная власть вручалась федеральномупарламенту Канады, состоящему из двух палат: сената, назначаемого генерал-губернатором, и избираемой палатыобщин. Парламент имел право издавать новые законы повсем важнейшим вопросам жизни федерации, а также принимать поправки к конституции, касающиеся деятельностифедерального правительства. Другие поправки к конституции могли осуществляться только британским парламентомпо требованию парламента Канады. Исполнительная власть в канадской федерации принадлежала представителю британской короны енералгубернатору, наделенному очень широкими правами, в томчисле правом назначения и роспуска в любое время палатыобщин, отмены любого закона, принятого парламентом отдельной провинции. Кроме того, генерал-губернатор мог неутвердить законопроект, принятый федеральным парламентом, и представить его на усмотрение британской короне.Однако такое соотношение законодательной и исполнительной власти вскоре перестало соответствовать политическойпрактике развития доминиона. Как и в самой Великобритании, неписаные конституционные обычаи значительно изменили реальное распределение прерогатив основных государственных органов. Уже с конца XIX в. генерал-губер 23 натор мог осуществлять свои полномочия лишь после консультаций со своим правительственным Советом; внутриСовета выделился кабинет министров, возглавляемый иформируемый премьер-министром при условии доверия состороны палаты общин ("ответственное правительство"). В провинциях Канады убъектах федерации оздавались провинциальные законодательные органы с весьма широкой компетенцией. В 1901 году подобным же образом был создан Австралийский Союз едеративное государство, объединившеенесколько самоуправляющихся колоний на территории Австралии. Двухпалатный федеральный парламент состоял изсената и палаты представителей, избираемых населениемкаждого штата. При этом избирательных прав лишалисьавстралийские аборигены и лица афро-азиатского происхождения. В 1907 и 1909 гг. доминионами стали соответственно Новая Зеландия и Южноафриканский Союз. После образования доминионов их внешняя политика и"вопросы обороны" оставались в компетенции британскогоправительства. Начиная с конца XIX в. одной из форм взаимоотношений с доминионами стали так называемые колониальные (имперские) конференции, проводившиеся подэгидой министерства колоний. На конференции 1907 г. потребованию представителей доминионов были выработаныновые организационные формы их проведения. Имперскиеконференции отныне должны были проводиться под председательством премьер-министра Великобритании с участием премьер-министров доминионов. В конце XIX ачале XX в. одновременно с захватомогромных территорий а Африке (Нигерия, Гана, Кения, Сомали и др.) усилилась английская экспансия в Азии и наарабском Востоке. Существовавшие здесь суверенные государства были фактически превращены в полуколонии-протектораты (Афганистан, Кувейт, Иран и др.), их суверенитет был ограничен навязанными Англией договорами и присутствием британских войск. Колониальное право в британских владениях складывалось из актов британского парламента ("статутное право"), "общего права", "права справедливости", а также постановлений и распоряжений министерства колоний и нормативных актов, принятых в самой колонии. Широкое внедрение норм английского права в колонии началось со вто 24 рой половины XIX в., когда колонии стали торговыми "партнерами" метрополии и потребовалось обеспечить устойчивость товарообмена, безопасность личности и собственностибританских подданных. Переплетаясь с традиционными институтами местногоправа завоеванных стран, отражая как собственные, так инавязанные извне общественные отношения, колониальноеправо было сложным и противоречивым явлением. В Индии, например, правотворческая практика британских судов и колониальное законодательство создали крайне усложненные системы англо-индусского и англо-мусульманского права, которые распространялись на местных жителей. Эти системы отличались электическим смешением норманглийского, традиционного, религиозного права и судебных толкований. В колониальном праве Африки также искусственно совмещались мало согласующиеся между собойнормы европейского права, местного обычного права и колониальных законов, копирующих колониальные кодексыИндии. В отношении английских поселенцев в любых частях света действовало английское право. При этом в переселенческих колониях применялось в первую очередь "общее право", а английское законодательство могло не применяться, если об этом не содержалось специального указания в акте британского парламента.