Образование ФРГ. Оккупационный статут.
В преддверии скорого принятия конституции возникла необходимостьи в определении новых принципов взаимоотношений междуоккупационными властями и местными органами управления. Будущая конституция фактически снимала с повесткидня вопрос о заключении послевоенного мирного договора сГерманией, способствовала правовому закреплению ее раскола на две части: ФРГ и ГДР.
, В связи с этим в апреле 1949 г. был принят так называемый Оккупационный статут, разработанный западногерманскими оккупационными властями. Статут сохранялэкономический и политический контроль США, Англии иФранции в Западной Германии, в частности, предоставивим право осуществлять надзор за соблюдением Основного 344 закона ФРГ и конституций земель, отменять все местныезаконы, противоречащие им. 8 мая 1949 г. Основной закон Федеративной республики Германии был принят Парламентским советом и утвержден военными губернаторами США, Франции, Англии.Термины "Учредительное собрание" и "конституция" былисняты из употребления по настоянию самих немцев как"подразумевающие явный сепаратизм". Основной закон должен был обозначать "временный характер" установленныхим конституционных порядков. Фактически после одобрения его всеми землями Западной Германии (кроме Баварии,подтвердившей, однако, свою принадлежность к ФРГ) в конце мая 1949 г. он вступил в действие в качестве постояннойКонституции ФРГ. 23 мая 1949 г. считается днем образования государстваФРГ. Институт военных губернаторов был преобразован винститут "военных комиссаров" западных держав в Германии. 14 августа 1949 г. были проведены первые выборы в бундестаг, 12 сентября 1949 г. создан бундесрат, через три дняизбраны президент и федеральный канцлер. Но и после выборов ФРГ, даже формально, не стала обладать полнотой суверенитета, так как сфера внешних отношений, внешней торговли и др. оставалась прерогативой верховных комиссаров. В 1951 г. Оккупационный статут был пересмотрен в сторону большего расширения полномочий государственныхорганов ФРГ, в частности, был снят контроль над федеральным и земельным законодательством, правительственным органам ФРГ были переданы некоторые полномочия всфере внешней торговли и валютного регулирования, в томчисле и в вопросах денежной эмиссии. В 1952 г. был подписан договор о создании в рамкахЕвропейского оборонительного сообщества (ЕОС) "европейской армии", а также Общий договор между ФРГ и оккупационными державами, согласно которому "оккупация заканчивалась" и за ФРГ признавалась "полная власть суверенного государства во внутренних и внешних делах". В ответна это была создана Организация Варшавского договора(ОВД), в которую с первых дней включалась ГДР. Завершился раздел мира на два блока противостоящих стра^социалистических и капиталистических. Конституция 1949 г. Свой первый раздел Конституция1949 г. посвящает правам человека, подчеркивая тем самым 345 их приоритет перед всеми другими положениями. Этот раздел более чем другие несет на себе нагрузку отрицанияпорядков "Третьего рейха", провозглашая "ненарушимостьчеловеческого достоинства", "неприкосновенность" и "неотчуждаемость" прав человека (ст. 1), среди которых равона жизнь и личную неприкосновенность, равенство всехперед законом. Здесь прямо звучит осуждение прошлого,когда физически уничтожались тысячи "расовонеполноценных" и "нежизнеспособных" немцев, проводилась принудительная стерилизация и пр. Среди других прав, не так подробно представленных в Основном законе, как в Веймарской конституции 1919 г., вобода вероисповедания и совести (ст. 4), свобода выражения мнений, собраний (ст. 8),союзов и обществ, в том числе и "для охраны и улучшенияусловий труда и экономических условий" (ст. 9), свободапередвижения (ст. 11), выбора профессии (ст. 12), тайна переписки (ст. 10), неприкосновенность жилища (ст. 13), основные права в сфере правосудия, например, на "законногосудью" и пр. В этом перечне особое место занимает правона петиции (жалобы) в органы государственной власти отдельных лиц и их объединений, которые рассматриваютсяв ФРГ не только как гарантия защиты прав человека, но икак одна из форм непосредственного влияния граждан напроцессы принятия политических и правовых решений. Перечень этих прав дополняется гарантиями, закрепленными в самой Конституции или в текущем законодательстве. Так, предоставление свободы совести сопровождается правом на отказ от военной службы против своейсовести, в соответствии с которым в 1973 г. был принят "Закон о гражданской службе для лиц, отказывающихся отвоенной службы". Статья 5 Конституции о свободе мненийсопровождается положением о свободе информации, являющейся основой формирования общественного мнения, а также запрещении цензуры. В соответствии с Законом1975 г. (пункт "с" ст. 45 Основного закона) был создан специальный Комитет по петициям, который может заслушивать подателей жалоб, запрашивать соответствующую информацию, имея доступ для этой цели во все учреждения и пр.В бундестаге ежемесячно заслушиваются доклады о рассмотренных Комитетом петициях и пр. Защита социальных прав не получила в Основном законе значительного места, более полно она закреплена в 12 Игторш государств и права мруш-^ны! стран. Чат 3 346 конституциях отдельных земель, обогащена судебной практикой, в том числе Федерального конституционного суда(ФСК), и непосредственно действующими в ФРГ нормамимеждународного права о правах человека. Например, закрепленное в Конституции право на жизнь и личное достоинство трактуется ФКС как признание того, что "государство во всяком случае должно гарантировать каждому человеку минимум материального благополучия для достойной жизни". Социальные права закрепляются и самим фактом провозглашения ФРГ социальным государством. В этом контексте дается и трактовка права собственности, повторяющая соответствующие положения Веймарской конституции: "Собственность обязывает. Владение ею есть служение общему благу", а также положение Основного закона о возможности государства на основе закона принудительно отчуждать собственность, в том числе обобществлять земли,общественные ресурсы и средства производства "для общего блага" (ст. 15). В разделе II Основного закона (ст. 20) дается общее определение государства ФРГ как государства демократического, социального и федеративного. Наряду с демократиче-'скими правами и свободами к основополагающим конституционным принципам Основной закон относит "народный су-: веренитет" и "разделение властей", или осуществление власти народа через посредство "специальных органов законодательной, исполнительной власти и правосудия" (ст. 20 (2)).Разграничивая органы трех ветвей власти, Основной закон.запрещает совмещение их функций, вмешательство в деладруг друга и пр. Принцип невмешательства особенно строгопроводится в отношении органов правосудия. Демократический характер государства ФРГ рассматривается Основным законом в единстве с его социальным иправовым содержанием. Социальное государство понимается при этом как государство, осуществляющее политику социальной справедливости, ослабления социального неравенства, защищающее социально-экономические права граждан в том смысле, как они звучат во Всемирной декларацииправ человека: "Каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилье, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостоя 347 ния его самого, его семьи, и право на обеспечение по случаюбезработицы, болезни, инвалидности и т. д. ...". Возможность осуществления этих прав, казавшаяся недостижимым послевоенным идеалом, обеспечивается нынев ФРГ высоким уровнем экономического развития, позволяющим 50% бюджета страны тратить на стимулированиеэкономики и социальное обеспечение, повышение жизненного уровня своих граждан. В ФРГ существует в настоящее время самое развитоезаконодательство, регулирующее сферу трудовых отношений. Так, в связи с резким увеличением числа безработныхв начале 50-х гг. в соответствии с "Законом о стимулировании занятости" 1958 г. началась выплата пособий всем безработным, которая зависит от продолжительности периодазанятости работника до увольнения, размера уплачиваемыхстраховых взносов по безработице, возраста и состава семьи безработного. Важным элементом реформы в социальной области стало введение "тарифной автономии", при которой отношения между наемными работниками и предпринимателями регулируются соглашениями между отраслевыми и региональными профсоюзами и союзами работодателей. В это же время стала формироваться система участия наемных работников в управлении фирмами через наблюдательные советы на предприятиях, действующая с 1976г. во всех крупных корпорациях. "Великим социально-политическим завоеванием" в ФРГ считается пенсионная реформа 1957 г., устанавливающая динамическую систему пенсий, и пр. В Основном законе, как уже отмечалось, социальная иправовая характеристики государства ФРГ совмещены, основополагающий принцип правового государства провозглашен в ст. 20(3): "Законодательство связано конституционным строем, исполнительная власть и правосудие аконом и правом". Этот принцип детализируется многими статьями Конституции, в частности раздела IX Правосудие". Федеральный характер государства традиционен дляГермании. Эта форма организации государственного единства прошла здесь сложный путь от "гегемонистского федерализма" к нынешней модели "кооперативной федерации". Субъекты германской федерации имеют свои конституции и администрацию. К конституциям земель предъяв 348 ляется лишь требование соответствия "основным принципам республиканского, демократического и социально-правового государства" (ст. 28(1)), но унитарная тенденция проявляется в Основном законе 1949 г. еще в большей мере,чем в Веймарской конституции 1919 г. В разделе VII Законодательство федерации" выделяется также широкая сфера, регулируемая исключительно законами федерации: внешние отношения, оборона, гражданство, валюта, таможенное и торговое право ипр. (ст. 73); сфера конкурирующего законодательства: гражданское и уголовное право, судоустройство и судопроизводство, право союзов и собраний и пр. (ст. 74); сфера "рамочного" законодательства: правовое положение лиц, состоящих на государственной службе, общие принципы вобласти высшего образования, охотничьего дела и пр. исфера законодательных полномочий земель, "в той мере, вкакой... законодательная власть не предоставлена федерации" (ст. 70(1)). Сфера исключительного законодательства федерациипри этом расширена за счет конкурирующего законодательства путем включения в нее системы мер и весов, выпускабумажных денег, охраны промышленной собственности, авторского и патентного права и пр. Более того, при определении права на исключительное законодательство Основнойзакон требует соблюдения лишь одного условия необходимости" в федеральном законрдательстве (ст. 72(2)), которая определяется самой федерацией и никогда не оспаривается ФКС. Расширение законодательных полномочий федерациипроисходит и благодаря решениям ФКС, опирающегося натрадиционную для Германии доктрину в силу внутренней связи", когда суд признает наличие неписаных полномочий государства, или если они (законодательные полномочия) "недостаточно точно определены" или связаны с решением вопросов, "определенно относящихся к компетенции федерального законодательства". По иному, чем в Веймарской конституции, трактуетсяи "конкурирующее законодательство". Федерации по Основному закону предоставляется право принять закон, дажеесли ранее был принят по этому вопросу закон земельный. |Здесь действует принцип: "федеральное право ломает право земель". 349 Объективные процессы расширения полномочий центра в федеративном, демократическом государстве междутем не могут быть беспредельными. Приоритет в сфере "выполнения государственных задач", исполнительно-распорядительные полномочия (ст. 30 Основного закона) принадлежат по Основному закону землям. В наиболее спорной сфере конкурирующего законодательства интересы земель также ограждаются (ст. 72(2)) требованиями предоставления федерации законодательныхполномочий только в том случае, если данный вопрос неможет быть эффективно урегулирован законодательствомотдельных земель, если урегулирование данного вопросазаконодательством одной земли может нанести ущерб интересам другой земли или всей стране в целом и если этоготребует сохранение "правового и экономического единства,в частности обеспечение единообразия жизненных условий". "Единообразие жизненных условий" и лежит в основеновой формы германского федерализма, получившего название "кооперативного". Новая модель кооперативного федерализма родукт своего времени, когда в послевоенных условиях резко возросла взаимозависимость федерации и земель в решении экономических и социальных проблем, а под влиянием усилившейся мобильности населения,потоков беженцев, деятельности оккупационных властейбыли подорваны корни исторически сложившегося своеобразия германских земель и пр. Это "единообразие" и определяет стремление федерации и земель к координации своих действий, к унификацииправа и административной практики. В новых условиях всебольшее значение приобретают не диктат центра, не "экзекуция", а такие рычаги управления, как выверенная финансовая политика и государственное регулирование экономики, общие задачи в области энергетики, транспорта, жилищного строительства. Решение этих задач связано прежде всегос финансированием. Не случайно созданный на основе ст. 88Основного закона Немецкий федеральный банк называют вФРГ "четвертой властью", "параллельным правительством". Основополагающие принципы конституционного устройства ФРГ находят непосредственное выражение и в системе высших органов государственной власти: бундестага,бундесрата, президента, правительства и органов правосудия. 350 Высшим органом законодательной власти, по Конституции 1949 г., является бундестаг, избираемый на основевсеобщего, прямого, равного и тайного голосования (на 4 года)лицами, достигшими 18-летнего возраста. "Всеобщему" и"равному" характеру выборов не соответствует, однако,правило избирательной системы, согласно которому менее5% голосов, поданных за политическую партию (партиямОсновной закон отводит главную роль в формировании политической воли народа), вообще не учитываются прираспределении мандатов. Недостижимость "равенства" выборов определяется и неравными финансовыми возможностями мелких партий или независимых депутатов. Финансирование предвыборной деятельности партий из государственного бюджета не решает также проблемы равенства,так как пособия распределяются государством только между теми партиями, которые после окончательного подведения итогов выборов получили 50% голосов в конкретном избирательном округе. Наряду с законодательными полномочиями, и преждевсего с полномочиями утверждения бюджета, бундестаг избирает главу правительства, канцлера, несущего перед нимответственность. Он обладает и другими важными контрольными функциями, в связи с чем может вызвать на свои заседания любого члена федерального правительства (ст. 43(1)),назначить следственную комиссию, а федеральный министрфинансов обязан ежегодно представлять бундестагу и бундесрату отчет "о доходах и расходах, а также о состоянииактивов и пассивов выполняемого бюджета" (ст. 114). Неодобрение бундестагом деятельности правительства влечет за собой вотум недоверия, который выражается не отдельномуминистру, а федеральному канцлеру, вместе с которым должно уйти в отставку и правительство. Отставка, однако, возможна при условии выбора бундестагом большинством голосов его преемника (правило так называемого "конструктивного вето"). Объективная тенденция централизации государственной власти, доминирования федерации в вопросах законодательства определяет особое стремление германских земель влиять на государственную политику в целом черезбундесрат, который, согласно Основному закону, являетсяне представительством земель, а федеральным органом власти, состоящим из членов земельных правительств. 351 Согласие бундесрата необходимо, как правило, при принятии законов, относящихся к конкурирующей сфере, затрагивающих интересы земель. Для этих законов (в настоящее время большинство законов принимается с согласиябундесрата) отрицательное решение бундесрата носит характер абсолютного вето. Бундесрат принимает участие и вутверждении бюджета, осуществляет вместе с бундестагомнадзор над организацией органов власти земель (ст. 84(34)). Его согласие требуется при применении мер принуждения к землям, не выполняющим "возложенных на них обязанностей" (ст. 37(1)). Глава государства резидент республики ыбирается большинством голосов особого органа едерального собрания, состоящего из членов бундестага и равногочисла членов, избираемых народными представительствами земель на пропорциональной основе. Президент выступает прежде всего в качестве представителя республики вовнешних делах, хранителя конституционного строя. Основной закон отказался от дуалистической концепции Веймарской республики: "президент-рейхстаг". Как независимая, фактически бесконтрольная (все егораспоряжения контрасигнуются канцлером) и политическинейтральная фигура, отстраненная от решающего участияв высшем государственном руководстве, он, кроме представительств в международных делах, назначает и увольняетфедеральных судей, ряд категорий федеральных служащих,обладает "в отдельных случаях" правом помилования, промульгирует принятые законы. Основной закон лишает главу государства исконно германского права командования вооруженными силами, возлагая эти обязанности в мирное время на министра обороны, во время войны а канцлера. Установленный такимобразом контроль бундестага над вооруженными силами былПодкреплен впоследствии законами 1956 и 1976 гг. о создании, а затем усилении полномочий специальной парламентской комиссии бундестага по обороне, которая наделяласьправами следственной комиссии. Введена была также должность уполномоченного бундестага "по обороне" для охраныосновных прав (ст. 45 (а) и 45 (в)). В ст. 61 Конституции предусматривается возможностьУстранения от должности президента по обвинению в умышленном нарушении им Основного закона или другого феде 352 рального закона. Вопрос о его виновности и лишении должности принадлежит ФКС. Роль главной политической фигуры Основной законотводит, таким образом, не президенту, а канцлеру, который выбирается большинством членов бундестага по предложению первого. Им становится лидер партии большинства в бундестаге. Усиление роли канцлера в ФРГ сближаетформу германского государства с президентской системойСША или Франции. Эта тенденция усиливается почти неизменным формированием правительства партией канцлера ХДС в союзе с ХСС. С 1949 г. эти партии бессменно находятся у власти, за исключением тринадцати лет правлениясоциально-либеральной оппозиции. Канцлер без одобрения бундестага формирует кабинетминистров и делает представления об увольнении министров, обязательные для президента. Но главное н направляет всю внешнюю и внутреннюю политику страны и несетза нее ответственность только перед бундестагом (ст. 65). Основным гарантом правового государства ФРГ является, по Конституции 1949 г., ФКС, который выбираетсябундестагом и бундесратом и стоит во главе судебной системы страны. По отношению ко всем конституционныморганам ФКС является единственной и независимой судебной палатой. Он рассматривает конфликты федерациии земель, споры об объеме их прав и обязанностей, контролирует правовые нормы нд их совместимость с нормами более высокого ранга и объявляет их не имеющимиюридической силы. В 1969 г. в целях усиления охраны прав граждан былпринят закон, положения которого составили содержаниепункта 4 "а" ст. 93 Конституции 1949 г. На основании этогозакона ФКС призван рассматривать дела по искам всех лиц,считающих неконституционными действия государственныхвластей, ибо они нарушают их основные права. В этом случае ФКС действует в качестве высшей апелляционной инстанции. К таким жалобам, однако, предъявляются жесткие требования, в том числе требования предоставления доказательств, что все другие пути восстановления нарушенныхправ были исчерпаны жалобщиком. Благодаря этому 98%таких жалоб ФКС просто не рассматривается. Судьи независимы и подчиняются только закону (ст. 97(1)). 353 В соответствии с требованиями правового государстваКонституция 1949 г. отличается жестким и обширным перечнем "гарантий основ свободного демократического порядка". "Воинствующая демократия" между тем несет в себе,по признанию самих немецких государствоведов, опасностьнарушения демократических принципов конституции. Так,на основании ст. 18 Основного закона каждый, кто использует свободу выражения мнений, печати, собраний, образования союзов и обществ и пр. "для борьбы против основсвободного демократического порядка, лишается этих основных прав". Решение вопроса, использовались ли те илииные права с целью борьбы "против демократического порядка", принадлежит только ФКС, который не может исключить, как показала практика, политических пристрастий своих членов.4. Объединение Германии
Объединению Германии предшествовал глубокий социально-экономический и политический кризис в ГДР, который назревал в течение последних 4 лет и привел к стремительным темпам объединения ГДР и ФРГ в течение одного года, с октября 1989 г. по октябрь 1990 г., когда на политической карте Европы появилось новое объединенное государство Германии с 78 млн. населением. Сверхцентрализованная система управления выявилаполную неспособность обеспечить динамичное развитие экономики ГДР. Начались перебои с поставкой промышленныхтоваров, росла инфляция. Немцы рвались в обеспеченнуюЗападную Германию. Все настойчивее звучавшие требования открытия границ, сопровождавшиеся массовыми демонстрациями, стали началом революционных перемен в стране. В мае 1989 г. после открытия венгерско-австрийскойграницы началось бегство восточных немцев через Венгриюза границу, что грозило обезлюдить страну. В результатеэтих событий после бессменного 18-летнего правления былснят со своего поста Председатель Государственного советаи Генеральный секретарь СЕПГ Э. Хоннекер. Самая массовая в истории начавшихся мирных революций в ВосточнойЕвропе демонстрация в ГДР, в начале ноября 1989 г., в коброй приняли участие 1 млн. человек, привела к удовле 354 творению требования об открытии границы. В результатеправительство полностью потеряло контроль над толпами"экскурсантов", что окончательно размыло экономику ГДРи без того ослабленную в это время. Тогда же на повестку дня встает новое, более радикальное требование бъединение с ФРГ. Ответом на этимассовые требования, в условиях полного невмешательстваМосквы в немецкие события, стало выступление канцлераФРГ Гельмута Коля в западногерманском бундестаге с программой из 10 пунктов, посвященной развитию отношениймежду обоими германскими государствами. Эта программа состояла из перечня постепенно осуществляемых мер укрепления сотрудничества двух немецкихгосударств, обещания немедленной конкретной помощи ГДРв гуманитарной сфере, в частности создания валютного фонда для финансирования поездок восточных немцев к западным (ФРГ еще в 1983-1984 гг. становится одним из главных кредиторов ГДР), предложения о создании договорногонемецкого сообщества с новыми совместными институтамии расширением функций уже имеющихся. Подтверждаянеобходимость развивать и углублять сотрудничество с ГДР,канцлер высказывал намерение создать в будущем конфедеративное объединение Германии. Осуществление программы оговаривалось рядом условий: если в ГДР будут в обязательном порядке решены инеобратимо начаты "принципиальные перемены политической и экономической системы". Это означало достижениегосударственным руководством ГДР с оппозиционными группами соглашения об изменении конституции, о новом демократическом законе о выборах с участием несоциалистических партий и пр. Планы "многоразового объединения" обоих государствбыли выдвинуты и новым премьер-министром ГДР Г. Модровым. Одной из последних инициатив объединения Германии стало предложение аккумулировать все лучшее, чтоимелось в ГДР и ФРГ, реализация которого должна быласоздать, с наименьшими потерями и более совершеннымзаконодательством, действительно новое государство Германии. Указывалось при этом на положительный опыт системы всеобщей трудовой занятости в ГДР, на достижения всфере народного образования, беспримерные результаты вспорте и пр. Мыслилось, что переходный период продлится 355 1Ш п 2-3 года. Все эти планы, находившие понимание у социалдемократов ФРГ, под напором реальных событий были отброшены. Мирное объединение Германии могло быть проведенотолько договорным путем. Первым крупным шагом на этомпути и стал Договор об экономической, валютной и социальной унии от 18 мая 1990 г., вступление в действие которого привело к денежной реформе. В результате марки ГДРбыли заменены Дойч-марками, ставшими единым платежным средством на территории еще параллельно существующих двух немецких государств. При этом в ГДР сохранялсяпрежний уровень заработной платы, стипендий, пенсий,квартирной и арендной платы за жилье и гарантированыденежные вклады населения, перечисляемые 1 к 1 до 2 тыс.марок для детей, 4 тыс. марок для взрослых и 6 тыс. марокдля пенсионеров. Вклады сверх этих сумм перечислялисьиз расчета 1 к 2. Германия не только включалась в сферудействия дойч-марки, но и в Общий рынок Европейскогосообщества. Условия денежной реформы стали сокрушительнымударом по и без того расшатанной экономике ГДР, привелик росту задолженности ее предприятий, на которых былакрайне низкая, по сравнению с западногерманской, производительность труда. В целях снижения накала оппозиционных настроений в ГДР были повышены размеры пенсий,частично погашен дефицит ее государственного бюджета,создан специальный фонд помощи экономики ГДР и пр. Следующим важным шагом на пути достижения германского единства стал договор между ГДР и ФРГ, подписанный в августе 1990 г., согласно которому в целях достижения правовой унификации создавалась "единая избирательная территория", на которой все выборы должны былипроходить по избирательным законам и правилам, принятым в ФРГ. Уже 23 августа 1990 г. Народная палата ГДР принимает решение о присоединении к ФРГ. 31 августа договор обобъединении был подписан обеими сторонами. 13 сентябряна одном из последних заседаний он был ратифицированНародной палатой ГДР, а затем бундестагом и бундесратомФРГ. Согласно этому политическому договору 5 воссозданных восточногерманских земель с 3 октября 1990 г. должныбыли быть включены в состав ФРГ. 356 В договоре были закреплены также признание зения советской военной администрации, и предоставлениежителям ГДР права пользоваться благами системы социального обеспечения ФРГ. При этом особо оговаривалосьчто вся собственность, конфискованная в период оккупации Советской Армии с мая 1945 г. по 1949 г., возврату неподлежит. Вместе с тем стороны соглашались с настоятельнойнеобходимостью возвращения частной собственности прежним владельцам за счет "реорганизации общественного имущества", при этом возможность компенсации за потерянную собственность признавалась лишь в случае невозможности ее возврата. Остались, однако, нерешенными такие }вопросы, как порядок оказания финансового и экономического содействия развитию новых земель. Вставали проблемы и с разгосударствлением "народных предприятий" ГДР, |ибо не были выработаны соответствующие нормы, регулирующие деятельность ведомства по опеке над ними, о способах компенсации за национализированное в свое время 1имущество и пр. При подписании и последующей ратификации Договора об объединении Германии от 31 августа 1990 г. вообще не |вносились предложения о разработке новой конституции. '\Между тем дебаты по этому вопросу, предшествующие объединению, не были праздными. Речь шла о том, будут ли : восточные и западные немцы равноценными гражданами нового государства, а основа их объединения равноправной. \ Создатели Основного закона ФРГ 1949 г. рассматривали себя в качестве представителей всего населения бывшейГермании, создавших его, как указано в преамбуле, в целяхсохранения национального и государственного единства, иза тех немцев, "которым было отказано в сотрудничестве".Основной закон содержал призыв ко всему германскому,народу "путем свободного самоопределения осуществлять |до конца единство и свободу Германии". Статья 146 подчеркивала переходный характер Основного закона, предполагая прекращение его действия "в день, когда вступит в действие Конституция, принятая свободным волеизъявлением \немецкого народа". ; Но в текст Основного закона была включена впоследствии ст. 23, предусматривающая вступление Основного закс 357 на в силу и "в остальных частях Германии... по их присоединении". Именно эта статья и была взята на вооружениеправыми партиями ГДР перед выборами в Народную палату весной 1990 г. На этих выборах решительную победу одержал "Альянс ради Германии", возглавляемый вновь созданной по примеру ФРГ Христианско-демократической партией ГДР. Западногерманские партии уже в это время стали занимать доминирующие позиции в партийной системеГермании. После объединения была образована Конституционнаякомиссия, чтобы приспособить Основной закон к новым условиям единого государства путем поправок, которые должны были вноситься восточными землями до 1993 г. Вносились в основном поправки, реализация которых была илиневозможной, или неприемлемой для ФРГ. Например, о гарантиях полной занятости, или права на жилье, о признании большего значения такой формы непосредственной демократии, как референдум, и пр. Значительным дополнением к Конституции стал итоговый документ СМИД четырех великих держав, подписанный в Москве 12 сентября 1990 г. по формуле 2 плюс 4 (Восточная и Западная Германии и 4 великих державы), призванный обеспечить внешние условия германского единства. Статья 1 договора устанавливала незыблемость границГермании, в первую очередь ее западных границ с Польшей, ст. 2-3 посвящались запрету производства, владенияи распоряжения ФРГ оружием массового уничтожения. Всоответствии с договором Германия должна была сократитьсвои вооруженные силы до согласованного предела и строгопридерживаться требования, чтобы с ее земли "исходилтолько мир". В ст. 4-5 говорилось о временном пребываниисоветских войск на территории ГДР о 1994 г. и о другихвоенных аспектах в связи с признанием полного суверенитета ФРГ во внутренних и внешних делах. Трудности объединительного процесса выявилисьочень скоро, как и политические, экономические, социально-психологические различия Запада и Востока Германии, которые оказались более стойкими, чем предполагалось ранее. Восстановление хозяйственной жизни, которая десятилетиями формировалась в ГДР на основе затратной 358 экономики, требовало колоссальных денежных вливаний,приведших к повышению подоходного налога в ФРГ на 5%,цен на нефтепродукты и пр., что не встретило понимания,особенно у западных немцев. Бюджет федерации предполагалось пополнить за счет приватизации "народных предприятий" ГДР. Закон о приватизации и реорганизации общественного имущества был принят еще в ГДР 17 июля1990 г. Реализация этого закона была возложена на одну изкрупнейших холдинговых компаний, которая к концу 1991 г.стала организацией, выступающей как доверенное лицо иформальный владелец 14 тысяч предприятий, расположенных на территории ГДР с числом занятых в 7 млн. человек. Непосредственно эту деятельность выполнял Попечительский совет компании, который был подчинен министерству финансов и стал де-факто в ФРГ федеральнымминистерством структурных преобразований промышленности Востока. Его функции все время усложнялись (приотсутствии их нормативной основы). Сначала он долженбыл решать задачи приватизации "народных предприятий"(при этом преследовалась цель получения инвестиций, сохранения рабочих мест, а также устранения вреда, нанесенного окружающей среде), затем адачи санации,повышения производительности труда, выпуска дешевойпродукции. Но продукция предприятий ГДР была неконкурентоспособна. Губительно сказывалась и потеря такого емкогорынка, как СССР, развал СЭВ. Усугубило тяжелое положение восточных предприятий и увеличение правительствомГ. Коля в 1990-1992 гг. тарифов, что без повышения производительности труда, которая в ГДР составляла лишь 40%от Западной Германии, могло привести лишь к усилениюнеконкурентоспособности продукции восточной промышленности. Серьезной преградой на пути структурной перестройки промышленности стало прежде всего отсутствие покупателей на приватизированные предприятия и то обстоятельство, что в результате тщательного обследования былапризнана целесообразной экономическая санация только 10%промышленных предприятий ГДР, остальные подлежалиликвидации. К началу 1991 г. Попечительскому ведомству 359 удалось выручить за 1 тыс. приватизированных предприятий всего 4 млрд. марок, а из государственного бюджета,чтобы ослабить груз безработицы, в восточную промышленность было влито 300 млрд. марок. ГДР не знала безработицы, в объединенной Германииона стала повсеместным явлением, особенно больно ударившей по Востоку за счет сокращения штатов, ликвидациинерентабельных предприятий, из-за более слабой дисциплины труда и пр. К моменту подписания договора об объединении в бывшей ГДР уже насчитывалось 600 тыс. безработных, 1,8 млн.человек были частично заняты. Ежедневно число потерявших работу увеличивалось на 30-40 тыс. человек. В 1992 г.из числа работающих в 1989 г. восточных немцев потерялиработу 45%. Только в одном Берлине в 1993 г. было зарегистрировано 250 тыс. безработных. Задачи снижения уровня безработицы и повышенияпроизводительности труда, широкой модернизации восточных предприятий были поставлены на первом же объединенном заседании бундестага в октябре 1990 г. Безработицуудалось снизить только благодаря введению неполного рабочего дня, предоставлению права на более ранний уход напенсию, путем создания новых рабочих мест, обществ занятости, привлечения финансовых средств федерации на переобучение, переквалификацию рабочих и пр. В ФРГ практиковались и другие, более жесткие меры: предоставлениев безотказный наем рабочей силы, занятой на предприятиях восточных земель, западным фирмам, досрочное увольнение на пенсию, особенно женщин-матерей, пользующихся семейными пособиями, и пр. Развитие среднего и мелкого бизнеса, ставшее главнойзаботой еще послевоенного правительства ФРГ, также принесло определенные результаты. К 1994 г. около 20% самодеятельного населения ФРГ трудилось на предприятиях,число работающих на которых не превышало 5 человек. Ноони не были защищены законами от увольнения. Крайне остро перед объединенной Германией встала ипроблема жилья. Закон о собственности, принятый послеобъединения Германии, фактически дал право бывшим собственникам требовать возвращения пятой части всех квартир ГДР. Все сданное в аренду жилье (то есть половина из 360 7 млн. квартир в ГДР, которые принадлежали коммунам/икооперативам) дотировалось ранее исключительно за счётгосударственных средств. Вопросами же финансированияжилищного строительства в бывшей ГДР ведал Государственный банк, который стал дочерним банком Попечительского ведомства под названием Немецкий кредитный банк.Несмотря на государственные кредиты, накопившиеся проценты по старым долгам и другие расходы поставили этотбанк на грань банкротства. Чтобы спасти положение, быларезко поднята квартирная плата за жилье, которая к концу1991 г. увеличилась в бывшей ГДР в 4 раза. Нехватка жилья росла и за счет непрекращающегося потока эмигрантовв ФРГ, число которых только в 1992 г. достигло три четверти миллиона человек, ольше, чем в остальных странахЕвропы, вместе взятых. Не могло решить проблему жилья, трудоустройстваэмигрантов и специально созданное ведомство по делам иностранных беженцев, штат которого был значительно увеличен в этом же году. Все это повлекло за собой взрыв насилия со стороны германских расистов, так называемых бритоголовых, направленного против эмигрантов. В ходе последующих за этим событием тысячных антирасистских демонстраций правительство ФРГ не без оснований обвинялось в том, что оно не проводит должной борьбы с правыми 1экстремистами. Создание вместо планово-распределительной экономики рыночной стало почти неразрешимой задачей для многих восточных немцев, в том числе и управленческого аппарата, в силу незнания западногерманских законов и предписаний. Между тем к восточногерманским ведомствампредъявлялись те же правовые требования, что и к западногерманским, без каких-либо ограничений. Форсированное навязывание усложненного западногерманского права,по утверждению бывшего канцлера ФРГ Г. Шмидта, "многократно усиливало ощущение восточных немцев, что ониподчинены чужому непонятному и непостижимому господству". Общеизвестный германский правовой педантизм вкупес бюрократизмом, непомерная масса указов, административных предписаний, по признанию Г. Коля, "грозили задушить экономику и общество", влекли за собой "фатальные 361 последствия, особенно на Востоке, где большинство людейвпервые в жизни сталкивалось с бесчисленными распоряжениями, которым нужно было следовать". Не исчезала иопределенная социально-психологическая несовместимостьвосточных и западных немцев, которая уходит своими корнями не только в период 40-летнего господства социалистической идеологии в ГДР, но и в более отдаленную историюстраны, с ее многовековой раздробленностью и непреодоленным разобщением немецкой нации общностями баварцев, саксов, швабов и др.