Форма государственного устройства

Исследование природы системообразующих принципов социального самоуправления привело нас к выводу о том, что они. в сущности, выражают идеологию взаимодействия вертикального и горизонтального начал нормирования социального пространства.

• фиксация взаимодействия вертикального и горизонтального начал, т.е. какое из начал по отношению к другому является ведущим, подчиненным, либо они находятся в соподчинении (форма государственного устройства);

установление организационного комплекса, посредством которого взаимодействие вертикального и горизонтального начал приводится в функциональное состояние, т.е.

определение процесса легитимного функционирования взаимодействия указанных начал, т.е. как, каким образом они определяют свою самодостаточность (форма политико-правового режима).

Под формой государственного устройства, на наш взгляд, следует понимать определенную фиксацию структуры взаимодействия вертикального и горизонтального начал государства. В зависимости от действия каждого из системообразующих принципов можно выделить три основные формы государственного устройства: унитарная, федеративная и конфедеративная (41, с.17,47-48; 226, с.61-63). Функционирование каждой из форм обусловливается действием соответствующего системообразующего принципа. Так, организационная основа унитарной формы государственного устройства детерминируется централизмом, федеративная • полуцентрализмом, а конфедеративная - децентрализмом.

УНИТАРНАЯ ФОРМА государственного устройства, как производная от централизма, предопределяет деятельность государства в соответствии с основными положениями указанного принципа.

Во-первых, структура унитарного государства строится на формализации безусловно ведущей роли вертикального начала социального нормирования. Это проявляется, с одной стороны.

в отсутствии фиксированной обратно-пропорциональной зависимости между вертикальным и горизонтальным началами, с другой • вся структурная организация государства формируется сверху вниз как следствие того, что вертикальное начало само определяет свою социальную самодостаточность.

Во-вторых, существование горизонтального начала в структуре унитарного государства возможно при установлении вертикальным началом параметров его социального функционирования. Неразвитость горизонтального начала в указанной структуре является объективным следствием социально-экономического состояния общества, в условиях которого формируется унитарное государство. В результате этого значительная часть общества не находит в структуре организации данного государства обеспечение своего естественного права по нормированию социальной жизнедеятельности.

В-третьих, структура унитарного государства характеризуется минимизацией в ней промежуточных уровней. Это прежде всего определяется тем, что сама структура унитарного государства, в основном, идентична структуре организации вертикального начала, которое, в свою очередь, функционирует по принципу единоначалия. Все это в итоге детерминирует достаточно упрощенную структуру организации унитарного государства, в том числе и территориальную.

В-четвертых, в структуре унитарного государства могут функционировать различные консоциации, представляющие собой “связь элиты, управляющей централизованными и часто иерархическими подсообществами, которые должны оставаться централизованными, если элитные структуры продолжают управлять" (271, с.14).

В основном, это проявляется в форме конституционной децентрализации унитарных государств, в структуре которых могут конституироваться различные образования, наделенные в той или иной мере определенной автономией Фактически речь идет о развитии начал местного самоуправления в различных модификациях, когда отдельные структурированные сообщества получают сверху от централизованного правительства некий перечень формально установленных привилегий. Специфика централизма как базового, системообразующего принципа обусловливает соответствующую функцию унитарной формы государственного устройства по отношению к федеративной, конфедеративной, для которых она является своеобразным структурным фундаментом их развития.

Диффузия унитарной формы государственного устройства в процессе естественно-исторического развития проявилась в конечном итоге как в становлении иных форм государственного устройств, так и в существовании многообразных форм кон- социальных образований.

Унитаризм и в современных условиях остается основной формой государственного устройства, эволюция которого определяется тенденцией к децентрализму. В настоящее время в мире насчитывается чуть более двух десятков федеративных и конфедеративных государственных образований, остальные же свою организационную основу формируют в соответствии с идеей унитарного развития.

ФЕДЕРАТИВНАЯ ФОРМА государственного устройства обладает сложной организационно-структурной природой функционирования. Ее сложность обусловлена тем. что полуцентрализм как системообразующий принцип организации данной структуры несет в себе идеологию промежуточного развития в виде некой суммы среднего между централизмом и децентрализмом. Это находит свое структурное выражение в следующем.

Во-первых, структура федеративного государства фиксирует качественно иной принцип взаимодействия вертикального и горизонтального начал. Впервые горизонтальное начало, по существу являясь продуктом вертикального, начинает формулировать условия его легитимного существования. Реально это выражается в том, что вертикальное создает условия и обеспечивает конституирование и действие горизонтального; а затем горизонтальное, пройдя стадию самоорганизации и приобретя качество самодостаточности, приступает к формированию вер. тикального. в основном по правилам последнего, например, введение выборности при формировании структур вертикального начала снизу доверху; обеспечение приоритета действия каждого вышестоящего звена структуры по отношению к нижестоящему; двойное структурное подчинение как по вертикали, так и по горизонтали и т.п.

Во-вторых, структура федеративного государства - это многоуровневая структура взаимодействия вертикального и горизонтального начал.

государственный, который, в свою очередь, подразделяется на государственность субъекта Федерации и федеративную государственность;

местное самоуправление, с его сложным механизмом взаимоотношений вне системы государственной власти, формируемых от сельского населенного пункта до мегаполиса;

региональное, в виде своеобразных объединений субъектов Федерации, а также их структурных единиц, например, Межрегиональная ассоциация “Сибирское соглашение", объединение городов, например, Ассоциация сибирских и дальневосточных городов и т.д.

В-третьих, структура федеративного государства формируется по принципу сложной иерархии вертикального и горизонтального начал. Можно выделить несколько основных видов иерархических подструктур, функционирующих в форме федеративного государства;

федеративное государство (вертикальное начало) и государство-субъект Федерации (горизонтальное начало). Необходимо отметить двойственную природу государства-субъекта Федерации при создании федеративного государства, когда государство-субъект Федерации одновременно осуществляет функцию двух начал: вертикального и горизонтального, а с момента конституирования федеративного государства государство-субъект Федерации по отношению к первому начинает выполнять функцию горизонтального начала;

высшие органы государственной власти (вертикальное начало федеративного государства) и граждане (горизонтальное начало федеративного государства);

высшие органы государственной власти федеративного государства (вертикальное начало федеративного государства) и высшие органы государственной власти субъекта Федерации (вертикальное начало государства-субъекта Федерации);

- высшие органы государственной власти субъекта Федерации (вертикальное начало государства-субъекта Федерации) и граждане (горизонтальное начало государства-субъекта Федерации);

• местное самоуправление как особая структура взаимодействия вертикального и горизонтального начал в рамках определенного местного сообщества.

Подробная детализация иерархии подструктур федеративного государства помогает понять объективность процесса; почему на определенной стадии развития вертикальное начало, являясь, по существу, продуктом горизонтального, начинает формировать условия существования последнего. Ответ достаточно прост; высокая степень иерархии отношений детерминирует соответствующий уровень нормирования структуры вертикального начала, что, в конечном счете, и предопределяет подчиненность положения горизонтального начала.

В-четвертых, структура федеративного государства представляет собой своеобразный результат комбинированного взаимодействия вертикального и горизонтального начал, действующих на основе различных системообразующих принципов. Полуцентрализм как организационный принцип социального компромисса между централизмом и децентрализмом в полной мере обусловливает соответствующую специфику указанной структуры, в которой одно структурное взаимодействие вертикального и горизонтального начал основывается на принципе децентрализма (местное самоуправление), другое, с некоторыми оговорками, на принципе централизма (органы государственной власти федерации и органы государственной власти субъекта федерации), (см..например, ч.2 ст.77 Конституции Российской Федерации). В то же время функционирование таких структурных взаимодействий между высшими органами государственной власти (вертикальное начало федеративного государства) и гражданами (горизонтальное начало федеративного государства) или высшими органами государственной власти (вертикальное начало государства-субъекта Федерации) и гражданами (горизонтальное начало государства-субъекта Федерации), с одной стороны, обеспечивает оптимизацию структурных взаимодействий, осуществляющих свою деятельность как на при- нциле централизма, так и децентрализма, а с другой - создает новую комбинированную структуру взаимодействия в форме фе. деративного государства.

В-пятых, уникальность структуры федеративного государ, ства заключается и в том, что она состоит как бы из двух основных подструктур: вертикальной, действующей сверху вниз, и горизонтальной, функционирующей снизу вверх. Каждая из указанных подструктур фиксирует метод реализации своей функции: горизонтальная • непосредственно, через участие граждан и их объединения, а вертикальная - опосредованно, путем нормативного регулирования.

Определение полуцентрализма в качестве основного системообразующего принципа федеративной формы государственного устройства не исключает возможности существования в ее пределах элементов организации унитарного и конфедеративного устройства, основу которых, как известно, предопределяет функционирование иных системообразующих принципов. На этом основании можно сделать вывод о невозможности получения в практике государственного строительства идеально ‘‘чистого" классического устройства, поскольку существование возможности комбинаций и взаимодействие системообразующих принципов создает объективные предпосылки для множественности проявления одной и той же формы государственного устройства в различных опытах государственного строительства. Поэтому можно сказать, что есть теория федерализма и есть практика создания современного российского федеративного государства.

Рассмотрение организационно-структурного генезиса федеративной формы государственного устройства хотелось бы завершить изложением нашей позиции по ряду основных теоретических положений, относящихся к исследуемой проблеме.

Федеративная форма государственного устройства является следствием изменения качества отношений между обществом и государством, реализация которого осуществляется посредством создания новой комбинации действия системообразующих принципов государственной организации. Сущность этой формы состоит в том, что она конструирует механизм преобразования государства из "произведения" элиты в "произведение", создаваемое с участием гражданского общества. Именно в конституировании участия общества в преобразовании государства, но отнюдь не в его создании, и заключается основной смысл такого явления, как федерализм.

Конституирование федеративной формы государственного устройства осуществляется на основании закона, а поэтому договорный процесс и сам факт договора о создании федеративного государства можно рассматривать в качестве предварительного условия его учреждения. Договор о создании федеративного государства в последующем находит свою фиксацию в форме правового закона, как правило, Конституции федеративного государства. Закон и только закон может быть единственным основанием как возникновения, так и прекращения существования федеративного государства. Классификация же основания возникновения Федерации по договору и закону, на наш взгляд, не обусловлена практикой мирового развития, а в основном является продуктом советско-российского производства государственного строительства. Советско-российская практика государственного строительства исходила из идеи отрицания преемственности опыта предшествующего государственного развития России, а в настоящее время - СССР. Все каждый раз строилось “якобы с нуля". В этой связи данный субъективизм всегда нуждался и находил свою псевдолегитимацию в форме очередного “Федеративного" договора. Вопрос об основании возникновения и ликвидации федеративного государства для России в свете Беловежского Соглашения 1991 года, Федеративного договора 1992 года и Конституции Российской Федерации 1993 года - вопрос не праздный и нуждается в глубокой теоретической проработке.

Федеративная форма государственного устройства предполагает, что субъекты равны между собой, имеют равноправный статус по отношению к центру. В то же время на центр не возлагается обязанность по обеспечению его равноправного отношения по всему кругу субъектов Федерации и к каждому в отдельности. Идеология их отношений предопределяется верховенством федерального закона, позволяющего, в конечном итоге, обеспечить приоритет позиций большинства субъектов Федерации по отношению к субъектам Федерации, оставшимся в меньшинстве при правовом решении той или иной социальной проблемы. В связи с этим встает вопрос, возможна ли асимметрия статуса субъектов Федерации? На наш взгляд, нет. Существование в форме федеративного государства различных ассоциативных либо консоциальных образований в любом слу. чае не обеспечивает им статус, равный субъекту Федерации. Наделение же одного из субъектов Федерации, даже легитимным способом, статусом, отличным от иных субъектов, как правило, ведет к разрушению данной формы государственности.

Другой важнейшей теоретической проблемой федеративного устройства является существование двуединой государственной структуры в пределах указанной формы Вопрос необходимо поставить так: "Функционирование в федеративной форме государственного устройства одновременно федеративного государства и государства-субъекта Федерации - это обязательный критерий, определяющий сущность этой формы, или нет?” Как нам представляется, обязательность данного критерия очевидна. Если федеративное государство возникает в результате добровольной трансформации определенной совокупности субъектов посредством передачи ему некой части суверенитета, то, следовательно,образование, приобретающее статус субъекта Федерации, уже до этого должно иметь формализованный суверенитет либо в форме государства, либо, в исключительных случаях, посредством всенародного голосования (опроса) (См. подробнее главу 4).

КОНФЕДЕРАТИВНАЯ ФОРМА государственного устройства занимает свое особое место среди иных форм (41. с.47-48). В качестве организационной основы указанной формы государственного устройства выступает децентрализм. Определение децентрализма как системообразующего принципа конфедеративной формы обусловлено ее структурным построением.

Во-первых, в конфедеративной структуре кардинальным образом реорганизуется сам принцип взаимодействия вертикального и горизонтального начал. Сущность этого преобразования заключается в том, что горизонтальное начало структурно формализуется как безусловно ведущее во взаимодействии этих начал. Вертикальное же впервые начинает функционировать в качестве прямого производного от действия горизонтального, когда:

горизонтальное начало само устанавливает статус своей социальной организации и ее самодостаточность и прежде всего - структурную;

горизонтальная структура начинает самостоятельно определять правила легитимного действия вертикальной структу

ро

ры вне зависимости от уровня ее функционирования;

- каждое действие вертикальной структуры нормировано 14 является следствием реализации самодостаточности горизонтальной.

Во-вторых, своеобразное положение вертикального начала в конфедеративной структуре детерминирует формализацию в ней еще одного уровня структурной организации, наряду с уже существующими - уровнем меж-, надгосударственной организации. Таким образом, к ранее выделенным уровням подструктур - государственному, местному самоуправлению, региональному - прибавляется еще один - меж-, надгосударственный.

В-третьих, уникальность конфедеративной структуры также состоит в том. что она осуществляет вспомогательную функцию по отношению к организационным структурам государств- субъектов данного образования. Конфедеративная структура имеет как бы вторичный надстроечный характер по отношению к государственной структуре, что проявляется, прежде всего, в приоритете непосредственных форм деятельности субъектов данного образования; в императивном мандате действия вновь созданной структуры; в рекомендательном принципе исполнения принимаемых решений, общеобязательность которых возможна лишь при их ратификации каждым государством-субъектом конфедерации. Вспомогательный характер конфедеративной структуры находит свое выражение в краткосрочности ее существования. “Рыхлая" структурная организация, ее низкая степень нормированности объективно не в состоянии конкурировать с высокоорганизованными и нормированными структурами государств-субъектов конфедерации, что, по существу, предопределяет два основных направления ее развития; либо преобразование в федеративную форму государственного устройства, либо ее распад и возвращение к первоначальному положению (реституция).

В-четвертых, относительно слабая функциональная способность конфедеративной структуры как целостной системы компенсируется своеобразной мобильностью проникновения ее элементов в унитарную и федеративную структуры государственного устройства, придавая им специфику децентралистской тенденции развития. Внешне это характеризуется тем, что в указанных структурах все большее и большее значение начинают приобретать непосредственные формы социального нормирования (референдум, опрос и т.д.). При этом статус этих форм по характеру императивности колеблется от факультативного до общеобязательного.

Анализ генезиса конфедеративной структуры подвел нас к дилемме; конфедерация - это форма государственного устройства или форма некоего меж-, надгосударственного образования? И хотя данный вопрос выходит за рамки проблемы исследования нормативного структурализма в целом и принципа децентрализма в частности, нам бы хотелось изложить свою позицию.

Если сгруппировать вышеизложенные признаки, характеризующие данное организационное устройство, то получим, что конфедерация - это:

образование меж-, надгосударственное, представляющее собой добровольное объединение (союз) государств;

образование, имеющее определенную функциональную, целевую направленность,т.е. императивный мандат действия;

• образование, в котором каждый субъект имеет непосредственное представительство, а соответствующая форма деятельности является ведущей;

образование, в основании которого лежит рекомендательный принцип исполнения его решений;

образование, допускающее асимметрию положения его субъектов. При этом каждое государство - субъект конфедерации - сохраняет свою международную правосубъектность, право сецессии, право исполнения решения, выбор форм сотрудничества.

Сгруппировав эти признаки и проанализировав их, можно предположить, что современное общество, особенно во второй половине XX века, переживает своеобразный бум развития всевозможных форм конфедеративного устройства Сегодня в мире насчитываются многие десятки различных меж-, надгосудар* ственных образований со своей функциональной спецификой, например, Организация Объединенных Наций, Европейский Союз, Движение Неприсоединения, Исламская конференция, Содружество Независимых Государств. Организация Североатлантического договора (НАТО) и т.д. Возможно, под углом зрения истории существования швейцарской, американской, бразильской и иных конфедераций наш вывод по данной проблеме для кого-то покажется странным, но меняются времена, меняется и наше представление о них. Для нас же это вполне закономерное явление, поскольку современные мировые тенденции развития рынков труда и капитала обусловливают появление таких форм социального самоуправления, посредством которых осуществляется на меж-, надгосударственном уровне управление социальными противоречиями. В этой связи конфедеративная форма организации с ее вспомогательной функцией по отношению к государствам, ее субъектам как нельзя лучше способствует обеспечению миропорядка Всю совокупность современных конфедеративных образований можно классифицировать по принципу принятия и исполнения ими своих решений на две основные группы: межгосударственные и надгосударственные образования

К межгосударственным следует отнести образования, в которых принятие решения и его исполнение осуществляется в соответствии с принципом единогласия (консенсус). Кроме этого. существенным признаком межгосударственного образования является наличие равноправного статуса каждого из его субъектов, вне зависимости от специфики форм внутриорганизацион- ной деятельности, т.е. в данных образованиях нет консоциатив- ных образований, а значит, и соответствующих органов, в которых одни и те же субъекты образования имеют различный статус.

К надгосударственным относятся такие образования, в которых, с одной стороны, принцип единогласия не является исчерпывающим. с другой - в их структуре функционируют органы, в которых статус субъектов является различным. К числу межгосударственных образований можно отнести такие как. Европейский Союз, Движение Неприсоединения и др. В свою очередь, к надгосударственным можно отнести: Организацию Объединенных Наций. Организацию Североатлантического договора и т.п. Следует подчеркнуть, что разрешение противостояния двух глобальных военно-политических блоков НАТО и ОВД к началу 90-х годов предопределило значительное усиление ООН как мировой формы управления социальными антагонизмами. Организация Объединенных Наций уже с момента ее создания в своей организационной структуре детерминировала потенцию развития как надгосударственного образования. Это нашло свое выражение в статусе Совета Безопасности по отношению к Генеральной Ассамблее, а также в различном статусе членов Совета Безопасности. Как ни парадоксально, но наличие указан ных блоковых систем в какой-то степени нейтралиэовывало развитие тенденций ООН как надгосударственного образования Разрушение же этого противостояния плюс организационная предрасположенность обусловили стимулирование процессов усиления статуса ООН как надгосударственного образования Свидетельством тому являются различные акции ООН послед, них лет в Ираке, Югославии, Боснии и Герцеговине и т.п. В этой ситуации международное сообщество должно осознать возмож- ную опасность и последствия от эскалации роли ООН как надгосударственного образования и превращение ее в средство манипуляции современных мировых держав. Можно утверждать, что назрела объективная потребность в серьезной реформации ООН как формы мирового сотрудничества.

Если ООН - это международное объединение государств, то Европейский Союз представляет собой в значительной степени государственно-правовой союз государств, его членов. Обособленность территорий, особенно в свете Шенгенского соглашения, наличие определенной системы организации власти, существование таможенного и налогового союза, становление единой денежной единицы - это и многое другое свидетельствует о том, что Европейский Союз приобретает черты конфедеративной формы государственного устройства, меняя о ней классическое представление. Вполне возможно, что по такому же пути пойдет развитие СНГ.

Рассмотрение форм государственного устройства в аспекте исследования нормативного структурализма можно завершить общим выводом; организационная структура каждой из форм государственного устройства детерминируется идеологией соответствующего системообразующего принципа, в то же время невозможно получение в практике государственного строительства идеально “чистого" классического устройства, поскольку существование возможности комбинаций и взаимодействия системообразующих принципов создает объективные предпосылки для множественности проявления одной и той же формы государственного устройства в различных опытах государственного строительства.