Форма правления
Исследование генезиса форм правления с позиции нормативного структурализма будет осуществлено посредством анализа трех основных аспектов функционирования каждой из форм.
детерминация системообразующего принципа и определенной формы правления.
организационно-структурное разделение функций государственной власти в конкретной форме правления;
комбинационное взаимодействие органов государственной власти в каждой из форм правления.
В качестве объекта исследования возьмем две классические формы правления: монархию и республику, а также одну неклассическую - содружество. При этом подчеркнем еще раз. что наш интерес к форме правления обусловлен лишь исследованием ее организационно-структурной природы.
МОНАРХИЯ. Организационная характеристика монархической формы правления свидетельствует о том, что ее структура формируется в соответствии с принципом централизма. Централизм как системообразующий принцип монархической формы правления, прежде всего, предопределяет идеологию взаимодействия вертикального и горизонтального начал, но уже в виде конкретной структуры организации взаимодействия субъекта и объекта социального нормирования в форме государства. Структура монархической формы правления обладает следующими характерными признаками:
а) Пирамидальная организация власти, в рамках которой субъект формируется как моноцентрическая структура, объектом нормирования которой выступает общество в целом;
б) Субъект (монарх) в данной структуре выступает как единый и единственный источник (суверен) государственной власти. организация которой, как правило, не предполагает разделения ее по функциям;
в) Структурно оформляется приоритет единоначальных органов государственной власти. Деятельность представительных органов, а тем более форм непосредственного осуществления государственной власти гражданами, ограничена и в основном возможна лишь как исключение в виде разовых, консультативных процедур;
г) Организационная структура субъекта (монарха) не предполагает.
как правило, его функционирования на основе сменяемости и выборности.Исследуя природу централизма, как и иных системообразующих принципов, мы отмечали, что их идеология в процессе
развития цивилизаций эволюционизирует. Сущность этой эво- люции заключается е возможности перманентного изменения комбинационного взаимодействия различных организационноструктурных элементов, действие которых предопределяется различными системообразующими принципами. Такое комбинационное взаимодействие в полной мере присуще развитию монархической формы правления. Это нашло свое выражение в формировании двух ее разновидностей: абсолютной и ограниченной. Вышеизложенная характеристика структуры монархии адекватна понятию "абсолютная монархия" в ее организационном аспекте. Поэтому абсолютную монархию можно рассматривать как образец максимальной оформленности организационной структуры, действующей в соответствии с принципом централизма. Если следовать исторической логике, то процесс существования монархии можно условно представить так: становление монархии в условиях иной системы социального управления; трансформация ограниченной монархии в абсолютную; и, наконец, глобальный процесс ее преобразования в ограниченную монархию как форму правления, способную цивилизованно сосуществовать с другой. Развитие организационной основы ограниченной монархии предопределяется идеологией движения от централизма к полуцентрализму с различным вкраплением в его структуру элементов децентрализма. Сообразно характеристике общих признаков абсолютной монархии проведем соответствующую классификацию признаков ограниченной монархии;
Формальное закрепление пирамидальной организации власти посредством законодательного (конституционного) акта, ограничивающего праводееспособность монархии как формы правления. Уникальность этого законодательного акта состоит в том, что он может быть принят как монархом, так и обществом через нарождающуюся иную систему социального управления В любом случае, будь то добровольное самоограничение монарха либо принудительное, оно означает становление такой формы государственного правления, параметры которой начинают приоритетно определяться обществом в целом либо его ассоциациями.
При сохранении формального положения монарха как суверена начинают развиваться процессы реального разграничения функций государственной власти. "Политическое государство распадается, следовательно, на следующие субстанциональные различия:
а) на власть определять и устанавливать всеобщее - законодательную власть;
в) на власть подводить особенные сферы и отдельные случаи под всеобщее - правительственную власть;
с) на власть субъективности как последнего волевого решения, власть государя, в которой различные власти объединены в индивидуальное единство и которая, следовательно, есть вершина и начало целого - конституционной монархии" {91, с 311)
Существование единоначальных органов государственной власти при выдвижении на ведущие позиции высшего представительного. законодательного органа государственной власти (парламент), в структуре которого происходит формирование правительства высшего органа исполнительной власти.
В организационной структуре ограниченной (конституционной) монархии наряду с элементами, действующими на принципах несменяемости и невыборности, начинают функционировать иные, существование которых детерминировано принципами сменяемости и выборности.
Противоречивость процесса общественного развития можно проследить на современной фактологии монархической формы правления. Одновременное существование абсолютных (например, Бруней. Саудовская Аравия и т.д.) и конституционных монархий ( Великобритания. Швеция и т.д.). При этом дифференциация по степени развития формы правления, а следовательно, и по политико-правовому режиму в некоторых случаях не влияет на уровень материального благосостояния граждан. Например, Швеция и Бруней входят в число ведущих стран мира по уровню материального благосостояния граждан. Специфика этих "парадоксов" во многом обусловлена субъективной природой исторического развития указанных государств. Вместе с тем логика общественного развития неумолима - будущее монархической формы правления определяется становлением реального разделения функций государственной власти при ведущей роли ее представительных органов, функционирование которых обеспечивает суверенное положение общества по отношению к государству.
Свидетельством тому является постепенное превращение монархии из формы правления в определенный нэ- циональный символ истории государства, подчеркивающий унц. капьность и преемственность его развития. Например, в Конституциях Испании, Японии монархи отождествляются с сим- волом нации, “солнцем нации", т.е. ведущей функцией монарха, с некоторыми изъятиями, становится функция представительства. Таким образом, наряду с дифференциацией законодательной, исполнительной, судебной функций государственной власти происходит своеобразное оформление и дистанцирование другой функции - представительной как организационной структуры, гарантирующей стабильное развитие существующей системы государственной власти. Необходимо отметить, что данное явление также получило свое развитие и в республиканских формах правления (например, Италия, ФРГ и т.д.).РЕСПУБЛИКА. Второй классической формой правления является республиканская, которая имеет четыре основные разновидности:
парламентскую;
• президентскую;
смешанную (президентско-парламентскую);
переходную.
В качестве общих признаков, характеризующих организационно-структурную природу республиканской формы правления, можно выделить следующие:
Идеология структурной организации указанной формы детерминируется полуцентрализмом как ее основным системообразующим принципом. Это предопределяет становление общества как единого и единственного субъекта государственной власти, система которой преобразует статус государства из органа. стоящего над обществом, в орган, всецело ему подчиненный (157, с.26-27). В основном эта трансформация происходит посредством формализации процессов выборности и сменяемости.
Правовая дифференциация государственной власти производится по отдельным функциям ее реализации. Разделение функции государственной власти, с одной стороны, обусловило ликвидацию организационных основ “надобщественного" статуса государства, с другой - в принципе изменила само структурное построение этой власти посредством формализации каждой из функций.
Структурное оформление законодательной, исполнительной и судебной функций в указанной форме правления расщепило не только монолит вертикального начала нормирования, но и обусловило своеобразие внутренней организационной структуры каждой из функций. Так. законодательная, например, формировалась на отсутствии вертикальной иерархии между звеньями ее инфраструктуры, но при единстве правового регулирования (полуцентрализм); исполнительная - на “жесткой" вертикальной иерархии сверху вниз (централизм); судебная - на "автономизации" каждого органа и персонификации его решения (децентрализм).
Ведущее положение представительных органов государственной власти, в особенности высшего законодательного органа - парламента, обусловленное тем, что функционирование иных структур власти и органов ее осуществления производно от правовой нормы, им установленной.
Создание внегосударственных структур осуществления функций государственной власти (местное самоуправление) предопределило развитие организационных основ деятельности горизонтальных структур.
Возвращаясь к рассмотрению основных разновидностей республиканской формы правления, следует отметить, что каждая из них отличается от другой принципом структурной организации разделения функций государственной власти. Именно принцип структурной организации этого разделения, а не само оно. предопределяет специфику каждой из разновидностей.
Парламентская форма правления, на наш взгляд, представляет собой базовую (основную) разновидность республиканской формы правления. Этот вывод определяется не количеством государств, которые в той или иной степени, с теоретической точки зрения, соответствуют понятию “парламентская республика", а значением парламента в структуре органов государственной власти. Значение парламента как организационной основы республиканской формы правления заключается в том, что он. вне зависимости от ее разновидностей, в каждой из них конституирует сам принцип разделения функций государственной впасти.
Следовательно, особое положение президента в структуре органов государственной власти (президентская форма) или специфическое взаимодействие его с парламентом (смешанная форма) в конечном итоге фиксируется законодательным актом парламента, а в исключительных случаях он реализует волеизъявление граждан, определенное референдумом. Вместе с тем парламентская форма правления имеет собственную специфи. ку структурной организации разделения функций государственной власти. Она проявляется в том, что законодательная, исполнительная функции интегрируются структурой парламента в целом. Другими словами, осуществление законодательной и исполнительной функций государственной власти обеспечивается посредством деятельности самого парламента. Таким образом, принцип разделения функций государственной власти или, говоря иначе, "система сдержек и противовесов", находят свое организационное выражение как бы "внутри" структуры парламента, который, с одной стороны, формирует правовые основы государственной и общественной деятельности, а с другой - путем создания правительства организационно обеспечивает их реализацию. Судебная функция государственной власти осуществляется вне структуры парламента и имеет свою, достаточно автономную, структурную организацию.Именно соединением законодательной и исполнительной функций государственной власти в структуре парламента и определяется специфика данной разновидности республиканской формы правления, которая в современных условиях получила свое развитие в ряде ведущих государств (например, ФРГ, Италия, Австрия и т.д.). Перспективность парламентской формы, на наш взгляд, будет в дальнейшем определяться тем, что уже сегодня значительное количество конституционных монархий фактически структурно организованы по парламентскому принципу разделения функций государственной власти. Кроме этого, развитие указанной перспективы найдет свое выражение в нивелировании значения другой республиканской формы правления - президентской, за счет совершенствования демократических начал деятельности такого органа государственной власти, как парламент. В отличие от парламентской, принцип структурной организации иных разновидностей республиканской формы правления (президентская, смешанная, переходная) обусловливает усиление структурной дифференциации законодательной и исполнительной функций государственной власти.Появление президентской формы правления в XVIII веке (США) знаменовало собой изменение принципа структурной организации разделения функций государственной власти, т.к. каждая из них (законодательная, исполнительная, судебная) получила самостоятельное структурное оформление. Наряду с этим принцип структурной организации президентской формы правления также определил, что ядро структурного взаимодействия каждой из основных функций, образно говоря, находится как бы внутри некоего равнобедренного треугольника, стороной которого выступает отдельная из трех основных функций государственной власти. Такой паритет структурного взаимодействия основных функций государственной власти в определенном смысле нарушается организационным оформлением положения президента, который, являясь главой исполнительной власти, приобретает еще и статус главы государства. Эта специфическая структурная диспропорция организационно как бы оформляла некий приоритет президента по отношению к структурам, обеспечивающим реализацию других функций государственной власти. Данное положение президента в структуре органов, осуществляющих функции государственной власти, и предопределило своеобразие указанной формы республиканского правления.
Если говорить о двух оставшихся разновидностях республиканской формы правления - смешанной и переходной - то необходимо отметить, что их сущестаование является логическим следствием дальнейшего развития президентской формы правления. Каждая из них, будь то смешанная - Франция - или переходная - Россия, организационно все более и более укрепляла приоритет президента в структуре органов государственной аласти. В итоге, при переходной форме правления президент приобретает положение органа, стоящего как бы над иными органами государственной власти (12, гл.IV). Это. по существу, разрушает классическое представление о структурной организации разделения функций государственной власти, а поэтому развитие данной формы правления может пойти по следующим направлениям:
превращение в дальнейшем а классическую форму правления со специфическим принципом разделения функций государственной власти:
отказ от самого принципа разделения функций государственной власти;
возвращение к классическим формам республиканского правления (парламентской, президентской)
Несмотря на тенденцию усиления президентской власти в организационной структуре государства, полуцентрализм был и остается основным системообразующим принципом республиканской формы правления.
во-первых, само появление президентской формы правления, а в дальнейшем ее трансформация в смешанную и переходную формы обусловлено во многом исторической ситуацией, сложившейся в соответствующих государствах (США. Франция, Россия). Переломный характер этих исторических ситуаций предопределил конституирование этих форм правления, как бы минуя структуру парламента (Конвент - США; референдум - Франция, Россия). В одном случае - парламента в его классическом понимании просто не было (США), в другом - парламенты оказались не готовы осуществить преобразование принципа структурной организации разделения функций государственной власти (Франция, Россия). В любом случае - общество не только не потеряло, но и приобрело иные организационные механизмы контроля над формированием структуры государства. Принцип выборности и сменяемости в полной мере нашел свое отражение в структуре функционирования президентской власти, подтверждая тем самым, что одна из существенных черт полуцентрализма • выборность и сменяемость - в реализации функций государственной власти является естественным условием существования указанной формы правления.
Во-вторых, историческая специфика появления президентской формы правления не изменила положение парламента как высшего представительного, законодательного органа государственной власти, посредством которого в решающей степени осуществляется правовое нормирование деятельности всей структуры государства. Это означает, что и функционирование президентской структуры организации государственной власти определяется правовым пространством, границы которого в решающей степени устанавливаются парламентом, подтверждая тем самым его прерогативу в республиканской форме правления.
В-третьих, сама организационная природа президентской формы правления представляет собой некое среднее от взаимодействия структурных элементов, функционирующих на принципах централизма и децентрализма. Так, президентская вертикаль состоит из ряда структурных институтов, действующих на принципе централизма - армия, безопасность, прокуратура, казначейство, налоговая служба и т.п.. что. в конечном счете.
предопределяет соответствующий характер данной вертикали. В то же время значительная часть структурных институций указанной формы правления, и это. прежде всего, местное самоуправление, действуют, в основном, сообразно принципу децентрализма. Наконец, организационное строение парламентской системы также характеризует собой определенный симбиоз различных структурных элементов: от децентрализации (отсутствие вертикальной иерархии в организационном взаимодействии уровней представительной власти) до централизации (единство системы правового регулирования). При этом необходимо учитывать, что как президентская, так и парламентская структуры организации государственной власти могут использовать различные формы непосредственного социального нормирования (референдум, опрос, обсуждение и т.п.).
Рассмотрение республиканской формы правления привело нас к выводу о том. что вне зависимости от организационных особенностей каждой ее разновидности структура данной формы правления в целом конструируется в соответствии с полу- централизмом - основным системообразующим принципом.
Целесообразность выделения третьей - неклассической - формы государственного правления - СОДРУЖЕСТВО - продиктовано реальностью современных условий развития государства как ведущей формы социального самоуправления. Особенность этой современной реальности состоит в том. что начинает интенсивно развиваться структура организации внешних функций государства, обеспечивающей его взаимодействие с государствами, а также иными формами социального самоуправления. В результате сложилось весьма интересное положение с точки зрения теории государств. Классические формы правления с многообразием их разновидностей в основном структурируют процессы реализации внутренних функций государства. что же касается структурной организации внешних функций, то действие данных форм правления по отношению к ним являлось вторичным. Это было естественным до тех лор, пока интенсификация нормирования мирового социального пространства не достигла такого качества, при котором действие универсальных форм управления глобальными процессами и. прежде всего, антагонистическими, стали решать проблему самого существования современной цивилизации Такой перенос акцента в реализации внешних функций государстаа при классической направленности его форм правления на обеспечение внутренних функций, как нам представляется, делает оправданной попытку поиска конструирования новой формы правления, которая бы в полной мере организационно отражала специфику осуществления внешних функций современного государства.
Существование универсальных форм управления глобальными процессами, подобных ООН. Европейскому Союзу, уже фактически свидетельствует о дейстаии новой формы структурной организации правления, существо которой можно определить понятием “содружество”. К характерным чертам организационной структуры содружества как формы государственного правления можно отнести следующие.
Структура данной формы правления имеет производный, образно говоря, надстроечный характер функционирования. С одной стороны, она является естественным продуктом существования одной из классических форм государственного правления, а с другой - результатом межгосударственного функционирования в пределах универсальной формы управления глобальными процессами. Отсюда структуру содружества можно рассматривать как итог указанного взаимодействия, существование каждой сторон которого обусловлено действием другой.
Структура данной формы правления характеризует собой определенную систему упрааления (66, с.14).
Субъект - общество, организованное в форме государства.
Объект * межгосударственные отношения, предметом которых могут являться определенные виды общественных отношений (политические, экономические, культурные, социальные
И т.д.).
Механизм • различные комбинации взаимодействия форм социального управления (единоначальных, представительных, непосредственных).
Принципы - добровольность участия, производный характер компетенции форм управления, в основном рекомендательный принцип исполнения управленческих решений и т.д.
Цель - управление глобальными, региональными, межрегиональными процессами на уровне государств.
3 Основным системообразующим принципом, в соответствии с которым формируется данная структура, является децентрализм. Производный характер структуры данной формы правления обусловливается тем. что действие в ней горизонтального начала по отношению к вертикальному выступает как определяющее. Структура организации управления состоит как бы из двух подструктур; первая (базовая) представляет собой систему высших органов власти определенного государства; вторая (надстроечная) - система органов управления межгосударственного образования, в котором каждый из субъектов имеет соответствующие представительские структуры. Это означает, что действие базовой подструктуры в лице высших органов государственной власти (субъекта межгосударственного образования) предопределяет функционирование надстроечной подструктуры (система органов управления межгосударственного образования) с точки зрения определения основных направлений их деятельности, организационной структуры, установления предметов ведения, объема компетенции органов управления, процедур согласования, разрешения коллизий и т.п. Само понятие “содружество" также подтверждает децентрализованную природу организационных отношений субъектов межгосударственного образования, поскольку их идеология определяется равноправным партнерством, сотрудничеством, содействием, исключающим какие-либо формы сегрегации.
В структуре данной формы правления, как правило, происходит разделение осуществления основных функций власти межгосударственного образования. Сообразно законодательной, исполнительной, судебной власти государства формируются соответствующие структуры правилоустанавливающей, правилоисполняющей. правилообеспечивающей власти межгосударственного образования. Сходство функций, но принципиальная противоположность структурной организации системы управления межгосударственного образования придают этой власти характер законодательной, исполнительной, судебной, этим и продиктовано их своеобразное определение. Например, в структуре Европейского Союза действуют сессии глав государств и правительств ЕС; комитеты министров иностранных дел, сельского хозяйства и т.д.; Комиссия Европейских Сообществ; специфические согласительные процедуры, не исключающие обращения в Европейский суд. Кроме этого, есть Совет Европы с его Парламентской Ассамблеей, комитетом министров иностранных дел. другими специфическими органами управления. В результате получается, что разделение властей в рамках Евросоюза является как бы вторичным, поскольку вся структура управления имеет представительский характер в плане делегирования им полномочий от государства-субъекта Союза. В этом положении указанные сессионные формы взаимодействия фактически предопределяют прерогативу действия организационных структур государства по отношению к Евросоюзу;
5 В структуре данной формы правления закладывается определенная комбинация императивного взаимодействия форм управления. Специфика этой комбинации заключается в том. что она устанавливает иерархию функционирования трех основных форм управления: единоначальной, представительной, непосредственной. Причем высший уровень иерархии представляет формы непосредственного управления, средний - представительные формы и низший • единоначальной. Например. относительно к Европейскому Союзу, высший уровень - как правило, референдумы, проводимые в государствах-субъектах Союза * по вопросам его деятельности; средний - Комиссия Европейского Сообщества и др.; низший - председатель Комиссии Европейского Сообщества, председатель Европейского Союза и др.
В заключении характеристики содружества как формы государственного правления следует отметить, что принципы выборности и сменяемости составляют организационную основу ее деятельности.
Рассмотрение организационно-структурной природы каждой из форм государственного правления можно завершить следующим выводом. Организационная структура каждой из форм государственного правления конституируется в соответствии с определенным системообразующим принципом. В этой связи конструирование организационной структуры монархической формы правления, на наш взгляд, определяется, в основном, принципом централизма, республиканской • полуцентрализмом и содружество - децентрализмом. При этом структурная организация каждой из форм правления представляет собой комбинацию определенных элементов, действующих в соответствии с различными системообразующими принципами.