Правовой режим иностранцев
Иностранцы — это лица, находящиеся на территории определенного государства, не являющиеся его гражданами и состоящие в гражданстве другого государства.
Правовой режим иностранцев определяется внутригосударственным правом с учетом международных обязательств государства.
Под термином «правовой режим (статус, положение) иностранцев» следует понимать совокупность прав и обязанностей, которыми обладают иностранные граждане в определенном государстве в соответствии с его законодательством и международными обязательствами. В настоящее время наиболее распространенными в отношении иностранцев являются национальный режим и режим наибольшего благоприятствования. В соответствии со ст. 26 Конституции Украины иностранцы и апатриды имеют одинаковый правовой статус и в целом на них распространяется национальный режим. Суть этого режима заключается в уравнивании в правах иностранцев с гражданами государства, за исключением отдельных прав. В Украине также действует Закон «О правовом статусе иностранцев» 1993 г.1, в котором детализируются положения ст. 26 Конституции Украины в отношении прав и обязанностей иностранцев на территории Украины. Режим наибольшего благоприятствования, предусматриваемый обычно в международных договорах, означает, что государство предоставит иностранным гражданам такие же права, какими пользуются или будут пользоваться граждане любого третьего государства на его территории. Положения о режиме наибольшего благоприятствования обычно содержатся в торговых договорах. Используется данный режим для исключения дискриминации среди иностранцев.В некоторых случаях к иностранцам может применяться специальный режим, т.е. предоставление им в какой-то сфере определенных прав или наложение соответствующих обязанностей. При этом характер и объем таких прав и обязанностей обычно отличается от прав и обязанностей своих граждан. При таком режиме иностранцы могут иметь больше прав, чем свои граждане либо быть ограниченными в правах по сравнению с ними.
Однако в чистом виде ни один из указанных режимов, как правило, не применяется. Чаще всего б одной сфере иностранцы имеют национальный режим, а в другой (или других) — специальный. Кроме того, на режим иностранных граждан из конкретного государства влияет характер отношений между этим государством и государством пребывания.В настоящее время большинство государств использует разрешительный порядок въезда и выезда как иностранцев, так и своих граждан. Хотя в силу заключенных международных соглашений этот порядок может носить упрощенный характер. Например, 25 июня 1996 г. было заключено Соглашение между Украиной и Польшей о взаимных безвизовых поездках (в силе с 17 сентября 1997 г.), предусматривающее безвизовый режим. Конкретные же процедуры въезда и выезда иностранцев устанавливаются каждым государством в своем законодательстве. Так, ст. 25 Закона Украины «О правовом статусе иностранцев» определяет, что иностранцы могут въезжать в Украину только по действительным национальным паспортам или документам их заменяющим. При этом иностранцы должны получить украинскую визу, если иное не предусмотрено законодательством Украины и ее международными обязательствами. В настоящее время Украина все шире ислользует практику заключения двусторонних договоров о безвизовом въезде. Например, такие договоры были заключены с Аргентиной, Вьетнамом, Польшей, Турцией, Чили и др. (на 1 июня 1998 г. имелось 18 соглашений).
В этой же статье Закона перечисляются основания, препятствующие въезду иностранца в Украину:
если этот въезд нанесет ущерб безопасности Украины, охране общественного порядка, охране здоровья, защите прав и законных интересов граждан Украины и других лиц, проживающих в Украине;
если при оформлении визы были поданы заведомо ложные сведения или поддельные документы;
если паспорт или заменяющий его документ и виза подделаны или испорчены либо не отвечают установленному образцу;
если в пункте пропуска через государственную границу им были нарушены пограничные или иные правила пересечения границы Украины;
если выявлены факты нарушения законодательства Украины во время предыдущего пребывания в ней.
Первое основание, не позволяющее иностранцу въехать в Украину, представляется весьма расплывчатым, а потому нуждается в большей конкретизации.
Выезд иностранцы из Украины также осуществляют по действительным национальным паспортам или документам их заменяющим.
При этом они должны получить выездную визу, если иное не предусмотрено украинским законодательством.Выезд иностранцу из Украины не разрешается, если против него ведется дознание или предварительное следствие либо уголовное дело рассматривается судом, — до окончания дела; если он осужден за совершение преступления, — ло отбытия срока наказания или освобождения от наказания; если его выезд противоречит интересам безопасности Украины. Выезд иностранца из Украины может быть отложен до выполнения им имущественных обязательств перед физическими и юридическими лицами (ст. 26 Закона Украины «О правовом статусе иностранцев»).
Данный Закон также регламентирует порядок транзитного проезда иностранцев через территорию Украины (ст.ст. 27 и 28). Государства — члены ОБСЕ, в том числе и Украина, в Хельсинкском заключительном акте 1975 г. и других документах этой организации взяли на себя обязательства упрощать процедуры въезда и выезда как для своих граждан, так и иностранцев, с целью расширения возможностей взаимных контактов людей из разных государств в профессиональной, научной, культурной, личной и иных сферах. Статья 13 Всеобщей декларации прав человека устанавливает:
«1. Каждый человек имеет право свободно передвигаться и выбирать себе местожительство в пределах каждого государства.
2. Каждый человек имеет право покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну. Эти положения были одним из оснований воздержания СССР от голосования в 1948 г. по резолюции Генеральной Ассамблеи ООН о принятии Всеобщей декларации прав человека. Поскольку один из символов тоталитарных режимов — это «железный занавес», т.е. предельно жесткое ограничение по надуманным предлогам контактов своей страны с внешним миром. Демократические же государства заинтересованы как с политической, так и с экономической точки зрения в последовательном и неуклонном выполнении ст. 13 Всеобщей декларации прав человека. Оказавшись на территории другого государства, иностранец попадает как бы в сферу двойного правового регулирования.
С одной стороны, он, являясь гражданином своего государства, должен выполнять законы этого государства, а с другой — подчиняться законодательству государства пребывания. Ситуация может усложниться, если законы двух государств, обязательные для выполнения иностранцем, противоречат друг другу. В таком случае говорят о конкурирующей юрисдикции государств. Чтобы избежать подобных правовых курьезов, в современном международном праве наблюдается устойчивая тенденция распространять права человека, зафиксированные в наиболее важных международных актах, на иностранцев и лиц без гражданства. На практике данная тенденция проявляется в том, что многие государства, в том числе и Украина, предоставляют иностранцам национальный режим.Иностранец, находясь на территории какого-либо государства, имеет права, предоставляемые ему на основе норм внутригосударственного и международного права. Вместе с тем иностранец должен выполнять и определенные обязанности, главная из которых состоит в соблюдении конституции и законодательства государства пребывания. За невыполнение своих обязанностей иностранец может привлекаться к гражданской, административной и уголовной ответственности, если на него не распространяются дипломатические привилегии и иммунитеты.
Иностранец привлекается к указанным вилам ответственности на тех же основаниях, что и граждане государства, где пребывает иностранец, если иное не предусмотрено в законодательстве и международных договорах этого государства. Что касается уголовной юрисдикции, то иностранец, как правило, не несет ответственности на территории государства пребывания за преступления, совершенные им на территории какого-либо другого государства, если эти преступления не затрагивают законные интересы государства пребывания. В таком случае заинтересованное государство может просить другое государство о выдаче преступника, находящегося на его территории. Выдача обычно осуществляется на условиях двусторонних или многосторонних договоров об оказании правовой помощи по уголовным делам.
В международном праве существует обычная и договорная норма о невыдаче собственных граждан в руки правосудия другого государства. Исключение составляют военные преступники: их выдают государству, на территории которого они совершали свои злодеяния, или в руки международных трибуналов в соответствии с договорным или обычным правом.В законодательстве многих государств предусмотрена такая мера ответственности иностранцев, как выдворение из страны. В Законе Украины «О правовом статусе иностранцев» указывается, что иностранец может быть выдворен за пределы Украины по решению органов внутренних дел или Службы безопасности Украины, если:
этого требуют интересы обеспечения безопасности Украины или охраны общественного порядка;
это необходимо для охраны здоровья, защиты прав и законных интересов граждан Украины;
он грубо нарушил законодательство о правовом статусе иностранцев в Украине (ст. 32).
Как видно, мы вновь встречаемся с весьма расплывчатыми формулировками оснований для выдворения иностранцев с территории Украины, которые могут толковаться государственными служащими чрезмерно широко. По положениям ст. 32 иностранец может обратиться в суд для обжалования решения о его выдворении. Однако это обращение не приостанавливает исполнение решения о выдворении.
Важным институтом в обеспечении прав и законных интересов иностранцев является дипломатическая защита иностранных граждан государством их гражданства. Дипломатическая защита иностранцев предусматривается как в договорном, так и в обычном праве.
Понятие «дипломатическая защита» имеет довольно широкий объем. Оно включаете себя и непосредственно меры защиты своих граждан в другом государстве, осуществляемые дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями, и получение информации от компетентных органов государства пребывания об их действиях в отношении граждан запрашивающего государства, и требования прекратить неправомерное преследование своих граждан, а также компенсировать им моральный и материальный ущерб, причиненный противоправными действиями должностных лип и государственных органов страны пребывания.
При этом следует помнить, что дипломатическая защита должна осуществляться в пределах норм законодательства государства пребывания и его международных обязательств. Цель дипломатической защиты — обеспечение правового режима иностранцев в отношении своих граждан на территории определенного государства.Когда же свой гражданин нарушил законодательство государства пребывания, дипломатическая защита сводится к выяснению истинных фактов правонарушения и оказанию ему необходимой правовой помощи (подбор адвокатов, представление его интересов в суде и т.д.).
Дипломатическая защита — институт как международного, так и внутригосударственного права. По международному праву какое-либо государство имеет право, но не обязано оказывать дипломатическую защиту своим гражданам на территории других государств. Государства в своих взаимоотношениях должны уважать это право.
По внутригосударственному праву большинства государств оказание дипломатической помощи своим гражданам за рубежом — их обязанность. В Конституции Украины провозглашается: «Украина гарантирует заботу и защиту своим гражданам, находящимся за ее пределами» (ст. 25). В таком случае граждане имеют право требовать от своей державы оказания им дипломатической защиты при нахождении в другом государстве, а государство гражданства обязано оказывать эту защиту. Поэтому ответ сотрудников дипломатических представительств и консульских учреждений Украины: «Надо было сидеть дома и не ехать за рубеж» на просьбу украинских граждан об оказании им дипломатической защиты, является не только неуместным, но и противоправным.
Некоторые государства оказание дипломатической защиты оставляют на усмотрение дипломатических представительств и консульских учреждений. При таких обстоятельствах граждане этих государств, находясь за границей, имеют право лишь просить об оказании им дипломатической защиты.