Международно-правовые вопросы гражданства
Гражданство — это устойчивая политико-правовая связь физического лица с государством, выражающаяся в наличии взаимных прав и обязанностей.
Устойчивость этой связи характеризуется, во-первых, тем, что она появляется у человека, как правило, с рождения и утрачивается со смертью и, во-вторых, на нее не оказывает влияние пространственный фактор, т.е.
данная связь сохраняется для человека и за пределами его государства.В государствах с республиканской формой правления для обозначения этой связи лица с государством используется термин «гражданство». В одних монархических государствах также применяется указанный термин, в других — «подданство».
Вопросы гражданства регулируются прежде всего законодательством государств. Эти законы могут быть писаными и неписаными. В Украине наиболее важными законодательными актами в этой области являются Конституция и Закон «О гражданстве Украины» 1991 г. с последующими изменениями.
В Украине преимущественно применяется принцип «права крови», означающий, что ребенок, родившийся от граждан Украины, будет иметь украинское гражданство, независимо от места его рождения.
В соответствии с принципом «права почвы» гражданство ребенка определяется местом его рождения и не зависит от гражданства родителей. Данный принцип распространен в Латинской Америке и США. Исключения из этого правила делаются для лиц, имеющих дипломатические иммунитеты и привилегии. Конференция ООН по вопросам дипломатических сношений и иммунитетов приняла в 1961 г. Факультативный протокол о приобретении гражданства. Ст. II этого соглашения устанавливает, что сотрудники дипломатического представительства, не являющиеся гражданами государства пребывания, и члены их семей, живущие вместе с ними, не приобретают гражданства данного государства исключительно в порядке применения законов государства пребывания.
В Украине, как и в других государствах, применяющих в основном «право крови», в немногих случаях также используется «право почвы».
Так, ребенок, родившийся в Украине, чьи родители неизвестны, является украинским гражданином.Непростые вопросы могут возникнуть, когда родители ребенка имеют разное гражданство. В соответствии со ст. 13 Закона Украины «О гражданстве Украины» в случае рождения ребенка от лиц, одно из которых являлось гражданином Украины, а другое нет, ребенок приобретет украинское гражданство, если он родился на территории Украины, или если ребенок родился за пределами Украинского государства, но родители (или один из них) в это время постоянно проживали на территории Украины. В аналогичном случае, но при постоянном проживании родителей за рубежом ребенок сможет получить украинское гражданство только по письменному заявлению родителей.
Ребенок, отец или мать которого на момент его рождения состояли в гражданстве Украины, а второй из родителей был липом без гражданства или был неизвестен, приобретает гражданство Украины независимо от места его рождения.
Гражданство также может приобретаться и после рождения (по ходатайству индивида, по факту брака или усыновления).
Такой способ приобретения гражданства именуется натурализацией.
Чаще всего натурализация осуществляется по заявлению лица без гражданства или иностранца. Процедура рассмотрения таких заявлений и требования, предъявляемые к заявителю в связи с его намерением стать гражданином какого-то государства, определяются нормами внутригосударственного права. Так, по украинскому законодательству эти требования сводятся к следующему:
признание и исполнение Конституции и законов Украины;
непребывание в иностранном гражданстве;
непрерывное проживание на законных основаниях на территории Украины в течение последних пяти лет;
владение украинским языком в объеме, достаточном для общения;
наличие законных источников существования.
В гражданство Украины не принимаются лица:
совершившие преступления против человечества и осуществлявшие геноцид либо совершившие преступления против государства или тяжкие преступления против личности;
осужденные к лишению свободы до снятия судимости;
находящиеся под следствием или избегающие наказания либо совершившие преступление на территории другого государства;
находящиеся на военной службе, в службе безопасности, в правоохранительных органах, органах юстиции или органах государственной власти иностранного государства.
Подобные положения в отношении натурализации содержатся в законодательстве и других государств.
В случае заключения брака с иностранцем процедура его натурализации также определяется главным образом нормами внутригосударственного права.
Однако в этом случае нередко возникают коллизии законов государств о натурализации замужней женщины, что может привести к тому, что женщина лишится своего гражданства и не приобретет гражданства мужа, т.е. станет апатридом либо будет иметь двойное гражданство. Во избежание подобных ситуаций в рамках ООН в 1957 г. была принята Конвенция о гражданстве замужней женщины. В ней зафиксировано, что ни заключение, ни расторжение брака между гражданином государства и иностранцем, ни изменение гражданства мужем во время брака не будут автоматически влечь каких-либо юридических последствий для жены. Государства в своем законодательстве обычно используют упрошенную процедуру приобретения иностранкой гражданства мужа в порядке натурализации.Ребенок, который является иностранцем или лицом без гражданства и которого усыновляют граждане определенного государства или над которым устанавливаются опека либо попечение со стороны граждан такого государства, становится гражданином этого государства.
Специфическими способами приобретении гражданства являются реинтеграция и пожалование. Реинтеграция или восстановление гражданства означает, что лицо, ранее состоявшее в гражданстве какого-то государства, может быть восстановлено по его ходатайству в гражданстве этого государства, как правило, посредством упрощенной процедуры. Об этом, в частности, говорится в ст. 17 Закона Украины «О гражданстве Украины».
Специфика пожалования заключается в том, что. в отличие от натурализации, осуществляемой по инициативе самого лица, эта процедура возбуждается соответствующими государственными органами. И чаше всего пожалование гражданства имеет место за особые заслуги лица перед государством.
Кроме индивидуальных способов приобретения гражданства, международной и национальной практике известны также и коллективные способы: трансферт и оптация. Трансферт — это передача населения территории, переходящей из-под суверенитета одного государства под суверенитет другого, соответственно из одного гражданства в другое.
Трансферт осуществляется на основе международного договора и в автоматическом режиме применяется редко. Обычно трансферт сопровождается возможностью выбора гражданства, т.е. оптацией.Оптация означает выбор гражданства. Право оптации предоставляется, как правило, международным договором, но может иметь место и односторонний порядок ее предоставления. Оптация не всегда является способом приобретения гражданства. Так, в конвенциях о двойном гражданстве лицу, являющемуся бипатридом, может быть предоставлено право оптировать (выбрать) одно из двух гражданств и тем самым утратить другое.
Оптация предусматривалась, например, в мирных договорах 1947 г., в соответствии с которыми происходили территориальные изменения как следствие второй мировой войны. В 1951 г. между СССР и Польшей был заключен договор об обмене участками территории в районе Люблинского воеводства ПНР и Дрогобычской (ныне Львовской) областью УССР. При этом населению было предоставлено право оптации.
Прекращение гражданства происходит на основаниях, предусмотренных в законодательстве государств. Так, гражданство Украины прекращается:
вследствие выхода из гражданства Украины;
вследствие утраты гражданства Украины;
на основаниях, предусмотренных международными договорами, ратифицированными Украиной.
Выход из украинского гражданства осуществляется по ходатайству заинтересованного лица.
Утрачивается гражданство Украины, если гражданин Украины добровольно приобрел гражданство другого государства (в соответствии со ст. 4 Конституции в Украине существует единое гражданство); вследствие поступления гражданина Украины на службу в государственные органы другой державы без согласия на то государственных органов Украины; если гражданство Украины приобретено вследствие предоставления заведомо ложных или фальшивых документов; если гражданин Украины, находясь за границей, не стал без уважительных причин на консульский учет в течение семи лет. Схожие положения в отношении утраты гражданства содержатся и в законодательстве других государств.
В отличие от СССР, в Украине, как того требует международное право, нет института лишения гражданства.
В ч. 1 ст. 25 Конституции Украины провозглашается: «Гражданин Украины не может быть лишен гражданства и права изменить гражданство».Двойное гражданство (бипатризм) означает наличие у лица гражданства двух и более государств. Бипагридом лицо может стать как по своему желанию, так и в силу коллизий национальных законов о гражданстве разных государств. Например, женщина может выйти замуж за иностранца, чье государство автоматически предоставляет ей гражданство мужа (Бразилия имеет такое законодательство), при этом сохраняя свое собственное гражданство. Ребенок, чьи родители имеют гражданство страны, признающей «право крови», при рождении на территории государства, применяющего «право почвы», также становится бипатридом.
Государства в своем законодательстве определяют отношение к двугражданству, причем многие из них не признают двойного гражданства. Если фактически гражданин такого государства имеет второе гражданство, то данное правовое обстоятельство как бы не берется в расчет. Указанное лицо будет рассматриваться этим государством только как собственный гражданин. Это положение нашло закрепление в Гаагской конвенции о некоторых вопросах, относящихся к коллизии законов о гражданстве, 1930 г.
Пребывание лица в гражданстве двух государств имеет определенные негативные стороны. Прежде всего это касается дипломатической защиты такого лица и исполнения им военной обязанности.
Суть первой проблемы можно проиллюстрировать известным делом Ноттенбома. В 1955 г. правительство Лихтенштейна представило на рассмотрение Международного Суда ООН дело против Гватемалы и потребовало от латиноамериканского государства реституции и компенсации для господина Ноттенбома за действия Гватемалы, которые, по мнению правительства Лихтенштейна, противоречили международному праву. Гватемала в свою очередь возразила, что Ноттенбом вряд ли может считаться гражданином Лихтенштейна, а значит последний не может ему обеспечивать дипломатическую защиту. Господин Ноттенбом родился в Германии в 1881 г.
и, будучи германским гражданином, в порядке натурализации получил лихтенштейнское гражданство в 1939 г. Однако в период с 1905 по 1943 гг. он постоянно проживал в Гватемале и занимался там предпринимательской деятельностью. Во время Второй мировой войны Ноттенбом был депортирован из Гватемалы. Суд подчеркнул, что Лихтенштейн, как и любое другое государство, правомочно устанавливать свои правила приобретения гражданства, однако суть проблемы заключалась в том, что в данном случае Гватемала должна была признать наличие лихтенштейнского гражданства за Ноттенбомом. Поскольку же проблема вышла на уровень оказания дипломатической защиты, то это дело из сферы внутригосударственного права попало в плоскость международного права.Суд отметил, что в соответствии с государственной практикой гражданство — это правовая связь между лицом и государством, предоставившим гражданство, а также признание того факта, что указанное лицо имеет более тесную связь именно с данным государством, чем с каким-либо еще. Исходя из этого. Суд указал на весьма слабую связь между господином Ноттепбомом и Лихтенштейном и его сильную связь с Гватемалой, где он прожил больше 30 лет. На основании отсутствия «реальной связи» между Ноттенбомом и Лихтенштейном Суд не признал
за последним права оказывать дипломатическую защиту господину Ноттенбому. И хотя данное решение Международного Суда ООН подвергалось критике со стороны ряда специалистов по международному праву, доктрина «реальной связи» или «эффективного гражданства» получила распространение в отношении оказания дипломатической защиты бипатридам. Суть се сводится к тому, что бипатрид может рассчитывать на дипломатическую защиту государства эффективного гражданства, т.е. того, с которым у него имеются реальные связи. Чаще всего такое государство определяется местом постоянного жительства бипатрида.
Негативная сторона второй проблемы бипатризма заключается в том, что индивид мужского пола примерно в одно и то же время должен служить в армиях государств, гражданином которых он является. Поскольку практически это невозможно, такое лицо может сначала отслужить в армии одного государства, однако затем второе государство может привлечь его за это к ответственности либо за уклонение от обязательной военной службы в данном государстве, либо за то и другое вместе. Наиболее рациональный путь решения как первой, так и второй проблемы — это заключение соответствующих международных договоров.
Международной практике известны два типа международных соглашений по проблеме бипатризма. Первый вид международных договоров направлен на устранение коллизий, связанных с двойным гражданством, прежде всего это касается дипломатической защиты и службы в армии. К ним можно отнести уже упоминавшуюся Гаагскую конвенцию 1930 г., Гаагский протокол о воинских обязанностях в случае двойного гражданства 1930 г., Европейскую конвенцию о сокращении случаев много-гражданства и воинской обязанности 1963 г. и двусторонние договоры по этому вопросу. Многие государства Западной Европы заключили такие соглашения, касающиеся армейской службы лиц с двойным гражданством.
Второй тип договоров в отношении двойного гражданства имеет своей целью ликвидацию бипатризма. Комиссия международного права ООН подготовила проекты двух таких конвенций: одна из них направлена на сокращение случаев двойного гражданства, а вторая — на искоренение двугражданства в будущем. Однако вследствие существенных различий в подходах государств к решению данных проблем работы над проектами указанных конвенций были приостановлены.
В 1956—1958 гг. Советский Союз заключил серию двусторонних конвенций о двойном гражданстве с социалистическими государствами. Основные положения этих конвенций сводились к тому, что лицам, имевшим двойное гражданство, предоставлялось определенное время для выбора одного из двух гражданств. В случае, если лицо не определялось с выбором в установленный срок, то считалось, что данное лицо имеет гражданство только того государства, на территории которого оно постоянно проживало. Болгария, Венгрия, Польша, Румыния, Чехословакия также заключали между собой аналогичные двусторонние конвенции.
Во избежание появления двойного гражданства в соответствующих международных конвенциях обычно фиксируется правило, по которому стороны берут на себя обязательство не принимать в свое гражданство граждан другой стороны без официального разрешения компетентных властей этой стороны.
После распада СССР проблема двугражданства вновь приобрела острый характер на постсоветском пространстве. Как уже отмечалось, Украина исходит из существования единого украинского гражданства и непризнания двойного гражданства. В то же время Конституция России устанавливает, что гражданин РФ «может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации» (ч. 1 ст. 62). В 1993 г. Россия заключила с Туркменистаном Соглашение об урегулировании вопросов двойного гражданства. В ст. 1 данного Соглашения закреплено, что каждая из сторон признает за своими гражданами право приобрести, не утрачивая ее гражданства, гражданство другой стороны. По Соглашению лицо, состоящее в гражданстве обеих сторон, в полном объеме пользуется правами и свободами, а также несет обязанности гражданина той стороны, на территории которой оно постоянно проживает (ст. 5). В этом Соглашении проблемы прохождения обязательной военной службы и дипломатической защиты граждан, имеющих одновременно гражданство обеих сторон, решаются на основе принципа «эффективного гражданства»1. В том же году РФ представила на совещании руководителей государств СНГ в Ашхабаде свой проект конвенции СНГ о двойном гражданстве.
Однако проект поддержки не получил. Конечно, двугражданство может создавать определенные правовые коллизии, вместе с тем нельзя отрицать, что объективно часть граждан государств СН Г будет стремиться приобрести двойное гражданство или уже имеет таковое. Поэтому к данной проблеме следует относиться более взвешенно. С ней надо считаться и разрешать ее цивилизованными, демократическими методами с учетом интересов всех вовлеченных сторон. И здесь между народ но-правовые средства решения проблемы двугражданства представляются весьма эффективными.
Безгражданство — это отсутствие у лица гражданства какого-либо государства. Лица без гражданства именуются апатридами. Такое правовое положение может возникнуть в случаях, когда лицо вышло или утратило одно гражданство и не приобрело другое. Коллизии национальных законов о гражданстве также могут привести к безгражданству. Например, в соответствии с законодательством некоторых государств женщина, вступая в брак с иностранцем, теряет свое гражданство, однако не всегда она может сразу приобрести гражданство государства мужа; ребенок родился на территории государства, придерживающегося «права крови», от родителей, имеющих гражданство государства — сторонника «права почвы» и т.д.
Права и обязанности апатридов в основном регламентируются национальным законодательством государств. Так, по Конституции Украины лица без гражданства, находящиеся в Украине на законных основаниях, пользуются теми же правами и свободами и несут такие же обязанности, как и граждане Украины, за исключениями, установленными Конституцией, законами или международными договорами Украины (ст. 26). Иными словами, легальным апатридам на территории Украины предоставляется национальный режим. И лишь незначительные изъятия из этого режима могут устанавливаться для лиц без гражданства в украинском законодательстве и международных договорах Украины. Понятно, что апатриды не могут пользоваться некоторыми гражданскими и политическими правами государства пребывания (активным и пассивным избирательным правом, нести службу в армии, занимать определенные должности и т.п.), они также лишены возможности обращаться за дипломатической защитой. Вместе с тем международное сообщество идет по пути максимально возможного уравнивания в правах легальных апатридов с иностранцами, а две эти группы лиц — с гражданами государств,, где они постоянно проживают.
В международных отношениях действуют две многосторонние конвенции, посвященные проблеме без гражданства: Конвенция о статусе апатридов 1954 г. и Конвенция о сокращении безгражданства 1961 г. Первое из этих соглашений направлено на обеспечение со стороны государств-участников такого правового положения апатридов, какое на их территории имеют иностранные граждане, если более благоприятное прямо не предусмотрено в Конвенции.
Основные положения Конвенции 1961 г. сводятся к следующему: лицу, родившемуся на территории государства, должно предоставляться гражданство этого государства, если бы в противном случае он стал апатридом; прекращение гражданства по причинам изменений в личном статусе обусловливается получением нового гражданства; лишение гражданства не должно иметь места, если это приводит к безгражданству.