§ 2. Право собственности Российской Федерациина культурные ценности
1. Основное положение Закона 1998 г. было сформулировано в ст. 6, согласно которой все перемещенные культурные ценности, ввезенные в Союз ССР в осуществление его права на компенсаторную реституцию и находящиеся на территории РФ, "являются достоянием Российской Федерации и находятся в федеральной собственности".
При этом установлено, что "право федеральной собственности не распространяется на конкретные культурные ценности из числа перемещенных, перешедшие на законных основаниях в собственность российских физических и юридических лиц, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, общественных и иных организаций и объединений".
Тем самым в законодательном порядке в отношении перемещенных в СССР с территории Германии культурных ценностей была внесена определенность в главном вопросе: кто должен быть признан собственником этих ценностей.2. Под компенсаторной реституцией Закон понимает "вид материальной международно-правовой ответственности государства-агрессора, применяемой в случаях, если осуществление ответственности данного государства в форме обычной реституции невозможно, и заключающейся в обязанности данного государства компенсировать причиненный другому государству материальный ущерб путем передачи потерпевшему государству (или путем изъятия потерпевшим государством в свою пользу) предметов того же рода, что и разграбленные и незаконно вывезенные государством-агрессором с территории потерпевшего государства" (ст. 4). Таким образом, сам термин "компенсаторная реституция" применен вместо употреблявшихся ранее в литературе терминов "равноценная реституция" или "субституция". Конституционный Суд РФ в Постановлении от 20 июля 1999 г. подтвердил правомерность применения принципа компенсаторной реституции, закрепленного в Законе 1998 г. "Компенсаторная реституция германских ценностей в СССР применялась к Германии не по праву победителя, - отмечает профессор О.Н.
Хлестов, дававший заключение Суду как один из экспертов. - Культурные ценности изымались у Германии не в качестве военных трофеев, а как форма ответственности государства-агрессора" <1>.--------------------------------
<1> Хлестов О.Н. О судьбе культурных ценностей, перемещенных в ходе Второй мировой войны (международно-правовые аспекты). С. 71. Известный российский юрист-международник и дипломат профессор О.Н. Хлестов выступал в качестве эксперта в Конституционном Суде РФ по делу о проверке конституционности Закона 1998 г.
Компенсаторная реституция германских ценностей в СССР осуществлялась на основе и в соответствии с нормами международного права об ответственности государства-агрессора. Эти меры применялись к Германии не по праву победителя.
Приведем обоснование применения принципа компенсаторной реституции как формы международно-правовой ответственности, данное в Постановлении Конституционного Суда РФ <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1998. N 30. Ст. 3989. Профессор А. Бланкенагель (ФРГ) в своей статье, опубликованной также и на русском языке, образно названной им "Широко закрытые глаза: о некоторых аспектах решения российского Конституционного Суда по Закону" (Конституционное право: Восточно-европейское обозрение. 1999. N 4. С. 244 - 248), упрекает Суд в лаконичности приведенных ниже положений, считая доводы недостаточно обоснованными. Аргументированный ответ на эту критику был дан в нашей литературе В. Андриановым (см.: Андрианов В. Проблемы реституции в международном праве и практике Конституционного Суда Российской Федерации. С. 249 - 253 (в статье использованы материалы, подготовленные профессором В.К. Собакиным)).
Суд отметил, что "перемещение культурных ценностей в Союз ССР в результате Второй мировой войны с территорий Германии и ее бывших военных союзников в порядке компенсаторной реституции основывалось на международно-правовых и иных актах, принятых в период и после окончания Второй мировой войны и сохраняющих свое действие для возникших в силу этих актов имущественных отношений, в частности на Соглашении о контрольном механизме в Германии между Правительствами Союза Советских Социалистических Республик, Соединенных Штатов Америки и Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии от 14 ноября 1944 года, Декларации о поражении Германии и взятии на себя верховной власти Правительствами Союза Советских Социалистических Республик, Соединенного Королевства и Соединенных Штатов Америки и Временным правительством Французской Республики от 5 июня 1945 года, Соглашении между Правительствами Союза Советских Социалистических Республик, Соединенного Королевства и Соединенных Штатов Америки и Временным правительством Французской Республики о некоторых дополнительных требованиях к Германии от 25 июля 1945 года, приговоре Нюрнбергского трибунала от 1 октября 1946 года, актах, принятых на основе прав и верховенства оккупационных властей в Германии в 1945 - 1949 годах, а также Мирных договорах от 10 февраля 1947 года с Болгарией, Венгрией, Италией, Румынией и Финляндией, которыми регламентировалась ответственность этих государств в виде репараций и реституции, в том числе определялась судьба их собственности, находящейся на территориях государств Объединенных Наций.
В целях урегулирования отношений, связанных с имущественной ответственностью бывших неприятельских государств, реституцией культурных ценностей, на основе названных актов издавались приказы военного командования Советской Армии, Советской военной администрации в Германии, распоряжения других компетентных органов Союза ССР.
Возложение на бывшие неприятельские государства обязательств по обычной и компенсаторной реституции культурных ценностей обусловлено получившим признание в международном праве еще до начала Второй мировой войны принципом международно-правовой ответственности государства-агрессора за развязывание и ведение агрессивной войны.
Юридическая сила мер, предпринятых государствами-победителями в отношении Германии и ее бывших военных союзников, была подтверждена в Уставе ООН, который согласно его статье 107 "ни в коей мере не лишает юридической силы действия, предпринятые или санкционированные в результате Второй мировой войны несущими ответственность за такие действия правительствами в отношении любого государства, которое в течение Второй мировой войны было врагом любого из государств, подписавших настоящий Устав, а также не препятствует таким действиям". Это относится ко всему комплексу норм, устанавливающих ответственность гитлеровской Германии и ее военных союзников, следовательно, и к компенсаторной реституции культурных ценностей, осуществлявшейся в целях возмещения ущерба, нанесенного Союзу ССР как потерпевшему государству уничтожением и разграблением его культурных ценностей на оккупированных территориях.В силу этих норм бывшие неприятельские государства - Германия, Болгария, Венгрия, Италия, Румыния и Финляндия утратили право собственности на те принадлежавшие им культурные ценности, которые были правомерно изъяты и перемещены с их территорий на территорию Союза ССР в осуществление его права на компенсаторную реституцию, а Союз ССР, в свою очередь, получил право владения, пользования и распоряжения ими. К Российской Федерации как правопреемнику Союза ССР перешли соответствующие права на такие культурные ценности, находящиеся на ее территории".
В Постановлении Конституционного Суда РФ обращалось внимание на то, что объектом регулирования Закона 1998 г. являются не все культурные ценности, перемещенные в Союз ССР в результате Второй мировой войны, а только те из них, которые были перемещены в осуществление компенсаторной реституции, определяемой как вид материальной международно-правовой ответственности государства-агрессора, применяемой в ситуациях, если осуществление ответственности данного государства в форме обычной реституции невозможно. Как отмечал Суд, это относится к ценностям, которые были перемещены в соответствии с приказами военного командования Советской Армии, СВАГ, распоряжениями других компетентных органов Союза ССР и только в этот период, в течение которого указанные органы обладали соответствующими полномочиями по осуществлению компенсаторной реституции (п.
2 Постановления Конституционного Суда РФ).Таким образом, Конституционный Суд РФ подтвердил правомерность применения принципа компенсаторной реституции, из которого исходит Закон 1998 г., признав положение ст. 6 Закона соответствующим Конституции РФ. Прямо противоположными в отношении применения принципа компенсаторной реституции были официальная позиция правительства ФРГ и преобладающая (господствующая) точка зрения в литературе Германии и ряда других стран. Эти позиции и точка зрения исходят из следующего довода: согласно ст. 56 Гаагской конвенции о законах и обычаях сухопутной войны 1907 г. конфискация культурных ценностей оккупационными властями запрещается, а другие международно-правовые основы, такие как основы режима оккупации Германии, не дают оснований для оправдания применения компенсаторной реституции, и кроме того, такой подход противоречит договорным обязательствам СССР и России о возвращении пропавших и незаконно вывезенных культурных ценностей <1>.
--------------------------------
<1> См.: Hartwig W. Moskau locuta - causa non finita. S. 369ff; Idem. Vae victis - in der Argumentation des Russischen Verfassungsgerichts zum Beutekunstgesetz. S. 553ff. Обе статьи В. Хартвига на русском языке см.: Политика и право. 2000. N 1, 2. С. 553 - 563; Rossi M., Sysoeva E. zwischen russischem Verfassungsrecht und // Arch. VR Bd. 38 (2000). S. 63 - 71; Wem die Beutekunst? // Osteuropa-Recht. 2000. S. 29 - 35; Berger H. Die von Beuteukunst aus der Russischen // IPRax. 2000. N 4. S. 318 - 320.
В отношении ссылок на Гаагские конвенции 1899 и 1907 гг. о законах и обычаях войны, которые в соответствии с современной терминологией относятся к отрасли международного гуманитарного права, в отечественной литературе отмечалось следующее: "Компенсаторная реституция германских ценностей в СССР осуществлялась на основе и в соответствии с нормами международного права об ответственности государства-агрессора, когда на территории Германии верховную власть осуществляли союзники, а Германия была лишена суверенитета.
Нормы гуманитарного права, в том числе Гаагские конвенции, не относились к действиям союзников на территории Германии в 1945 - 1949 гг. и не могли регламентировать их отношения с Германией. Таким образом, вопрос о нарушении Законом о культурных ценностях Гаагских конвенций отпадает" <1>.--------------------------------
<1> Хлестов О.Н. О судьбе культурных ценностей, перемещенных в ходе Второй мировой войны (международно-правовые аспекты). С. 72.
Как уже отмечалось выше, применение термина "компенсаторная реституция", по существу, равнозначно применимым в договорах Версальской системы, в соглашениях о перемирии и мирных договорах 1947 г., в приведенных документах Контрольного совета в Германии понятиям "замена утраченных предметов" предметами "такого же рода и приблизительно равноценными предметами", что подпадает под термин "компенсаторная реституция" (restitution in kind).
Признав принцип компенсаторной реституции в качестве основания для возникновения права собственности Российской Федерации на перемещенные в СССР культурные ценности, являющиеся собственностью бывших неприятельских государств, Конституционный Суд РФ не признал такое право в части, относящейся к перемещенным культурным ценностям, являвшимся собственностью таких государств, как Нидерланды, Франция, Польша и другие страны (в соответствии с терминологией Закона - "заинтересованные государства") <1>.
--------------------------------
<1> Применение в Законе 1998 г. термина "заинтересованные государства" трудно признать удачным по следующим соображениям: если в отношении таких государств, как ФРГ, важнейшего партнера России в настоящее время, применяется совершенно справедливо термин "бывшее неприятельское государство", т.е. понятие, отражающее ситуацию периода Второй мировой войны, то, казалось бы, исходя из такого подхода вместо "заинтересованных государств" следовало бы говорить либо о государствах - участниках антигитлеровской коалиции, территории которых полностью или частично были оккупированы во время войны, либо о "союзнических государствах".
К тому же при принятом в Законе делении государств на две группы (бывшие неприятельские и "заинтересованные") выпадают вообще нейтральные государства. Кроме того, нельзя не отметить двусмысленность термина "заинтересованные государства". Ведь и США, и ряд других государств, граждане и организации которых в настоящее время могут быть заинтересованы в возвращении им перемещенных культурных ценностей, тоже могут считаться "заинтересованными", не говоря уже о России и бывших союзных республиках, которые больше всего пострадали от разграбления немецко-фашистскими захватчиками их культурного достояния (хотя неприменение к ним этого понятия специально оговаривается в ст. ст. 4 и 7 Закона).Российская практика применения Закона 1998 г. показала, что неотнесение других государств к числу "заинтересованных" создает трудности для предъявления ими претензий в отношении наследников лиц из бывших неприятельских и "заинтересованных" государств, которые теперь являются гражданами, например, США, Аргентины или Канады <1>. В связи с этим следует обратить внимание и на то, в какой степени Закон 1998 г. вообще распространяется на иностранных граждан, местом жительства которых является то или иное иностранное государство. В преамбуле Закона совершенно правильно говорится о том, что одной из его целей является предоставление возможности иностранным гражданам ознакомиться с перемещенными культурными ценностями, однако в дальнейшем тексте Закона правовая категория иностранного гражданства нигде не применяется <2>.
--------------------------------
<1> См.: Никандров Н.И. Практическое применение Федерального закона о культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации // Культурные ценности: возможности и перспективы общеевропейского сотрудничества. Берлин; М., 2004. С. 48 - 59.
<2> Так, под собственностью "бывших неприятельских государств" и "заинтересованных государств" понимается не только государственная, но и частная собственность. Но ведь в числе перемещенных ценностей были и ценности иностранных граждан, которые находились на территории этих государств. А как быть с наследниками? Известно, что наследники бывших собственников стали потом гражданами других государств. Таким образом, с точки зрения германского права они должны рассматриваться в качестве иностранных граждан. Какой путь предъявления претензий они должны избрать?
3. В связи с вопросом о праве собственности России на перемещенные культурные ценности вернемся к Соглашениям между Россией (СССР) и Германией 1990 и 1992 гг. В немецкой литературе неизменно повторяется тезис о том, что оба эти Соглашения подтвердили общепринятый международным сообществом принцип возвращения вывезенных во время войны и оккупации культурных ценностей <1>.
--------------------------------
<1> Различие состоит в том, что в ст. 16 Договора 1990 г. приведенное положение помещено в качестве абз. 2 этой статьи, в то время как в абз. 1 содержатся другие обязательства сторон. В этом абзаце говорится о том, что СССР и ФРГ будут прилагать усилия для сохранения находящихся на их территории предметов и памятников культуры другой страны. В отличие от этого в ст. 15 Соглашения 1992 г. имеется только один абзац.
Напомним, что в этих двух Соглашениях говорилось: стороны согласны в том, что пропавшие или незаконно вывезенные культурные ценности, находящиеся на их территории, должны возвращаться владельцам или их наследникам <1>.
--------------------------------
<1> Толкование такого рода основано на том, что в Договоре 1990 г. имеется ст. 18, посвященная обязательствам ФРГ по сохранению сооруженных на немецкой земле памятников советским жертвам войны и тирании. Они будут находиться под защитой немецких законов. Правительство СССР, говорится далее в этой статье, обеспечит доступ к могилам немцев на советской территории, их сохранение и уход.
Опираясь на систематическое толкование, можно прийти к выводу, что в абз. 2 ст. 16 Договора 1990 г. действительно имеются в виду культурные ценности, в том числе и вывезенные в результате Второй мировой войны. Однако вопреки приводимому в немецкой литературе утверждению о том, что "в 1990 и 1992 гг. договаривающиеся стороны по обоюдной воле решили возвратить культурные ценности" <1>, необходимо исходить из того, что в этих статьях говорится о возвращении лишь незаконно вывезенных культурных ценностей.
--------------------------------
<1> См., например: Хартвиг М. Vae victis. Сомнительное решение с точки зрения международного права в связи с Законом о произведениях искусства, захваченных в качестве трофеев (Закон о перемещенных ценностях) // Право и политика. 2000. N 2. С. 136.
В специальной немецкой литературе и особенно в средствах массовой информации можно встретить высказывания о том, что в этих Соглашениях речь идет о всеобъемлющем регулировании проблемы. Опыт переговоров по реализации одного и того же положения этих двух статей показал, по моему мнению, как раз обратное: подходы сторон на переговорах по реализации этого положения двух соглашений не совпали, и прежде всего по вопросу о том, что считать незаконно вывезенными культурными ценностями.
Российской стороной на переговорах 1993 - 1994 гг. было заявлено, что с юридической точки зрения следует проявить различный подход при определении этого понятия применительно к культурным ценностям, вывезенным в ходе войны Германией с территории Советского Союза, и применительно к культурным ценностям, вывезенным из Германии Советским Союзом.
По мнению российской стороны, под "незаконно вывезенными культурными ценностями" следовало понимать все культурные ценности, вывезенные с территории Советского Союза во время Второй мировой войны. Они подлежат возврату независимо от каких-либо последующих сделок, посредством которых владельцы таких ценностей вступили во владение ими. Таким образом, следует прийти к выводу, что в силу принципа международно-правовой ответственности имеется абсолютная обязанность реституции Германией всех культурных ценностей, вывезенных во время войны с территории Советского Союза.
Что же касается вывоза культурных ценностей с территории Германии, то, как правило, эти ценности были вывезены тогда законно, за исключением некоторых категорий, например так называемых личных трофеев.
Эти статьи двусторонних Соглашений можно понимать таким образом, что они не распространяются на предметы культуры, законно ввезенные на территорию СССР, но одновременно представляют собой признание обязательства ФРГ вернуть ценности, вывезенные с оккупированных во время Второй мировой войны территорий СССР.
Переговоры показали, что попытка решить в одной фразе сложную проблему определения судьбы перемещенных в результате войны культурных ценностей оказалась явно неудачной.
Приведенная выше формулировка этих статей носит весьма общий характер, в ней не определены ни временные рамки применения, ни сам предмет договоренности.