§ 1. Общие положения российского законодательства
Правовое положение культурных ценностей, перемещенных в Советский Союз в результате Второй мировой войны и находящихся на территории РФ, определяется как нормами международного права, так и нормами внутреннего законодательства России.
Прежде чем перейти к рассмотрению основных норм российского законодательства, определяющего правовое положение таких ценностей, обратим внимание на то, что используемое в литературе и в прессе как в нашей стране, так и за рубежом (особенно широко в Германии) понятие "трофейное искусство" (Beutekunst) с юридической точки зрения не должно применяться, поскольку речь не идет о военной добыче, трофеях.
Появление в конце Второй мировой войны наименования "трофейные команды", под которыми понимались подразделения, занимавшиеся поисками вывезенных в Германию культурных ценностей, не должно вводить в заблуждение.
Однако неправильное применение терминов - далеко не главная причина сложности определения правового положения, правового статуса этих культурных ценностей. Главная причина состоит в том, что в отношении этих ценностей, перемещенных в Советский Союз, в нашей стране был установлен строгий режим секретности, не допускающий вообще какой-либо информации не только об их статусе, но и о том, где они находятся.Ранее нами уже обращалось внимание на то, что целью вывоза ценностей из Германии, Австрии, Венгрии было возмещение огромного ущерба, который причинен культурному достоянию народов Европы, и прежде всего народов Советского Союза и Польши. Однако после окончания войны высшими органами власти и управления Советского Союза не было принято какого-либо нормативного акта, устанавливающего или провозглашающего право собственности СССР на это имущество. Музейные ценности не были включены в существующий тогда в СССР единый государственный музейный фонд, а вывезенные архивы - в единый архивный фонд.
Все эти ценности были помещены в отдельные специальные фонды хранения. В отношении архивных фондов еще в 1945 г. особое совещание Народного Комиссариата внутренних дел (НКВД), в ведении которого в тот период времени находились все архивы, отмечало, что привезенные в СССР из Германии архивы находятся на временном хранении в СССР и что их судьба и правовой статус должны быть выяснены позднее.В отношении музейных ценностей существенное значение имело решение вопроса о судьбе Дрезденской картинной галереи. Этот вопрос рассматривался высшим в то время органом руководства в СССР - Президиумом Центрального комитета Коммунистической партии Советского Союза (ЦК КПСС). В записке от 3 марта 1955 г. в Президиум ЦК КПСС Министра иностранных дел СССР В.М. Молотова, ближайшего сподвижника И.В. Сталина, ставился вопрос о дальнейшей судьбе Дрезденской галереи. В этом документе отмечалось, что к картинам галереи практически нет доступа, и далее говорилось следующее: "Существующее положение с фондом картин Дрезденской галереи является ненормальным. Могут быть предложены два решения этого вопроса: либо объявить, что картины собрания Дрезденской картинной галереи как трофейное имущество принадлежат советскому народу, и открыть к ним широкий доступ зрителей, либо вернуть их немецкому народу как его национальное достояние. При настоящем положении представляется более правильным второе решение. Передача картин Дрезденской галереи будет способствовать дальнейшему укреплению дружественных отношений между советским и германским народами и вместе с тем будет содействовать укреплению политических позиций Германской Демократической Республики" <1>. В результате был принят второй вариант решения вопроса, конечно, прежде всего исходя из политических, а точнее, внешнеполитических интересов Советского Союза в тот период времени.
--------------------------------
<1> Эта записка В.М. Молотова цит. по письменному тексту выступления руководителя Государственной архивной службы России Р. Пихоя на заседании Комиссии по культуре Государственной Думы 9 июня 1994 г.
На основе принятого решения 3 - 8 января 1957 г.
были проведены переговоры между Правительствами СССР и ГДР. В совместном заявлении "стороны заявили о своей готовности рассмотреть вопросы, связанные с возвращением на взаимной основе культурных ценностей (произведений искусства, архивных материалов и т.п.), с тем чтобы завершить начатое по инициативе советского правительства урегулирование подобных вопросов, возникших во время войны".8 сентября 1958 г. был подписан Протокол о передаче ГДР немецких культурных ценностей, временно находившихся на хранении в СССР. Затем был подписан ряд протоколов и, наконец, Заключительный протокол (29 июля 1960 г.). Во всех этих документах культурные ценности определялись как "находящиеся (или находившиеся) на временном хранении в СССР". Наряду с решением о возврате собрания картин Дрезденской галереи принимались и другие решения, в частности о возврате в ГДР фондов Готской библиотеки.
Всего в ГДР было возвращено более 1,5 млн. единиц культурных ценностей, находившихся в СССР. До 2001 г. из Советского Союза и России в Германию было возвращено 90% перемещенных культурных ценностей, а ответные шаги немецкой стороны за все послевоенные годы, в том числе и за последнее десятилетие, носили единичный характер <1>.
--------------------------------
<1> См.: Марков В.Н. Указ. соч. С. 145.
Решение о возврате ценностей распространялось лишь на часть культурных ценностей, перемещенных в результате войны в Советский Союз, но и оно не определяло общий правовой статус этих ценностей.
Необходимость в законодательном решении проблемы определения правового статуса перемещенных в СССР культурных ценностей возникла в новых условиях существования нашего государства, в условиях перехода от закрытого к открытому обществу, в условиях, когда открыли доступ к этим ценностям, когда их стали показывать в музеях и проводить выставки таких ценностей.
Основным законодательным актом в этой области является Закон 1998 г. Сама история принятия этого Закона необычна. Проект Закона был разработан Советом Федерации Федерального Собрания РФ (Парламентом России).
Этому предшествовало заключение, подготовленное сотрудниками Института государства и права РАН, известными юристами-международниками профессором Е.Т. Усенко и профессором Н.А. Ушаковым, а также заместителем директора института Ю.Л. Шульженко <1>. Парламентские чтения по проекту Закона были проведены Советом Федерации <2>.--------------------------------
<1> Краткий обзор этого заключения был сделан немецким профессором В. Зайффертом (см.: Seiffert W. Ein russisches Gutachten soll Jelzin diffamieren // Die Welt. 1994. 23 Juli).
<2> Основным разработчиком концепции Закона и его текста был профессор Е.Т. Усенко. Он же представлял Совет Федерации при рассмотрении вопроса о Законе в Конституционном Суде как в первом, так и во втором слушании, а также представлял Государственную Думу при рассмотрении ее ходатайства от 17 октября 1997 г. в Конституционном Суде (Постановление Государственной Думы от 17 октября 1997 г. // СЗ РФ. 1997. N 44. Ст. 44), а при рассмотрении дела о проверке конституционности Закона 1998 г. он представлял и Государственную Думу, и Совет Федерации.
Закон был принят Государственной Думой 5 февраля 1997 г., одобрен Советом Федерации 5 марта 1997 г. Президент РФ отказался подписать этот Закон, ссылаясь на его неконституционность и нарушения порядка принятия законов. 4 апреля 1997 г. Государственная Дума и 14 мая 1997 г. Совет Федерации вновь рассмотрели проект и одобрили его в ранее принятой редакции. Однако Президентом РФ он подписан не был, и спор по этому вопросу был разрешен Конституционным Судом РФ. В соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ Президент РФ подписал Закон 15 апреля 1998 г., но одновременно направил запрос в Конституционный Суд РФ по вопросу о соответствии этого Закона Конституции РФ. 20 июля 1999 г. Конституционный Суд РФ вынес Постановление по делу о проверке конституционности ряда положений Закона, а также по порядку его принятия <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1999. N 30.
Ст. 3989.После принятия Постановления Конституционного Суда РФ 25 мая 2000 г. Президент РФ подписал Федеральный закон о внесении изменений и дополнений в Закон от 15 апреля 1998 г. <1>. В дальнейшем изложении, как правило, положения Закона 1998 г. приводятся в редакции Федерального закона от 25 мая 2000 г.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2000. N 22. Ст. 2259.
Правительство РФ 11 марта 2001 г. приняло Постановление N 174 "О мерах по реализации Федерального закона "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации" <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2001. N 12. Ст. 1102.
Принятие Закона, а также Постановления Конституционного Суда РФ вызвало многочисленные отклики и публикации не только в России и ФРГ, но и в других государствах <1>.
--------------------------------
<1> См., в частности: Хлестов О.Н. О судьбе культурных ценностей, перемещенных в ходе Второй мировой войны (международно-правовые аспекты). С. 67 - 80; Кулишов В.Д. Проблемы и возможности: новая редакция Закона о культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации // Жесты доброй воли и законодательство. Берлин; М., 2001. С. 195 - 207; Титов Ю.К. Указ. соч. С. 160 - 194; Молчанов С.Н. К вопросу о реституции культурных ценностей // Московский журнал международного права. 1990. N 4. С. 158 - 166; Hartwig M. Moskau locuta-causa non finita. Das Beutekunstgesetz vor dem Verfassungsgericht der Russischen Federation // EuGRZ. 1998. S. 369; Idem. Vae victis - in der Argumentation des Russischen Verfassungsgerichts zum Beutekunstgesetz // EuGRZ, 1999. S. 553; Blankenagel A. Eyes Wide Shut: Displaced Cultural Objects in Russian Law and Adjudication // East European Constitutional Review. 1999. P. 74. Особого внимания заслуживают многочисленные работы профессора В. Фидлера (ФРГ), участника российско-германских переговоров по этим вопросам (см.: Fiedler W.
als Kriegsbeute? Rechtliche Probleme der deutscher aus Russland. S. 24ff; Idem. "Krigesbeute" im internationalen Recht. Kunstraub - ein Siegerrecht? Historische und juristische / Hrg. V.M. Strocka. Berlin, 1999. S. 47 - 61). В Германии был также опубликован ряд диссертаций и иных работ, посвященных этой проблематике. См., в частности: Stumpf E. im internationalen Recht unter besonderer der deutsch-russischen Beziehungen; Burchardi K. Der deutsch-russische Streit um die Kriegsbedingt verlagerten . Baden-Baden, 2000.Основные цели Закона 1998 г. были определены в его преамбуле следующим образом.
Во-первых, защита перемещенных в СССР культурных ценностей от расхищения, предотвращение их незаконного вывоза за пределы Российской Федерации, а также неправомерной передачи кому бы то ни было. В связи с этим следует обратить внимание на то, что еще до принятия этого Закона Государственная Дума издала Постановление о введении моратория на любые решения по вопросам, связанным с возвращением культурных ценностей, перемещенных в годы Великой Отечественной войны, до принятия федерального закона по этому вопросу <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление от 21 апреля 1995 г. // СЗ РФ. 1995. N 19. Ст. 1721.
Во-вторых, создание необходимых правовых условий для реального обращения указанных культурных ценностей на частичную компенсацию ущерба, причиненного культурному достоянию Российской Федерации в результате разграбления и уничтожения ее культурных ценностей Германией и ее военными союзниками в период Второй мировой войны.
В-третьих, обеспечение интересов Российской Федерации при урегулировании с иностранными государствами спорных вопросов, касающихся указанных культурных ценностей, на основе последовательного соблюдения принципа взаимности.
В-четвертых, предоставление возможности для ознакомления с указанными культурными ценностями гражданам Российской Федерации и иностранным гражданам, в том числе специалистам в сфере образования, науки и культуры.
В-пятых, создание благоприятных условий для дальнейшего развития международного сотрудничества в сфере образования, науки и культуры.
Концепция Закона состоит в том, что отношения по поводу культурных ценностей, перемещенных в Советский Союз в результате Второй мировой войны, - это отношения между государствами, а не между Советским Союзом (Россией), с одной стороны, и физическими или юридическими лицами - с другой.
Характеризуя Закон, следует обратить внимание на последовательное применение принципа взаимности, о чем говорится не только в перечне целей Закона, но и в положениях п. 2 ст. 7, п. 1 ст. 9.
Так, в п. 2 ст. 7 указано на возможность передачи предметов культуры странам СНГ, Латвии, Литвы и Эстонии при их согласии обеспечить на основе принципа взаимности такой же подход и к российским культурным ценностям, перемещенным из бывших неприятельских государств и находящимся на их территориях.
В п. 1 ст. 9 предусматривается, что претензия о возврате ценностей "заинтересованным государствам" может заявляться только таким заинтересованным государством, "которое предоставит Российской Федерации на основе принципа взаимности не менее благоприятные правовые условия для возврата той части разграбленных бывшими неприятельскими государствами культурных ценностей Российской Федерации, которые находятся или могут оказаться в будущем на территории указанного заинтересованного государства". (В отношении заинтересованных государств см. в § 2 настоящей главы.)
Постановление Правительства РФ от 11 марта 2001 г. N 174 было принято с целью реализации принципа компенсаторной реституции, положенного в основу этого Закона. Наряду с другими актами этим Постановлением было утверждено специальное Положение о рассмотрении ходатайств и претензий учреждений культуры относительно распределения перемещенных в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации культурных ценностей. Оно определило порядок рассмотрения ходатайств учреждений культуры о выделении им из числа относящихся к федеральной собственности перемещенных в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации культурных ценностей в возмещение ущерба, понесенного этими учреждениями в результате разграбления и (или) уничтожения их имущества войсками бывших неприятельских государств в период Второй мировой войны, а также претензий учреждений культуры относительно распределения перемещенных культурных ценностей.
Под учреждениями культуры понимаются российские государственные и муниципальные музеи, архивы, библиотеки и иные научные, образовательные, зрелищные и просветительские организации, осуществляющие свою деятельность в сфере образования, науки и культуры.
Для решения вопроса о выделении ему перемещенных культурных ценностей учреждение культуры должно было представлять в Министерство культуры РФ ходатайство и список разграбленных или уничтоженных в период Второй мировой войны культурных ценностей с приложением копий сохранившихся инвентарных книг, приказов, актов приема на постоянное хранение указанных культурных ценностей, а также список поступлений культурных ценностей начиная с 1945 г.
Министерство культуры РФ для рассмотрения ходатайств учреждений культуры и выработки рекомендаций по выделению им перемещенных культурных ценностей образует экспертный совет.
Экспертный совет при выработке рекомендаций по выделению учреждениям культуры перемещенных культурных ценностей учитывает следующие факторы:
- выделение учреждениям культуры перемещенных культурных ценностей, аналогичных утраченным;
- степень восполнения фондовых коллекций (собраний) учреждений культуры поступлениями культурных ценностей начиная с 1945 г.;
- соответствие условий хранения перемещенных культурных ценностей установленным требованиям и обеспечения безопасности фондов учреждения культуры.
В случае согласия учреждения культуры с рекомендациями экспертного совета Министерство культуры РФ в месячный срок должно принять решение о закреплении в установленном порядке за этим учреждением культуры выделенных перемещенных культурных ценностей.