§ 6. Порядок предъявления претензийо возврате перемещенных культурных ценностей иправовой механизм реализации Закона 1998 г.
1. Исходя из исключительно межгосударственного характера отношений, о которых идет речь, Закон 1998 г. (в ред. 2000 г.) установил жесткий порядок предъявления, рассмотрения и удовлетворения претензий о возврате культурных ценностей.
Эти претензии согласно п. 1 ст. 18 могут быть заявлены правительством соответствующего государства только Правительству РФ. В Законе сказано, что претензии физических и юридических лиц, муниципальных органов, общественных и иных организаций и объединений к рассмотрению не принимаются.В первоначальной редакции Закона, принятой в 1998 г., существенным (принципиальным) элементом установленной им системы рассмотрения претензий иностранных государств на перемещенные культурные ценности было правило о том, что "передача государству, заявившему претензию, перемещенной культурной ценности осуществляется на основе федерального закона. Федеральный закон о передаче перемещенной культурной ценности принимается на основе законопроекта, вносимого Правительством Российской Федерации по согласованию с органом государственной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого находится региональное учреждение культуры, осуществляющее оперативное управление данной культурной ценностью" (п. 2 ст. 18).
"Без принятия соответствующего федерального закона перемещенная культурная ценность не может быть предметом передачи, дарения, обмена или любого другого отчуждения в пользу каких-либо государств, организаций или отдельных лиц" (п. 3 ст. 18).
Рассматривая эти нормы, Конституционный Суд РФ отметил, что из положений п. п. 2 и 3 ст. 18 следует: принятие специального федерального закона требуется в отношении каждой конкретной отчуждаемой и передаваемой культурной ценности. По мнению Суда, тем самым допускается неоправданное вторжение в текущую деятельность органов исполнительной власти по управлению федеральным имуществом.
Суд исходил из того, что на основе принятия специального федерального закона могут передаваться не все ценности, а только те, которые имеют уникальный характер, особо важное культурно-историческое значение. Кроме того, Суд исходил из того, что претензии о передаче ценностей могут рассматриваться и разрешаться не только на межправительственном уровне, т.е. в рамках внесудебной процедуры, но и в судебном порядке. В случае же использования судебной процедуры положения п. п. 2 и 3 ст. 18 Закона неприменимы. "Иное не согласуется с самостоятельностью и независимостью судебной власти и основанной на этом обязательностью судебных решений" (п. 11 Постановления Конституционного Суда РФ). Кроме того, Суд обратил внимание на то, что в соответствии с Конституцией не исключается возможность решения таких вопросов посредством международных договоров, подлежащих в установленных законом случаях ратификации. Исходя из приведенных выше соображений, Конституционный Суд РФ признал, что положения, содержащиеся в п. п. 2 и 3 ст. 18 Закона 1998 г., не соответствуют Конституции РФ (ее ст. 10, ч. 1 ст. 110 и п. "г" ч. 1 ст. 114 в той мере, в какой они предполагают принятие специального федерального закона о передаче перемещенной культурной ценности, не имеющей уникального характера, особо важного культурно-исторического значения (п. 11 Постановления Конституционного Суда РФ)) <1>.--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1999. N 30. Ст. 3989.
Приведенные выше положения ст. 18 Закона были подвергнуты справедливой критике в нашей литературе. При этом отмечалось, что возврат конкретной ценности, если это предписано Законом 1998 г. (в ред. 2000 г.), не следовало увязывать с принятием еще одного федерального закона <1>.
--------------------------------
<1> См.: Кулишов В.Д. Указ. соч. С. 206 - 207.
В ст. 18 Закона 1998 г. в редакции 2000 г. было дополнительно предусмотрено: "...претензия подается в Правительство Российской Федерации правительством государства, заявившего претензию, на государственном языке Российской Федерации", и далее: "...передача государству, заявившему претензию, перемещенной культурной ценности, имеющей уникальный характер, особо важное историческое, художественное, научное или иное культурное значение, осуществляется на основе федерального закона.
Проект федерального закона о передаче перемещенной культурной ценности вносится в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации Правительством Российской Федерации по согласованию с органом государственной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого находится региональное учреждение культуры, осуществляющее оперативное управление данной культурной ценностью.Критерии и порядок отнесения перемещенных культурных ценностей к культурным ценностям, имеющим уникальный характер, особо важное историческое, художественное, научное или иное культурное значение, либо к культурным ценностям, не имеющим такого характера и значения, утверждаются Правительством Российской Федерации. Передача государству, заявившему претензию, перемещенной культурной ценности, не имеющей уникального характера, особо важного исторического, художественного, научного или иного культурного значения, осуществляется на основе постановления, издаваемого Правительством Российской Федерации, после согласования с органом государственной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого находится региональное учреждение культуры, осуществляющее оперативное управление данной культурной ценностью, а также после уведомления палат Федерального Собрания Российской Федерации. Постановление Правительства Российской Федерации вступает в силу со дня его официального опубликования" (п. 2).
В новой редакции ст. 18 Закона 1998 г. предусмотрено также, что без принятия соответствующего федерального закона или постановления Правительства РФ перемещенная культурная ценность не может быть предметом передачи, дарения, обмена или любого другого отчуждения в пользу каких-либо государств, организаций или отдельных лиц.
Передача перемещенной культурной ценности, являющейся объектом претензии, государству, заявившему претензию, осуществляется с возмещением указанным государством расходов по ее идентификации, экспертизе, хранению, реставрации, а также расходов на ее передачу (транспортных и др.).
На основе федерального закона или постановления Правительства РФ о передаче перемещенной культурной ценности федеральный орган дает указание учреждению культуры, в оперативном управлении которого находится перемещенная культурная ценность, являющаяся объектом претензии, заключить с организацией (учреждением или отдельным лицом), уполномоченной на то правительством государства, заявившего претензию, договор, в соответствии с которым производятся возмещение расходов, предусмотренных этой статьей, и фактическая передача ценности (реликвии).
Как отмечалось в Постановлении Конституционного Суда РФ от 20 июля 1999 г., правило о предъявлении претензий правительствами соответствующих государств только Правительству РФ не может толковаться как исключающее судебный порядок установления и защиты права собственности на конкретные перемещенные культурные ценности, находящиеся на территории РФ, и, следовательно, не допускающее права на обращение в суды Российской Федерации для лиц, которым принадлежали культурные ценности, обозначенные в Законе как собственность заинтересованных государств.
Равным образом не могут быть лишены права на судебную защиту и собственники в бывших неприятельских государствах тех находящихся на территории РФ перемещенных культурных ценностей, которые не могли быть объектом компенсаторной реституции на основе Мирных договоров 1947 г. и других актов, принятых в порядке осуществления прав и верховенства оккупационных властей в Германии.В отношении установленной Законом 1998 г. в его первой редакции необходимости принятия в каждом отдельном случае федерального закона в отношении передачи, дарения, обмена или любого другого отчуждения в пользу каких-либо государств, организаций или отдельных лиц (п. п. 2, 3 ст. 18) следует отметить, что Конституционный Суд РФ признал такой порядок не соответствующим Конституции РФ, если речь идет о передаче перемещенной культурной ценности, "не имеющей уникального характера, особо важного культурно-исторического значения".
Постановлением Правительства РФ от 11 марта 2001 г. в целях реализации этих положений Закона было утверждено специальное Положение об отнесении перемещенных в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации культурных ценностей к культурным ценностям, имеющим уникальный характер, особо важное историческое, художественное, научное или иное культурное значение <1>. В соответствии с этим Положением Министерство культуры РФ и Федеральная архивная служба в целях выработки заключений об отнесении перемещенных культурных ценностей к уникальным культурным ценностям образуют экспертные советы и определяют порядок их работы.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2001. N 12. Ст. 1102.
Экспертные советы при рассмотрении вопроса об отнесении перемещенных культурных ценностей к уникальным культурным ценностям руководствуются критериями уникальности, исторической, художественной, научной или иной культурной значимости.
Уникальными считаются перемещенные культурные ценности, обладающие редкими, единственными в своем роде отличительными особенностями, свойствами и качествами.
Исторически значимыми являются перемещенные культурные ценности, имеющие прямое отношение к ранним историческим периодам, а также к значительным историческим событиям или известным личностям, сыгравшим выдающуюся роль в мировой истории, науке и культуре.
Художественно значимыми являются перемещенные культурные ценности, представляющие собой выдающиеся творения мировой культуры.
Научно значимыми являются перемещенные культурные ценности, которые признаются важнейшими в изучении всемирной истории, истории искусства, отдельных художественных и научных направлений и школ.
В отношении научно-технической документации этот критерий используется для выявления документов, отражающих на момент их создания принципиально новые этапы в развитии всемирного научно-технического прогресса, в различных отраслях науки, техники и т.д.Иными культурно значимыми признаются перемещенные культурные ценности, обладающие специально-ценностными качествами.
Межведомственный совет по вопросам культурных ценностей рассматривает заключения экспертных советов и дает соответствующие рекомендации.
Министерство культуры РФ и Федеральная архивная служба на основании заключений экспертных советов и рекомендаций этого Межведомственного совета принимают соответствующие решения об отнесении или неотнесении перемещенных культурных ценностей к уникальным.
От этого зависит практическое решение очень важного вопроса, а именно: на основании какого акта перемещенная культурная ценность может быть передана иностранному государству - специального федерального закона или постановления Правительства РФ.
Как уже отмечалось, в Законе 1998 г. (в ред. 2000 г.) проводится различие между собственностью бывших неприятельских государств и собственностью так называемых заинтересованных государств, под которыми понимаются государства, территории которых были полностью или частично оккупированы войсками бывших неприятельских государств. В собственность заинтересованных государств входит собственность государственная, частная, муниципальная, общественных и иных организаций и объединений в этих государствах.
Напомним, что на эту собственность действие принципа компенсаторной реституции не распространяется. Законом 1998 г. (в ред. 2000 г.) установлен особый порядок передачи заинтересованным государствам культурных ценностей, которые были насильственно изъяты и незаконно вывезены с их территорий бывшими неприятельскими государствами (подп. 1 ст. 8), а также ценностей, которые являлись собственностью религиозных и приравненных к ним организаций (подп. 2 ст.
8), и ценностей, принадлежавших лицам, которые были лишены их в связи с участием в национальном сопротивлении оккупационным и коллаборационистским режимам и (или) в связи с их расовой, религиозной или национальной принадлежностью (подп. 3 ст. 8).В отношении передачи культурных ценностей заинтересованным государствам предусмотрены следующие правила:
- такая претензия в отношении точно обозначенных культурных ценностей (культурной ценности) может быть заявлена заинтересованным государством в любое время, как только ему станет известно, что эти ценности (ценность) находятся (находится) на территории РФ, однако не позднее 18 месяцев со дня опубликования федеральным органом исполнительной власти, на который Правительством РФ возложено государственное регулирование в области сохранения культурных ценностей, сведений об этих ценностях (ценности) в источнике информации, установленном Правительством РФ;
- претензии, не заявленные в срок, указанный выше, к рассмотрению не принимаются, что не лишает физических и юридических лиц заинтересованного государства права искать удовлетворения своих претензий в судебном порядке в сроки, определенные законодательством Российской Федерации;
- согласно п. 3 ст. 9 Закона 1998 г. перемещенные культурные ценности, подпадающие под действие ст. 8 Закона, не востребованные заинтересованным государством в порядке и на условиях, установленных этим Законом, либо физическими или юридическими лицами указанного государства на основе вступившего в силу судебного решения, зачисляются в специальный фонд (реестр) культурных ценностей, предназначенных для обмена на культурные ценности Российской Федерации, разграбленные бывшими неприятельскими государствами в период Второй мировой войны и находящиеся на территории государства, не востребовавшего свои культурные ценности. Положение о специальном фонде (реестре) культурных ценностей было утверждено Постановлением Правительства РФ от 11 марта 2001 г.
Создание такого специального фонда культурных ценностей было подвергнуто в нашей литературе критике прежде всего потому, что в соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 20 июля 1999 г. культурные ценности, являющиеся собственностью заинтересованных государств, не могут быть обращены в федеральную собственность России и использоваться в качестве компенсации за ущерб, нанесенный культурному достоянию России государством-агрессором <1>;
--------------------------------
<1> См.: Кулишов В.Д. Указ. соч. С. 202 - 205. О страховании см.: Schack H. Kunst und Recht. S. 234ff; Der internationale Leihverkehr der Museen. , 2004. S. 103ff.
- особый порядок подачи ходатайств о возвращении культурных ценностей установлен также в отношении семейных реликвий. Такие ходатайства могут подаваться имеющими надлежащие правомочия представителями семей, которым ранее принадлежали эти ценности (реликвии), в федеральный орган (ст. 19).
В случае признания ходатайства подлежащим удовлетворению федеральный орган принимает решение о передаче семейной реликвии, являющейся объектом ходатайства, семье, которой она ранее принадлежала, при условии оплаты ее стоимости, а также возмещения расходов на ее идентификацию, экспертизу, хранение, реставрацию и расходов на ее передачу (транспортных и др.);
- учреждение культуры, в оперативном управлении которого находится перемещенная культурная ценность, являющаяся объектом ходатайства, заключает на основе поручения федерального органа с имеющим надлежащие правомочия представителем семьи, которой ранее принадлежала эта культурная ценность (реликвия), договор, в соответствии с которым производятся оплата ее стоимости, возмещение предусмотренных расходов и фактическая передача ценности (реликвии).
2. После принятия Закона 1998 г. создан механизм, призванный обеспечить реализацию ряда его положений. Была осуществлена работа по определению бывшей государственной принадлежности перемещенных ценностей (как культурных ценностей, относящихся к собственности бывших неприятельских государств, так и культурных ценностей, относящихся к собственности заинтересованных государств). Постановлением Правительства РФ от 11 марта 2001 г. установлено, что сведения о наличии на территории РФ перемещенных культурных ценностей подлежат опубликованию Министерством культуры РФ.
В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 11 марта 2001 г. организован Межведомственный совет по вопросам культурных ценностей, перемещенных в результате Второй мировой войны, и утверждено Положение об этом Совете. Совет является коллегиальным совещательным органом <1>.
--------------------------------
<1> БНА. 2005. N 51.
Совет является постоянно действующим совещательным органом, осуществляющим предварительное рассмотрение вопросов, связанных с урегулированием взаимных претензий России и иных государств в отношении перемещенных в результате Второй мировой войны культурных ценностей, и подготовку соответствующих рекомендаций.
Основными задачами Межведомственного совета стали:
- предварительное рассмотрение претензий иностранных государств и ходатайств иностранных граждан в отношении перемещенных культурных ценностей, которые находятся или могут находиться на территории РФ, и подготовка соответствующих рекомендаций;
- подготовка рекомендаций по вопросам, связанным:
с включением в специальный фонд (реестр) находящихся на территории РФ перемещенных культурных ценностей, не востребованных заинтересованными государствами либо физическими или юридическими лицами этих государств на основе вступившего в силу судебного решения;
с обменом перемещенных культурных ценностей на культурные ценности Российской Федерации, находящиеся за ее пределами;
с отнесением или неотнесением перемещенных культурных ценностей к культурным ценностям, имеющим уникальный характер, особо важное историческое, художественное, научное или иное культурное значение.
Полномочный федеральный орган по сохранению культурных ценностей должен осуществлять контроль за сохранностью перемещенных культурных ценностей и подготовку решений по вопросам, касающимся прав собственности на эти ценности. На федеральный орган также возложены рассмотрение претензий иностранных государств и ходатайств иностранных граждан, подготовка решений по этим претензиям и принятие решений по этим ходатайствам.
* * *
Таким образом, в принятом в 1998 г. Законе была сделана попытка урегулировать ситуацию, относящуюся к периоду окончания Второй мировой войны. Перед законодателем стояла трудная задача сформулировать позицию Российского государства в отношении обстоятельств почти полувековой давности, относящихся к периоду 1945 - 1948 гг. (что было сделано тогда рядом стран).
Практика применения Закона 1998 г. показала, что в его тексте имеются определенные пробелы, а в некоторых случаях - положения, нуждающиеся не только в толковании, но и в уточнении (возможно, не путем внесения поправок, а посредством принятия постановления Правительства РФ о ходе реализации этого законодательного акта).
Принятие Закона 1998 г. означает, и об этом прямо в нем говорится, что Россия будет вести переговоры с другими государствами (имеется в виду прежде всего ФРГ) и заключать международные договоры, способствующие достижению его целей. Однако позиции сторон на этих переговорах не совпадают, что, естественно, затрудняет их проведение. Наиболее четко отношение германской стороны к этому Закону сформулировала государственный министр по делам культуры ФРГ К. Вайс: мы не можем "изменить российский Закон о перемещенных культурных ценностях, но мы и не можем его признать" <1>. Согласно ее точке зрения (а она является в ФРГ господствующей) Закон 1998 г. не соответствует нормам международного права.
--------------------------------
<1> Известия. 2004. 24 марта.
С этим утверждением нельзя согласиться. Как отмечал А. Бовин, "согласно общепризнанным принципам и нормам международного права Германия была обязана возместить причиненный ущерб (репарации), возвратить награбленные культурные ценности (реституция), а если по каким-либо причинам возвращение невозможно, заменить похищенное равнозначными ценностями (компенсаторная реституция). Поскольку единственно легитимной властью на территории послевоенной Германии была Союзная контрольная администрация, то именно она, действуя на законных, неоспоримых основаниях, реализовывала обязательства побежденной Германии. В зоне, оккупированной советскими войсками, этим же на столь же законных, правомерных основаниях занималась Советская военная администрация. В реальной ситуации того времени практически было невозможно избежать вандализма и злоупотреблений. Но такие случаи ни в коей мере не позволяют ставить под сомнение полное и безусловное право Советского Союза компенсировать свои потери. В том числе - и потери культурных ценностей" <1>.
--------------------------------
<1> Бовин А. Указ. соч.
Не следует забывать, что в связи с подписанием Договора об окончательном урегулировании в отношении Германии от 12 сентября 1990 г. министры иностранных дел ФРГ и ГДР направили в тот же день министрам иностранных дел СССР, США, Великобритании и Франции письмо, в котором было указано следующее: "Меры по изъятию имущества, принятые на основе прав и верховенства оккупационных властей (1945 - 1949 гг.), являются необратимыми" и ФРГ "не будет издавать нормативных актов, которые противоречили бы приведенному выше заявлению" <1>.
--------------------------------
<1> Известия. 1990. 13 сент.