§ 2. Многосторонние и двусторонние международные договоры

1. Договоры, заключаемые между государствами, делятся на многосторонние и двусторонние. Для современного мира характерно резкое увеличение роли и числа многосторонних договоров.

--------------------------------

<1> Перечень международных договоров содержится в Приложении 1 к настоящей работе. О договорном регулировании международных культурных связей см.: Галенская Л.Н. Указ. соч. С. 23.

Основные многосторонние договоры, регулирующие правовое положение культурных ценностей, носят универсальный характер.

К числу наиболее важных международных соглашений об охране культурных ценностей относятся:

1) Гаагская конвенция 1954 г., Исполнительный регламент Конвенции о защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта, Протокол к Конвенции, подписанные 14 мая 1954 г.; Второй протокол к Гаагской конвенции 1954 г. (Гаага, 26 марта 1999 г.);

2) Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия (17-я сессия Генеральной конференции ЮНЕСКО, 16 ноября 1972 г.);

3) Конвенция ЮНЕСКО 1970 г.;

4) Конвенция УНИДРУА 1995 г.;

5) Конвенция об охране подводного культурного наследия (31-я сессия Генеральной конференции ЮНЕСКО, Париж, 2 ноября 2001 г.);

6) Устав Международного исследовательского центра по сохранению и реставрации культурных ценностей (Римского центра) от 5 декабря 1956 г. <1>.

--------------------------------

<1> Тексты Конвенций ЮНЕСКО неоднократно публиковались на русском языке.

Наряду с многосторонними конвенциями имеются и региональные соглашения. Между странами СНГ были заключены Соглашение о сотрудничестве в области культуры от 15 мая 1992 г., Соглашение о вывозе и ввозе культурных ценностей от 28 сентября 2001 г. <1> и другие соглашения (см. о них в гл. 2).

--------------------------------

<1> БМД. 2003. N 5. С. 6 - 9.

К региональным соглашениям, в частности, относятся Европейская культурная конвенция от 19 декабря 1954 г. <1>, принятые в рамках Совета Европы Европейская конвенция об охране археологического наследия от 6 мая 1969 г., Европейская конвенция о преступлениях в отношении культурных ценностей от 23 июня 1985 г., Договор об охране художественных и научных учреждений и исторических памятников от 15 апреля 1935 г. (Пакт Рериха), подписанный американскими государствами <2>, Конвенции об охране археологического, исторического и художественного наследия американских наций от 16 июня 1976 г. (Сан-Сальвадорская конвенция) <3>.

--------------------------------

<1> Тексты всех европейских конвенций см.: Сборник правовых актов Совета Европы о сохранении культурного наследия / Гл. ред. и сост. С.Н. Молчанов. Ч. 1. Екатеринбург, 2001; Ч. 2. Екатеринбург, 2003.

<2> 167 Ligo Nation Treaty Series 289; Am. J. of Int. Law. 1936. N 30. Suppl. P. 195 - 197.

<3> UNESCO (ed) Conventions. P. 209.

В рамках ЕС были приняты следующие основные документы по вопросам культурных ценностей: Директива 3911/92 от 9 декабря 1992 г. об экспорте культурных ценностей <1>, Директива Совета ЕС 93/7 от 15 марта 1993 г. о возврате культурных ценностей, незаконно перемещенных с территории государства - члена Европейских Сообществ <2>, Инструкция Совета (ЕЕС) 752/93 от 30 марта 1993 г., касающаяся имплементации Директивы 3911/92 <3>.

--------------------------------

<1> OJ.

<2> OJ. EC. 1993. N L 74. P. 74.

<3> OJ. EC. 1993. N L 77. P. 189 - 197.

2. Отдельные положения о движимых культурных ценностях содержатся в двусторонних соглашениях самого разнообразного характера.

Так, соглашения, заключаемые Россией с другими странами, можно разделить по критерию уровня органов; соглашения могут заключаться как на правительственном уровне, так и на ведомственном уровне. В качестве примера соглашений, относящихся к одной и той же области, но заключаемых на различном уровне, приведем соглашения в области архивного дела. Например, Соглашения между Россией и Францией о сотрудничестве в области государственных архивов от 12 ноября 1992 г. и о выявлении и возвращении архивных документов от 12 ноября 1992 г. <1> были заключены между правительствами, а Договор о сотрудничестве Федерального архива Германии и Комитета по делам архивов РФ 1992 г. - между ведомствами. Делить можно и в зависимости от предмета регулирования. К этой категории относятся соглашения общего характера, предметом которых является широкий круг вопросов. Приведем некоторые примеры. В Договоре о дружбе и сотрудничестве между Россией и Италией от 14 октября 1994 г. предусматривается оказание взаимной помощи в деле сохранения и использования культурного и художественного достояния (ст. 22). Стороны, как сказано в Договоре, "исходят из того, что похищенные или незаконно вывезенные произведения искусства, находящиеся на их территории, должны быть возвращены другой стороне" <2>.

--------------------------------

<1> Содержание этих Соглашений рассматривается в гл. 10.

<2> СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2486.

В Соглашении между Правительствами России и Японии о культурных связях от 5 сентября 2000 г. говорится о создании благоприятных условий для пользования библиотеками и музеями, архивами и другими учреждениями культуры (ст. 5), о проведении выставок (ст. 6), о поощрении сотрудничества и связей в области охраны культурных ценностей (ст.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2488.

В эту группу входят также соглашения о культурном и научном сотрудничестве и аналогичные им.

В соответствии с Соглашением между Российской Федерацией и Тунисом о культурном и научном сотрудничестве от 26 марта 1999 г. стороны должны принимать необходимые меры по предотвращению незаконного перемещения культурных ценностей обеих стран, осуществлять обмен информацией, а также принимать меры по их возвращению в страну происхождения <1>.

--------------------------------

<1> БМД. 2003. N 6. С. 53.

Из договоров о культурном сотрудничестве сошлемся на Соглашение между правительствами России и ФРГ о культурном сотрудничестве от 16 декабря 1992 г. <1>.

--------------------------------

<1> Аналогичное Соглашение было заключено Украиной с ФРГ 15 февраля 1993 г.

Обратим внимание на то, что в Законе 1998 г. имеется ст. 23 "Ратификация международных договоров Российской Федерации, касающихся культурного достояния Российской Федерации". В ней сказано, что "международные договоры Российской Федерации, касающиеся перемещенных культурных ценностей, равно как и любые другие международные договоры Российской Федерации, касающиеся ее культурного достояния, подлежат ратификации". Из приведенного текста Закона следует, что это положение носит общий и принципиальный характер.

3. Как уже отмечалось, большую роль в подготовке и заключении международных многосторонних договоров в рассматриваемой области играют такие международные организации, как ЮНЕСКО и УНИДРУА.

Документы, принимаемые Генеральной конференцией ЮНЕСКО, обладают определенной спецификой. Наряду с многосторонними договорами (конвенциями) Генеральная конференция принимает также рекомендации государствам-членам (п. 4 ст. 4 Устава ЮНЕСКО) <1>.

--------------------------------

<1> О природе юридических актов ЮНЕСКО см.: Рубаник К.П. Международно-правовые проблемы ЮНЕСКО. С. 140 - 149; Он же.

Пункт 4 ст. IV Устава ЮНЕСКО предусматривает, что для принятия Генеральной конференцией международных конвенций требуется большинство в 2/3 голосов. Все принимаемые конвенции (в ряде случаев они именуются соглашениями) подлежат ратификации государствами - членами ЮНЕСКО. Это положение имеет весьма существенное значение. Оно свидетельствует о том, что правовая природа данного вида юридических актов ЮНЕСКО не отличается по существу от юридической природы международных договоров, заключаемых на дипломатических конференциях. Сам акт принятия Генеральной конференцией ЮНЕСКО Конвенции не налагает автоматически на государства - члены ЮНЕСКО конкретных обязательств, предусмотренных этой Конвенцией. Обязательства государств-членов состоят в ином: принятые конвенции в течение года должны быть внесены на рассмотрение соответствующих органов государств-членов.

Таким образом, к международным конвенциям, принимаемым Генеральной конференцией ЮНЕСКО, в полной мере применимы нормы и общепризнанные начала международного права, касающиеся международных договоров. По своей природе это такие же международные договоры, как и все другие, хотя процесс их разработки и принятия органами ЮНЕСКО имеет свои особенности. В соответствии с Правилами процедуры 1950 г. вопрос о том, в какой форме должны быть установлены международные правила (в форме конвенции или рекомендации), решает Генеральная конференция. Если Конференция примет решение об установлении правил в форме конвенции, Генеральному директору ЮНЕСКО поручается составить предварительный доклад и первоначальный проект конвенции, которые рассылаются государствам-членам. Последние сообщают свои замечания. На основе этих замечаний и с учетом результатов работы совещания правительственных экспертов Генеральный директор составляет окончательный доклад и окончательный текст проекта конвенции, которые рассылаются государствам-членам за семь месяцев до открытия Конференции.

Наряду с конвенциями, принимаемыми Генеральной конференцией, в практике известны конвенции, принимаемые дипломатическими конференциями, созываемыми под эгидой ЮНЕСКО. В рассматриваемой нами области к числу таких международных соглашений относится Гаагская конвенция 1954 г., которая была принята на дипломатической конференции, созванной ЮНЕСКО. Таким же образом был принят в 1999 г. Второй протокол к Гаагской конвенции 1954 г.

Иной правовой характер имеют рекомендации ЮНЕСКО. По своему содержанию это правила рекомендательного характера. Рекомендации принимаются на Генеральной конференции ЮНЕСКО простым большинством голосов. Рекомендации не требуют ратификации (или присоединения), но должны быть одобрены законодательным или административным органом государства - члена организации.

Таким образом, в отношении рекомендаций ЮНЕСКО, как и рекомендаций других международных организаций, право применения рекомендации полностью предоставлено на усмотрение государства-члена. Обязанности государства-члена в отношении рекомендации состоят в следующем: во-первых, в течение одного года со дня закрытия сессии Генеральной конференции, на которой она была принята, рекомендация должна быть внесена на рассмотрение национальных компетентных органов (п. 4 ст. IV Устава) и, во-вторых, ЮНЕСКО должны предоставляться периодические доклады о выполнении рекомендаций (ст. VIII Устава).

К числу рекомендаций ЮНЕСКО по вопросам охраны культурных ценностей относятся, в частности, следующие:

1) Рекомендация, определяющая принципы международной регламентации археологических раскопок (9-я сессия, 5 декабря 1956 г.);

2) Рекомендация, касающаяся наиболее эффективных мер обеспечения общедоступности музеев (11-я сессия, 14 декабря 1960 г.);

3) Рекомендация о мерах, направленных на запрещение и предупреждение незаконного вывоза, ввоза и передачи права собственности на культурные ценности (13-я сессия, 19 ноября 1964 г.);

4) Рекомендация о сохранении культурных ценностей, подвергающихся опасности в результате проведения общественных или частных работ (15-я сессия, 19 ноября 1968 г.);

5) Рекомендация об охране в национальном плане культурного и природного наследия (17-я сессия, 16 ноября 1972 г.);

6) Рекомендация о международном обмене культурными ценностями (19-я сессия, 26 ноября 1976 г.);

7) Рекомендация об охране движимых культурных ценностей (20-я сессия, 28 ноября 1978 г.) <1>.

--------------------------------

<1> Тексты всех этих Рекомендаций опубликованы в сборнике: Нормативные акты ЮНЕСКО по охране культурного наследия. М., 2002.