Понятие и значение выборов в демократической системе управления государством

В Российской Федерации принцип народовластия раскрывается в следующих положениях ст. 3 Конституции РФ:

- многонациональный народ Российской Федерации является носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации;

- власть осуществляется непосредственно народом, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления;

- высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.

Таким образом, в зависимости от формы волеизъявления народа Конституция РФ вслед за сложившейся мировой конституционной практикой демократических государств устанавливает две формы народовластия: непосредственную и представительную демократии.

Непосредственная демократия (иногда ее еще называют прямой демократией) - это осуществление власти народом через формы непосредственного волеизъявления. К таким формам (они же институты непосредственной демократии) следует относить: референдум, выборы, сходы и собрания граждан, митинги, шествия, демонстрации, пикетирования, всенародное обсуждение важных вопросов государственной жизни, индивидуальные и коллективные обращения граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления, отзыв депутата или иного выборного должностного лица, народная правотворческая инициатива, публичные слушания и др.

Представительная демократия - это осуществление власти народом через выборных полномочных представителей (например, депутатов), которые принимают решения, выражающие волю тех, кого они представляют, т. е. своих избирателей. Это может быть либо все население страны (если депутат избирается в федеральные органы государственной власти), либо население, проживающее на той или иной территории (если депутат избирается в органы государственной власти какого-либо субъекта Российской Федерации).

Следовательно, целью представительной демократии

является обеспечение качественного и эффективного соединения власти народа с деятельностью профессионального аппарата управления, в то время как целью непосредственной демократии - обеспечение нормального функционирования в соответствии с волей народа представительной демократии, установление контроля за деятельностью представительных органов государственной власти и народных представителей в них, а также непосредственное принятие самим народом решений по наиболее важным вопросам жизни государства и общества.

По сложившимся представлениям прямая и представительная демократии являются двумя органически связанными между собой и неразрывными формами осуществления народовластия, дополняющими друг друга. Взять, к примеру, выборы. С одной стороны, выборы - это институт непосредственной демократии, но с другой - формирование представительных органов государственной власти и местного самоуправления без выборов в настоящее время невозможно. Это значит, что выборы - это обязательное, пусть и процедурное, но все же ключевое звено в представительной демократии.

Таким образом, выборы играют весьма существенную, если не ключевую, роль в любом современном демократическом государстве, в том числе и в России. И это не удивительно, так как если афинская демократия с ее 10-15 тысячами граждан могла быть прямой в полном смысле этого слова, то в современном обществе правление народа возможно только лишь через избранных им полномочных представителей. Поэтому демократия сегодня немыслима без института выборов[2].

Выборный путь формирования важнейших органов власти, регулярное проведение свободных и честных выборов - один из наиболее ярких показателей действительного демократизма существующего в стране политического строя, главный критерий его легитимности (от лат. legitimus - законный), т. е. признанности обществом или его большей частью. Как отмечается во Всеобщей декларации прав человека (ст. 2), воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования. Аналогичное положение содержится и в Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 г. (ст. 25).

Выборы - это такой демократический по своей природе и сущности способ формирования органов власти, при котором сам народ или его представители имеют возможность решить вопрос о том, кого поставить у власти, а кого отстранить от нее путем установленной процедуры голосования.

Выборы в современном их понимании впервые стали проводиться еще в буржуазном обществе. В настоящее время в подавляющем большинстве стран свободные, «честные» (без фальсификации) и регулярные выборы рассматриваются как неотъемлемый элемент общественно-политической жизни. Практически ни одно современное государство мира не может обойтись без этого института демократии, тысячекратно оправдавшего себя в мировой политической истории. Однако каждая страна по-своему проделала этот исторический путь к политической свободе и демократии.

Итак, среди достижений человеческой цивилизации выборы занимают особое место. В современных демократических государствах выборы являются неотъемлемым элементом общественно-политической жизни и представляют собой основную форму волеизъявления населения, форму реализации народного суверенитета, а право граждан участвовать в формировании властных структур является сегодня общепризнанным элементом современного демократического государства.

В нашей стране посредством выборов формируется значительная доля органов государственной власти и органов местного самоуправления, и масштаб властных полномочий избранных должностных лиц - от Президента России до депутатов представительных органов муниципальных образований - внушителен. Все это позволяет говорить об особой роли института выборов в демократической политической системе России.

Что же такое выборы? Официальное определение данного института дается в ст. 2 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[3]. Согласно норме данной статьи выборы - это форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица.

Что же касается научно-теоретических взглядов на определение данного понятия, то их достаточно много, но вряд ли их можно признать разнообразными. Так, например, В.Е. Чиркин определяет данный институт как «важнейший инструмент легитимации государственной власти, они обеспечивают отбор политической элиты»[4]. М.Ф. Чудаков понимает под выборами «установленную законом государственно-правовую процедуру, во время которой граждане отдают свои голоса за кандидата или партию, в результате чего их воля формирует выборный (представительный) орган власти или в результате этого избирается (занимает свой пост) конкретное должностное лицо - президент, мэр города, судья и т. д.»[5]. Таким образом, выборы - это способ формирования определенных органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также способ занятия определенных должностей, обеспечивающий представительный характер выбираемым органам и лицам.

Ключевой процедурной стадией любых выборов является процедура голосования. Однако последняя является ключевой и в таких смежных институтах непосредственной демократии, как референдум, отзыв депутата, выборного должностного лица, голосования по вопросу изменения границ муниципального образования или преобразования муниципального образования, поэтому следует четко отличать названные институты друг от друга. Их сущностным отличием является цель. Так, целью выборов является формирование представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Как справедливо отмечает А.С. Автономов, в демократических государствах выборы представляют собой реальный механизм формирования органов власти, поэтому значимость института выборов в таких государствах не вызывает сомнений[7]. И тем не менее значение выборов в демократическом государстве определяется прежде всего функциями, которые они играют в политической системе общества. Перечислим основные из них[8].

1. Представительство общественных интересов. Эта функция отражает основное предназначение выборов как института непосредственной демократии. Различные социальные группы, имеющие многообразные интересы, стремятся довести свои ожидания и требования до институтов власти, оказать влияние на принятие политико-правовых решений. Важнейший канал трансляции групповых интересов - выборы, когда избиратели решают, какие политические силы, кандидаты способны адекватно выразить их волю и требования, отразить их ожидания в конкретных решениях. В теории эта функция раскрывается весьма эффектно, однако на практике ключевая проблема как раз и заключается в том, чтобы парламентарии, в целом состав представительного органа, выборное должностное лицо действительно выражали волю своих избирателей.

2. Легитимация власти. Власть, избранная народом, является легитимной, т. е. легальной (законной).

Этимологически слово «легитимность» ведет свое начало от латинского legalis - законность. Однако легитимность и законность не являются синонимами, поскольку политическая власть не всегда основывается на праве и законах, но всегда пользуется той или иной поддержкой части населения страны. Легальность свидетельствует о юридическом, законодательно обоснованном типе правления.

Положение о легитимности избранной народом власти не носит абсолютного характера. Выборы придают черты легитимности власти в том случае, если их организация и проведение прошли в строгом соответствии с действующим законодательством, а избирательные права граждан были реализованы и защищены от преступных и иных посягательств. Такая власть вызывает доверие со стороны большинства граждан, соответствует их ценностным ориентациям и ожиданиям и вправе рассчитывать на выполнение принимаемых ею решений. Не случайно одним из косвенных показателей легитимности власти является уровень поддержки власти гражданами страны.

25 мая 2014 года прошли выборы Президента Украины. Абсолютное большинство граждан Украины, проживающих в Луганской и Донецкой областях, отказались участвовать в выборах и признавать какие-либо их результаты. Для жителей этих регионов пре-

зидент П.А. Порошенко и вся действующая власть Украины является нелегитимной, поэтому выполнять решения этих властей жители отказываются.

3. Определение ориентиров на будущее страны. Всенародные выборы - это, как правило, и общенациональная дискуссия о дальнейших путях развития, борьба идей и программ развития страны. По результатам выборов может произойти смена политического курса (например, избрание левой партии после длительного правления правых), либо смена конкретных лиц у власти при сохранении политического курса.

В 1990 году руководством правившей в Великобритании консервативной партии было решено сменить лидера: вместо М. Тэтчер был избран более молодой Д. Мэйджор, который продолжил ее политику. Он был премьер-министром Великобритании с 1990 по 1997 год.

В 2008 году на пост Президента РФ был избран Д.А. Медведев, который продолжил политику его предшественника В.В. Путина. В 2012 году В.В. Путин был вновь избран Президентом РФ. [10]

В 1999 году на парламентских выборах в Государственную Думу Федерального Собрания РФ Коммунистическая партия РФ (КПРФ) получила 22,3% голосов избирателей и в итоге самое большое число депутатских мест в Государственной Думе, в 2003 году КПРФ получила уже 24,29% голосов, в итоге уступив только лишь партии Единая Россия, а в 2007 году КПРФ удалось набрать лишь 11,57% голосов избирателей. При этом если на выборах в 2003 году партия Единая Россия набрала 37,57% голосов, то в 2007 году она сильно упрочила свои позиции, набрав по результатам голосования 64,3% голосов избирателей, принявших участие в голосовании. На выборах в Государственную Думу РФ в 2011 году тенденция поменялась: партия КПРФ набирает 19,19%, а партия Единая Россия - 49,3%\

5. Политическая социализация. Хотя степень вовлеченности граждан в политику в целом в любом обществе невелика, эта сфера деятельности, естественно, не находится за рамками социальной системы. Умение ориентироваться в политическом пространстве и использовать механизмы политики для отстаивания своих интересов приобретается в процессе политической социализации. В ходе избирательных кампаний конкурирующие политические силы и кандидаты в борьбе за голоса избирателей осуществляют интенсивное коммуникативное воздействие на индивидов, способствуя одновременно формированию тех или иных политических убеждений, ценностей, поведенческих стандартов. Да и само участие граждан в выборах представляет собой приобщение к законно одобренным [11]

способам политического взаимодействия, формирует уважение к государственным институтам, способствует осознанию своей гражданской ответственности1.

Социальная ценность выборов состоит в том, что они являются одним из существенных элементов, во-первых, политического самоутверждения граждан, во-вторых, политической самоорганизации гражданского общества, обеспечивающего его автономию, и, в-третьих, юридически признанной за гражданином и их политическими объединениями возможностью быть субъектами государственной власти.

Разумеется, формально-юридическая возможность быть субъектом избирательного права не означает наличия способности действительно им быть, но для этого существуют выборы как социальный процесс и институт, политико-правовая ценность и механизм воспитания гражданского политического сознания, чтобы выработать навыки публичного действительного и полноценного, а не мнимого и иллюзорного участия граждан и их объединений в формировании государственной власти, ответственной перед гражданами и контролируемой ими.

В Российском государстве на федеральном уровне прямым способом избирается одна палата Федерального Собрания РФ - Государственная Дума РФ и глава государства - Президент Российской Федерации. Именно в них воплощается высшая властеобразующая воля народа и от них дается главный импульс формированию всей исполнительной и судебной власти на федеральном уровне. Другими словами, назначения на высшие посты в органах исполнительной и судебной власти осуществляются выборными органами. Таким образом, выборы дают высшую изначальную легитимность всей структуре органов государственной власти.

На выборной основе формируются также законодательные представительные органы государственной власти в субъектах Федерации (например, Законодательное собрание Нижегород- [12] ской области), а также органы местного самоуправления (например, земские собрания в районах области), выбираются также главы местного самоуправления.

Выборы, т. е. институт непосредственного волеизъявления народа, многолик, поэтому его можно классифицировать по различным основаниям. Так, выборы можно классифицировать на общественные (например, выборы членов диссертационного совета, выборы старшего по подъезду и т. п.) и публичные (выборы публичных органов власти, например, Президента РФ, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ и т. д.).

По способу избрания выборы подразделяются на прямые, когда избиратели сами, непосредственно решают вопрос, кого избрать или не избрать (т. е. голосование происходит непосредственно за кандидата), и косвенные, когда этот вопрос решают не сами избиратели непосредственно, а избранные ими представители (выборщики, депутаты и др.). В Российской Федерации существуют выборы и прямые, и косвенные. В основном выборы в России - прямые. Прямыми выборами являются выборы Президента РФ, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, высшего должностного лица субъектов Российской Федерации, депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и депутатов представительных органов муниципальных образований. Непрямыми, косвенными выборами в России в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом соответствующего муниципального образования могут быть выборы депутатов представительного органа муниципального района или городского округа с внутригородским делением. В соответствии с ч. 4 и 5 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[13] представительный орган муниципального района может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства. В свою очередь, представительный орган городского округа с внутригородским делением может формироваться путем избрания из состава представительных органов внутригородских районов в соответствии с равной независимо от численности населения внутригородских районов нормой представительства.

За рубежом непрямыми, косвенными являются, например, выборы Президента США или сенаторов Франции. Так, на президентских выборах в США избиратели голосуют не за конкретного кандидата в Президенты США, а за выборщиков, которые впоследствии уже голосуют за кандидата в Президенты США. Разновидностью косвенных выборов являются выборы многостепенные.

По территории проведения выборы подразделяются на национальные (общенациональные), когда проводятся по всей стране, региональные, когда проводятся в рамках конкретного региона (области, края, штата, земли и пр.), и местные (локальные, муниципальные), посредством которых избираются органы местного самоуправления. Последние иногда называются административными (местное самоуправление во многих странах - предмет регулирования административного права) в отличие от национальных выборов, посредством которых избираются общегосударственные органы власти. В некоторых странах существуют специфические названия выборов в органы местного самоуправления. Например, во Франции выборы в генеральные советы департаментов называются кантональными, так как избирательными округами при этих выборах служат кантоны - исторические единицы, не имеющие своих органов управления или самоуправления.

Для федеративных государств характерна классификация: на федеральные выборы, региональные выборы, или выборы в субъектах Федерации, и местные, или муниципальные выборы.

Выборы бывают также всеобщими (общими) и частичными. Всеобщие выборы имеют место в случаях, когда в них призваны участвовать все избиратели страны (например, выборы нижней или единственной, реже - верхней, палаты парламента, выборы президента). Частичные выборы проводятся, когда необходимо пополнить часть состава палаты парламента из-за досрочного выбытия отдельных депутатов (иногда такие выборы именуются дополнительными) или ротации части депутатов, если палата обновляется по частям. Итак, дополнительные выборы - выборы, назначаемые в случае досрочного прекращения полномочий депутата выборного органа.

Если результат выборов устанавливается после однократного голосования избирателей, считается, что они проводятся в один тур, а если для этого может потребоваться два или более голосований, то соответственно - в два тура или более. Второй и последующие туры иногда называются повторными выборами, или повторным голосованием. Итак, повторные выборы - выборы, назначаемые в случаях, когда выборы признаны несостоявшимися или недействительными. Повторные выборы назначаются также в случаях, когда: выборы признаны несостоявшимися, недействительными; кандидат, избранный по одномандатному (многомандатному) избирательному округу, не сложил полномочия, не совместимые со статусом депутата; кандидат, избранный на должность выборного должностного лица, не сложил полномочия, не совместимые со статусом выборного должностного лица; после подведения итогов голосования по многомандатным избирательным округам не все мандаты оказались замещенными (в этом случае повторные выборы назначаются по незамещенным мандатам).

Выборы, наконец, бывают основные (очередные) и внеочередные (досрочные). Обычно такое деление относится к парламентским выборам. Основные (очередные) - выборы, проводимые в связи с образованием новых органов или с истечением сроков полномочий действующих органов. Внеочередные (досрочные) выборы - выборы, проводимые в случае досрочного прекращения полномочий органов или депутатов, влекущего неправомочность органа.

1.2.