5.1. Конституционно-правовая ответственность за нарушение избирательного законодательства России

В современных условиях развития российского демократического государства охрана избирательных прав граждан является одним из актуальных направлений государственной политики. Необходимо отметить, что деятельность государства в этом направлении в последние годы заметно активизировалась.

Прежде чем перейти к непосредственному рассмотрению вопросов данной главы, следует несколько слов сказать о том, что понимается в современной юридической науке под юридической ответственностью.

По мнению М.Н. Марченко, в реальной жизни и государственно-правовой теории юридическая ответственность неизменно выступает как одна из составных частей, форм или разновидностей социальной ответственности[121]. Авторы «Юридической энциклопедии» также считают юридическую ответственность видом социальной ответственности[122]. Последняя понимается как «такое специфическое свойство общественного отношения, которое проявляется в деятельности человека и выражается в осознании или возможности осознания им социально значимых последствий совершения того или иного поступка»[123].

В отечественной и зарубежной юридической литературе нет общего представления, а тем более единого определения юридической ответственности. Но, несмотря на широкий разброс мнений и определений понятия «юридическая ответственность», отечественные и зарубежные авторы сходятся на том, что юридическая ответственность, в отличие от других видов ответственности, всегда связана с государственным принуждением, с практическим применением к правонарушителю установленных законом санкций.

Учитывая сказанное, под юридической ответственностью следует понимать возлагаемую в установленных законом процессуальных формах обязанность лица или организации претерпевать определенные лишения личного, имущественного и организационного характера за совершенное правонарушение[125].

Исследуя институт юридической ответственности за избирательные правонарушения, Д.В. Орлов пришел к выводу, что для юридической ответственности за избирательные правонарушения характерны следующие признаки: в основе юридической ответственности лежит совершение избирательного правонарушения; устанавливается государством и всегда предусматривает применение к виновным лицам правовых санкций уполномоченными на то государственными органами и должностными лицами; реализуется в установленной процессуальной форме и некоторые иные[126].

Итак, применительно к сфере выборов под юридической ответственностью следует понимать применение принудительных мер (санкций) конституционно-правового, уголовного либо административного воздействия к субъекту права - нарушителю установленного порядка подготовки и проведения выборов либо прав и законных интересов участников избирательного процесса. Указанные меры выражаются в определенных правовых ограничениях, обременениях личного или имущественного характера.

Следует обратить внимание на развитие видов юридической ответственности за избирательные правонарушения в России в последнее время. Если до середины 80-х годов XX века шла речь только об административной и уголовной ответственности, то с 1980-х годов все настоятельнее стали говорить о государственно-правовой (конституционно-правовой) ответственности, а в 1990-е годы и об отдельной разновидности - юридической ответственности по избирательному праву.

Учитывая весьма дискуссионный характер выделения многих из указанных видов ответственности, следует с уверенностью констатировать лишь то, что в настоящее время ответственность за нарушение избирательного законодательства России предполагает (включает в себя) конституционно-правовую, уголовную и административную ответственность. Следует также отметить и то, что привлечение к конституционной ответственности может сопровождаться и привлечением к уголовной либо к административной ответственности.

Развивая конституционные положения о том, что защита прав и свобод человека и гражданина является обязанностью государства, а государственная защита прав и свобод человека и гражданина в России гарантируется (ст. 2 и ч. 1 ст. 45 Конституции РФ) Федеральный закон № 67-ФЗ закрепил правило, в силу которого ответственность за нарушение избирательного законодательства устанавливается федеральными законами (ст. 79).

Приступая к непосредственному рассмотрению конституционно-правовой ответственности за нарушение избирательного законодательства России, следует обратить внимание на то, что она носит публично-правовой характер. По справедливому замечанию Ю.А. Тихомирова, публично-правовые нормы призваны обеспечить гармонию и согласие в обществе, баланс интересов личности, коллективов, общностей и общества в целом, стабильность государства и его институтов, устойчивость основ экономического и социального развития[128].

Заметим, что в России нет прямого конституционного и законодательного указания на конституционно-правовую ответственность, исключительную важность в ее развитии приобретают правовые позиции Конституционного Суда РФ, который в отличие от законодателя использует термин «конституционно-правовая ответственность» и признает наличие ее мер в федеральных законах[129].

Конституционно-правовая ответственность наступает в результате совершения конституционного правонарушения, наносящего вред охраняемым конституционным законодательством общественным отношениям, конституционному порядку. Она находит свое практическое воплощение в применении компетентными государственными органами к виновным в совершении избирательных правонарушений субъектам права санкций, предусмотренных конституционным законодательством. Указанные санкции носят специфический характер и содержатся в федеральных и региональных законах о выборах и референдумах.

Анализ современного избирательного законодательства и практики его применения позволяет выделить следующие меры конституционно-правовой ответственности.

1) предупреждение кандидата, избирательного объединения, инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума о недопустимости нарушения избирательного закона (п. 5.1 ст. 20 Федерального закона № 67-ФЗ);

2) отказ в регистрации группы избирателей, образованной для поддержки самовыдвижения кандидата на должность Президента Российской Федерации и ее уполномоченных представителей (п. 14 ст. 34 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации»);

3) отказ в выдаче заверенной копии списка кандидатов уполномоченному представителю избирательного объединения, политической партии (п. 7-9 ст. 38 Федерального закона от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»);

4) отказ в регистрации кандидата, списка кандидатов, инициативной группы по проведению референдума РФ, ее региональных подгрупп, инициативной агитационной группы референдума РФ, референдума субъекта РФ, местного референдума (и. 18 ст. 38, и. 5, 11 ст. 36 Федерального закона № 67-ФЗ; и. 14, 24 ст. 15, и. 10, 11 ст. 61 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»);

5) отказ в проведении референдума (п. 3 ст. 20 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 г.

6) прекращение деятельности инициативной группы по проведению референдума, инициативной агитационной группы референдума Российской федерации (и. 1 ст. 89 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»);

7) отмена решения о регистрации кандидата, списка кандидатов об отказе в регистрации кандидата, списка кандидатов (и. 6-9 ст. 76 Федерального закона № 67-ФЗ);

8) отмена регистрации инициативной группы по проведению референдума субъекта РФ, местного референдума, иной группы участников референдума (и. 10 ст. 76 Федерального закона № 67-ФЗ);

9) исключение кандидата и заверенного списка кандидатов (и. 26 ст. 38 Федерального закона № 67-ФЗ);

10) аннулирование регистрации кандидата, списка кандидатов (и. 1, 3-5 ст. 76 Федерального закона № 67-ФЗ);

11) исключение кандидата из зарегистрированного списка кандидатов (и. 11 ст. 76 Федерального закона № 67-ФЗ);

12) возложение на кандидата, избирательное объединение возмещения всех расходов, понесенных избирательной комиссией, организующей выборы, в случаях откладывания выборов для дополнительного выдвижения кандидатов, списков кандидатов в связи с тем, что зарегистрированный кандидат снял свою кандидатуру, а избирательное объединение отозвало зарегистрированного кандидата, зарегистрированный список кандидатов без вынуждающих к тому обстоятельств либо в связи с тем, что регистрация кандидата, списка кандидатов была отменена судом или аннулирована избирательной комиссией по мотивам утраты кандидатом пассивного избирательного права или на основании вступившего в силу решения суда о приостановлении деятельности либо ликвидации политической партии, ее регионального отделения, иного структурного подразделения (и. 34 ст. 38 Федерального закона № 67-ФЗ)[130];

13) отмена решения избирательной комиссии, комиссии референдума об итогах голосования, результатах выборов, признание итогов голосования, результатов выборов недействительными (и.

14) отмена решения комиссии референдума субъекта РФ, местного референдума об итогах голосования, о результатах референдума, признание результатов референдума недействительными (и. 4, 9 ст. 77 Федерального закона № 67-ФЗ);

15) отмена решения о допуске политической партии, избирательного объединения к распределению депутатских мандатов (и. 8 ст. 92 Федерального закона от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»; и. 8 ст. 77 Федерального закона № 67-ФЗ);

16) исключение региональной группы кандидатов из федерального списка кандидатов (и. 10 ст. 36 Федерального закона от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»);

17) отмена решения о передаче депутатских мандатов региональной группе кандидатов и перераспределение указанных мандатов внутри федерального списка кандидатов (и. 9 ст. 92 Федерального закона от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О вы- борах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»);

18) отмена решения избирательной комиссии о признании кандидата избранным депутатом, должностным лицом (п. 6 ст. 70 Федерального закона № 67-ФЗ);

19) исключение кандидата, избранного депутатом в результате распределения депутатских мандатов по федеральному, иному единому округу, из списка кандидатов с лишением депутатского мандата (п. 6 ст. 70 Федерального закона № 67-ФЗ);

20) приостановление либо досрочное прекращение полномочий члена избирательной комиссии, комиссии референдума (п. 6, 7, 8 ст. 29 Федерального закона № 67-ФЗ);

21) отстранение члена участковой избирательной комиссии от участия в работе комиссии и удаление наблюдателя, иного лица из помещения для голосования (п. 12 ст. 64 Федерального закона № 67-ФЗ);

22) возложение на кандидата, избранного депутатом или должностным лицом, обязанности возместить полностью или частично расходы соответствующей избирательной комиссии, связанные с проведением повторных выборов, назначенных в результате отказа данного кандидата сложить с себя полномочия, несовместимые со статусом депутата, выборного должностного лица, если это предусмотрено законом о выборах (п. 7 ст. 70 Федерального закона № 67-ФЗ);

23) расформирование избирательной комиссии, комиссии референдума (ст. 31 Федерального закона № 67-ФЗ).

Таким образом, современное избирательное законодательство предусматривает достаточно широкую систему мер конституционно-правовой ответственности.

Итак, конституционно-правовую ответственность за нарушение избирательного законодательства следует понимать как возлагаемую в установленных процессуальных формах обязанность субъектов избирательных правоотношений претерпевать определенные неблагоприятные последствия за невыполнение или ненадлежащее исполнение своих конституционных обязанностей, злоупотребление своими конституционными правами, нарушение избирательных прав других субъектов.

Как отмечает В.О. Лучин, субъектом конституционной ответственности может быть только участник конституционных правоотношений, на которого возлагается обязанность следовать конституционным предписаниям и отвечать за свое юридически значимое поведение. Конституционная ответственность допустима лишь в отношении субъектов, обладающих конституционной деликтоспособностью и совершивших конституционное правонарушение. Конституционная деликтоспособность в полном объеме возникает по достижении лицом 18 лет[131].

Субъекты конституционной ответственности могут быть разделены на коллективные (политические партии, избирательные объединения, избирательные комиссии, комиссии референдума, группы избирателей для поддержки самовыдвижения кандидатов на выборные должности, инициативные, агитационные и иные группы референдума) и индивидуальные субъекты (кандидаты, члены избирательных комиссий с правом решающего голоса, наблюдатели, в отдельных случаях граждане). Конечно, не все они в равной степени задействованы в конституционно-правовых отношениях, в том числе избирательных. Не могут быть, например, субъектами ответственности по избирательному праву лица без гражданства, иностранцы[132], а также государственные органы, органы местного самоуправления, союзы, ассоциации и так далее, не наделенные соответственными полномочиями в области избирательного права. Если ими допускаются нарушения избирательных прав или установленного порядка выборов, они могут привлекаться или к административной ответственности, или к уголовной.

Важно соблюдение законности при наложении таких мер конституционно-правовой ответственности, как аннулирование и отмена регистрации кандидата, списка кандидатов.

Аннулирование регистрации имеет место, когда:

- кандидат при проведении одних и тех же выборов был зарегистрирован в нескольких избирательных округах. При этом аннулированию подлежат все решения о регистрации кандидата, за исключением первого;

- кандидат снимает свою кандидатуру, а избирательное объединение отзывает кандидата (список кандидатов);

- кандидат утратил пассивное избирательное право, а избирательное объединение, политическая партия, ее региональное отделение, иное структурное подразделение на основании вступившего в законную силу решения суда приостановили свою деятельность либо ликвидированы;

- из зарегистрированного списка кандидатов на федеральных выборах исключено более 25% кандидатов, а на выборах в органы власти субъектов РФ и местного самоуправления - более 50%.

Решение избирательной комиссии о регистрации кандидата аннулируется вышестоящей комиссией, если кандидат при проведении одних и тех же выборов был зарегистрирован в нескольких избирательных округах. Во всех остальных случаях аннулирование решения избирательной комиссии о регистрации кандидата, списка кандидатов производится комиссией, производившей соответствующую регистрацию.

Отмена регистрации кандидата (списка кандидатов) может быть произведена судом по заявлению зарегистрировавшей кандидата (список кандидатов) избирательной комиссии, кандидата, зарегистрированного по тому же избирательному округу, избирательного объединения, список кандидатов которого зарегистрирован по тому же избирательному округу, в случаях:

а) вновь открывшихся обстоятельств, являющихся основанием для отказа в регистрации;

б) использования кандидатом, избирательным объединением, их уполномоченными представителями в целях достижения определенного результата на выборах денежных средств помимо средств собственного избирательного фонда, если их сумма превысила 5% от предельного размера расходования средств избирательного фонда, установленного законом, или превышения предельного размера расходования средств избирательного фонда, установленного законом, более чем на 5%;

в) неоднократного использования кандидатом, руководителями избирательного объединения преимуществ своего должностного или служебного положения;

г) установления факта подкупа избирателей кандидатом, избирательным объединением, их доверенными лицами, уполномоченными представителями по финансовым вопросам, а также действующими по их поручению иными лицами или организациями;

д) несоблюдения кандидатом ограничений, предусмотренных и. 1 или и. 1.1 ст. 56 Федерального закона № 67-ФЗ (предвыборные программы, агитационные материалы, выступления не должны содержать призывы к совершению деяний, определяемых как экстремистская деятельность, либо иным способом побуждать к таким деяниям, а также обосновывать или оправдывать экстремизм; запрещается агитация, возбуждающая социальную, расовую, национальную или религиозную рознь, унижающая национальное достоинство, пропагандирующая исключительность, превосходство либо неполноценность граждан по признаку их отношения к религии, социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности и т. и.; злоупотребление свободой массовой информации; агитация, нарушающая законодательство об интеллектуальной собственности);

е) несоблюдения кандидатом, избирательным объединением ограничений, связанных с требованиями законодательства о недопустимости злоупотребления правом на предвыборную агитацию (и. 5.2 ст. 56 Федерального закона № 67-ФЗ);

ж) установления в отношении кандидата факта, свидетельствующего о том, что до приобретения статуса кандидата этот гражданин в своих выступлениях на публичных мероприятиях, в средствах массовой информации или в распространяемых им материалах призывал к совершению деяний, определяемых как экстремистская деятельность, либо иным способом побуждал к таким деяниям, обосновывал или оправдывал экстремизм, либо совершал действия, направленные на возбуждение социальной, расовой, национальной или религиозной розни, унижение национального достоинства, пропаганду исключительности, превосходства либо неполноценности граждан по признаку их отношения к религии, социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности, либо пропагандировал и публично демонстрировал нацистскую атрибутику или символику либо атрибутику или символику, сходные с нацистской атрибутикой или символикой до степени их смешения;

з) установления факта сокрытия кандидатом сведений о своей судимости;

и) при проведении выборов в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, выборов глав муниципальных районов и глав городских округов - установления факта открытия или наличия у зарегистрированного кандидата счетов (вкладов), хранения наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владения и (или) пользования иностранными финансовыми инструментами (ст. 76 Федерального закона № 67-ФЗ).

Заявление об отмене решения избирательной комиссии о регистрации кандидата (списка кандидатов), может быть подано зарегистрировавшей кандидата (список кандидатов) избирательной комиссией, кандидатом, зарегистрированным по тому же избирательному округу, избирательным объединением, список кандидатов которого зарегистрирован по тому же избирательному округу, а заявление об отказе в регистрации может быть подано кандидатом, избирательным объединением, в отношении которых вынесено такое решение.

Если при проведении голосования или установлении итогов голосования были допущены нарушения Федерального закона № 67-ФЗ, иного закона, регламентирующего

проведение соответствующих выборов, вышестоящая комиссия до установления ею итогов голосования, определения результатов выборов может отменить решение нижестоящей комиссии об итогах голосования, о результатах выборов и принятъ решение о повторном подсчете голосов, а если допущенные нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей - о признании итогов голосования, результатов выборов небе ист вител ън ыми.

После установления итогов голосования, определения результатов выборов вышестоящей комиссией решение нижестоящей комиссии об итогах голосования, о результатах выборов может быть отменено только судом либо судом может быть принято решение о внесении изменений в протокол комиссии об итогах голосования, о результатах выборов и (или) сводную таблицу.

В соответствии сп. 1.2 ст. 77 Федерального закона № 67-ФЗ суд соответствующего уровня может отменить решение комиссии об итогах голосования в случае:

а) нарушения правил составления списков избирателей, если указанное нарушение не позволяет с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей;

б) нарушения порядка голосования и установления итогов голосования, если указанное нарушение не позволяет с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей;

в) воспрепятствования наблюдению за проведением голосования и подсчета голосов избирателей, если указанное нарушение не позволяет с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей;

г) нарушения порядка формирования избирательной комиссии, если указанное нарушение не позволяет выявить действительную волю избирателей;

д) других нарушений законодательства России о выборах, если эти нарушения не позволяют выявить действительную волю избирателей.

В апреле 2014 года[133] ст. 77 Федерального закона № 67-ФЗ была дополнена п. 1.3, в соответствии с которым суд соответствующего уровня по заявлению избирателя об оспаривании итогов голосования на избирательном участке, на котором этот избиратель принял участие в выборах, может отменить решение участковой комиссии об итогах голосования на избирательном участке в случаях, указанных в подпунктах «а» и «б» п. 1.2 ст. 77 Федерального закона № 67-ФЗ.

Суд соответствующего уровня, отменив решение комиссии об итогах голосования, о результатах выборов, может принять решение о проведении повторного подсчета голосов избирателей, если при проведении голосования или установлении его итогов, определении результатов выборов были допущены нарушения настоящего избирательного законодательства. В случае если допущенные нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей, суд может признать итоги голосования, результаты выборов недействительными.

В соответствии с п. 2 ст. 77 Федерального закона № 67-ФЗ основанием для отмены судом решения избирательной комиссии о результатах соответствующих выборов после определения результатов выборов являются следующие установленные судом обстоятельства:

а) кандидат, признанный избранным, избирательное объединение, выдвинувшее список кандидатов, допущенный к распределению депутатских мандатов, израсходовали на проведение своей избирательной кампании помимо средств собственного избирательного фонда средства в размере, составляющем более чем 10% от предельного размера расходования средств избирательного фонда, установленного законом;

б) кандидат, признанный избранным, избирательное объединение, выдвинувшее список кандидатов, допущенный к распределению депутатских мандатов, осуществляли подкуп избирателей, и указанное нарушение не позволяет выявить действительную волю избирателей;

в) кандидат, признанный избранным, избирательное объединение, выдвинувшее список кандидатов, допущенный к распределению депутатских мандатов, при проведении агитации вышли за рамки установленных законом ограничений, что не позволяет выявить действительную волю избирателей;

г) кандидат, признанный избранным, руководитель избирательного объединения, выдвинувшего список кандидатов, допущенный к распределению депутатских мандатов, использовали преимущества должностного или служебного положения, и указанное нарушение не позволяет выявить действительную волю избирателей;

д) признание после дня голосования незаконным отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов, если это нарушение не позволяет выявить действительную волю избирателей;

е) установление иных нарушений законодательства Российской Федерации о выборах, если эти нарушения не позволяют выявить действительную волю избирателей[134].

Суд соответствующего уровня, отменив решение комиссии об итогах голосования, о результатах выборов, может принять решение о проведении повторного подсчета голосов избирателей, если при проведении голосования или установлении его итогов, определении результатов выборов были допущены нарушения Федерального закона № 67-ФЗ. Не могут служить основанием для отмены решения о результатах выборов, признания итогов голосования, результатов выборов недействительными нарушения, способствовавшие избранию либо имевшие целью побудить или побуждавшие избирателей голосовать за не избранных по результатам голосования кандидатов, за не принявшие участия в распределении депутатских мандатов списки кандидатов.

Отмена избирательной комиссией или судом решения о результатах выборов в случае, если допущенные нарушения не позволяют выявить действительную волю избирателей, влечет признание результатов выборов по данному избирательному округу недействительными.

Следует заметить, что при проведении выборов по многомандатному избирательному округу нарушения со стороны отдельных кандидатов могут повлечь отмену решения о результатах выборов только в части, касающейся этих кандидатов. При голосовании за списки кандидатов нарушения со стороны отдельных избирательных объединений могут повлечь отмену судом решения о допуске этих избирательных объединений к распределению депутатских мандатов и перераспределение депутатских мандатов.

В случае признания итогов голосования на избирательном участке, территории, в субъекте РФ недействительными после составления соответствующей вышестоящей комиссией протокола об итогах голосования, о результатах выборов эта комиссия обязана составить новый протокол об итогах голосования, о результатах выборов с отметкой: «Повторный».

Что же касается сроков подачи и рассмотрения соответствующих жалоб избирательными комиссиями, то они совпадают со сроками обращения в суд и рассмотрения соответствующих заявлений, установленных ст. 260 ГПК РФ (см. также ст. 78 Федерального закона № 67-ФЗ).

В заключение хотелось бы привести некоторые правовые позиции Конституционного Суда РФ относительно существа рассматриваемой нами проблемы.

Итак, «закон, определяя способы и формы судебной защиты нарушенных избирательных прав, должен гарантировать охрану как активного, так и пассивного избирательного права, а также ответственность избирательных комиссий за неправомерные действия и решения, препятствующие надлежащему осуществлению избирательных прав. Конституционные требования об обеспечении правосудием прав и свобод человека и гражданина предопределяют необходимость применения су- дами адекватных форм и способов защиты нарушенных избирательных прав, недопустимость одной только констатации нарушений, отказа от применения компенсаторных механизмов для устранения последствий обнаруженных нарушений, исключения ответственности допустивших эти нарушения субъектов избирательного процесса»[135].

Вместе с тем, «судебная защита активного избирательного права, равно как и права быть избранным в органы государственной власти, органы местного самоуправления, не может осуществляться без учета того обстоятельства, что следствием пересмотра результатов выборов как состоявшегося акта прямого волеизъявления населения может быть нарушение стабильности функционирования институтов представительной демократии, дисквалификация актов реализации избирательного права. Поэтому не любые, а только существенные нарушения законодательства, допущенные при подсчете голосов и установлении итогов голосования, определении результатов выборов, не позволяющие установить действительное волеизъявление избирателей, могут служить основанием для отмены итогов голосования, результатов выборов судом на соответствующей территории. Данный вывод согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении от 15 января 2002 года № 1 -П, и имеет значение применительно к формированию конкретных юрисдикционных процедур, инициирование которых должно быть обусловлено наличием веских оснований полагать, что при подсчете голосов и установлении итогов голосования, определении результатов выборов волеизъявление избирателей было действительно искажено»[136].

5.2.