Административная ответственность за нарушение избирательного законодательства России

Административные правонарушения в области избирательных правоотношений затрагивают и нарушают избирательные права и законные интересы граждан, связанные с волеизъявлением и формированием представительных органов власти, нарушают общественные отношения в области государственного управления и системе местного самоуправления, что не может не сказаться на качестве реализации властных полномочий в стране.

Основанием административной ответственности, в том числе и за нарушение избирательных прав и избирательного законодательства России, является совершение соответствующего административного правонарушения. В соответствии с ч. 1 ст. 2.1. КоАП РФ[151] административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

К настоящему времени в КоАП РФ имеется 34 статьи[152], содержащие около 50 составов административных правонарушений, охватывающих значительный спектр избирательных отношений, которые вошли в главу 5 и открывают самый объемный раздел, что характеризует значимость этих отношений, отмечает их главенствующее положение в структуре КоАП РФ.

Объекты административных правонарушений в области избирательного законодательства России условно можно разделить:

1) на общие правила организации и проведения выборов;

2) правила проведения предвыборной агитации;

3) правила поступления и расходования средств на подготовку и проведение выборов;

4) правила организации и проведения голосования и подсчета голосов.

В большинстве случаев субъект административной ответственности за нарушение избирательных прав и избирательного законодательства России конкретизирован. Специальный субъект может быть назван как в санкции правовой нормы (что встречается чаще), так и в ее диспозиции или же вытекает из ее непосредственного содержания.

Все субъекты административной ответственности за нарушение избирательного законодательства России можно разделить на индивидуальные и коллективные. Индивидуальные субъекты - это должностные лица; члены избирательных комиссий; лица, на которых законом возложена обязанность предоставления списков избирателей или сведений об избирателях; работодатели; кандидаты, зарегистрированные кандидаты;

лица, являвшиеся кандидатами, зарегистрированными кандидатами; лица, избранные депутатами или на иные выборные должности; уполномоченные представители по финансовым вопросам избирательного объединения, кандидата; должностные лица кредитных организаций. Коллективные субъекты - избирательные объединения; средства массовой информации; юридические лица, которым федеральным законом запрещено участие в проведении предвыборной агитации; юридические лица, изготавливающие или распространяющие агитационные печатные материалы; юридические лица, оказывающие финансовую или материальную поддержку избирательной кампании кандидата; работодатели[153].

Таким образом, среди названных субъектов могут быть как непосредственно участвующие в избирательном процессе и заинтересованные в его исходе, так и имеющие косвенное, опосредованное отношение к нему.

Согласно ст. 2.3 КоАП РФ ответственность за административное правонарушение наступает с 16 лет. При этом необходимо учитывать, что в соответствии с и. 1 ст. 4 Федерального закона № 67-ФЗ участвовать в предусмотренных законодательством о выборах избирательных действиях вправе гражданин Российской Федерации, которому исполнилось либо исполнится на день голосования 18 лет. Эти лица могут быть привлечены к административной ответственности в общем порядке, если не указан специальный субъект. Лица, которым на день голосования не исполнится 18 лет, могут быть привлечены к административной ответственности с учетом характера правонарушения лишь по некоторым статьям КоАП РФ, например, ст. 5.11, 5.12, 5.14, 5.20, 5.56.

При решении вопроса о составлении протокола об административном правонарушении по ст.

От имени юридического лица, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, выступает его законный представитель, полномочия которого подтверждаются документами, удостоверяющими его служебное положение[154].

Отметим, что вопросы определения субъектов административных правонарушений, равно как и иные вопросы применения КоАП РФ, отражены в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»[155].

Ответственность юридических лиц за нарушение избирательного законодательства наряду с ответственностью физических лиц установлена КоАП РФ в 13 случаях: за неисполнение решения избирательной комиссии; за нарушение установленного порядка опубликования документов, связанных с подготовкой и проведением выборов; за нарушение условий проведения предвыборной агитации через средства массовой информации; за проведение предвыборной агитации в период ее запрещения и в местах, где она запрещена законом; за вручение избирателям денежных средств, подарков, бесплатное или льготное оказание услуг; за финансирование избирательной кампании помимо избирательных фондов и оказание иной запрещенной законом материальной поддержки; за изготовление неучтенных тиражей бюллетеней для голосования либо сокрытие остатков бюллетеней и др.

Административные правонарушения в сфере избирательного законодательства можно разделить: 1) на правонарушения, влекущие только административную ответственность, и 2) правонарушения, за совершение которых помимо административной ответственности правонарушитель может привлекаться к иным видам ответственности. Например, подкуп избирателей - это не только административное правонарушение, влекущее административную ответственность, но и рассматривается как основание для отмены регистрации кандидата (списка кандидатов), отмены судом решения избирательной комиссии о результатах соответствующих выборов, т.

Следует иметь в виду, что административная ответственность за некоторые правонарушения, связанные с выборами, в частности, предусмотренные статьями 5.16, 5.18, 5.20 и 5.46 КоАП РФ, наступает только в том случае, если в действиях правонарушителя не содержатся признаки уголовно наказуемого деяния. Материалы по такого рода правонарушениям необходимо направить прокурору для проверки на предмет наличия или отсутствия в действиях правонарушителей признаков преступления.

По форме внешнего проявления административное правонарушение в сфере избирательного законодательства может быть: действием (использование незаконной материальной поддержки кандидатом, зарегистрированным кандидатом, избирательным объединением, инициативной группой по проведению референдума) и бездействием (непредоставление или неопубликование отчета, сведений о поступлении и расходовании средств, выделенных на подготовку и проведение выборов).

Необходимо учитывать, что административное правонарушение считается оконченным с момента, когда в результате действия (бездействия) правонарушителя есть все предусмотренные законом признаки состава административного правонарушения. В случае если в соответствии с нормативным правовым актом установлены обязанность и срок, в течение кото-

рого такая обязанность должна быть выполнена, но она исполнена не была, правонарушение является оконченным с момента истечения установленного срока. КоАП РФ предусмотрена возможность привлечения к административной ответственности только за оконченное правонарушение.

Особенностью КоАП РФ является дифференциация полномочий должностных лиц на составление протоколов об административных правонарушениях на основании статей 28.3 и 28.4 КоАП РФ.

Должностные лица, управомоченные составлять протоколы об административных правонарушениях1

1 См. также Приложение 10.

Основным видом административного наказания по- прежнему является наложение на виновных административного штрафа. КоАП РФ в рассматриваемых статьях устанавливает административные штрафы в пределах от 500 до 1 млн рублей. Только две статьи (ст. 5.19 и 5.20 КоАП РФ) предусматривают применение наравне с административным штрафом дополнительного административного наказания - конфискации предмета административного правонарушения.

Практика установления санкции имущественного характера за нарушения избирательного законодательства соответствует общемировой практике применения мер юридической ответственности за избирательные правонарушения.

Санкцией за совершение административно-правовых деликтов в сфере избирательных правоотношений в законодательстве зарубежных стран в большинстве случаев является выплата штрафа. В Польше штраф за совершение рассматриваемых правонарушений может составлять от 5 до 50 тыс. злотых, в Македонии - от 20 до 300 тыс. динаров, в Болгарии - от 10 до 100 тыс. левов, в США - не более 5 тыс. долларов[156]. Необходимо отметить, что, несмотря на существенную разницу размеров штрафа, в рассматриваемых государствах эта сумма является существенным барьером для нарушителей избирательного законодательства. По мнению Ю.А. Собачев- ской, «установление российским законодателем санкции имущественного характера в большинстве случаев оправданно и способствует упорядочиванию общественных отношений в сфере выборов»[157].

Так, например, наиболее распространенным нарушением законодательства о выборах в Дальневосточном федеральном округе в ходе избирательных кампаний 2011 года стало несвоевременное либо не в полном объеме финансирование деятельности избирательных комиссий. Такие нарушения допущены органами местного самоуправления в Республике Саха (Якутия), Камчатском, Приморском и Хабаровском краях, Амурской и Магаданской областях.

Нарушения при формировании и направлении списков избирателей устранены в результате вмешательства прокуроров Республики Саха (Якутия), Хабаровского края. Так, прокурор Яковлевского района Приморского края в деятельности территориальной избирательной комиссии выявил нарушение требований и. 9 ст. 67 Избирательного кодекса Приморского края, выразившееся в ненаправлении в средства массовой информации в установленном порядке сведений о размере поступлений и расходовании средств избирательных фондов кандидатов. По постановлению прокурора района мировым судьей председатель территориальной избирательной комиссии Яковлевского района привлечен к административной ответственности по ч. 2 ст. 5.17 КоАП РФ в виде штрафа в размере 1 тыс. рублей.

В период подготовки и проведения выборов нарушения порядка изготовления либо распространения агитационных материалов, ведения агитации выявлены в Республике Саха (Якутия), Хабаровском, Приморском краях. Так, по постановлению прокурора Среднеколымского района Республики Саха (Якутия) кандидат в депутаты представительного органа муниципального образования «Среднеколымский улус» К. решением мирового судьи привлечен к административной ответственности по ч. 1 ст. 5.12 КоАП РФ в виде штрафа в размере 1 тыс. рублей за распространение агитационных материалов,

не представленных в избирательную комиссию, в нарушение п. 3 ст. 54 Федерального закона № 67-ФЗ.

В день, предшествующий дню голосования, и в день голосования выявляются нарушения правил ведения предвыборной агитации. К примеру, в Приморском крае в прокуратуру Яков- левского района поступило представление территориальной избирательной комиссии об опубликовании в нарушение поди, «д» и. 7 ст. 48 Федерального закона № 67-ФЗ в общественно-политической газете «Сельский труженик» статьи «Власти нужна оппозиция», в которой член участковой избирательной комиссии избирательного участка № 1196 Ч. агитировал в поддержку зарегистрированного кандидата в депутаты муниципального комитета Яковлевского сельского поселения X. В отношении Ч. прокурор района возбудил дело об административном правонарушении по ст. 5.11 КоАП РФ, по результатам рассмотрения которого мировым судьей виновный привлечен к административной ответственности в виде штрафа в размере 2 тыс. рублей.

Всего в период подготовки и проведения выборов в марте

2011 года прокурорами в Дальневосточном федеральном округе возбуждено 83 дела об административных правонарушениях, по которым к административной ответственности привлечено 70 лиц, сумма штрафов составила 142,5 тыс. рублей[158].

Необходимо отметить, что в период избирательной кампании выявляются административные правонарушения, связанные с нарушением не только избирательных прав граждан, но и значительно больше иного рода правонарушений. Так, в частности, в ходе избирательной кампании Президента РФ

2012 года составлено 1258 административных протоколов. Среди выявленных административных правонарушений в сфере избирательного законодательства преобладают изготовление, распространение или размещение агитационных материалов с нарушением требований законодательства о выборах и референдумах (ст. 5.12 КоАП РФ) в количестве 276. При этом административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена ст. 19.3 КоАП РФ (невыполнение законных требований сотрудников полиции), - 356; а по ст. 20.2 КоАП РФ (нарушение правил проведения собрания, шествия, митинга, демонстрации или пикетирования) - 474.

В соответствии с ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ рассмотрение дел о нарушении законодательства о выборах входит в компетенцию мировых судей, а если по ним проводится административное расследование - судьей районного (городского) суда, а если эти правонарушения совершены военнослужащими и гражданами, призванными на военные сборы, - судьей гарнизонных военных судов.

Протоколы по всем делам соответствующих составов правонарушений, предусмотренных ст. 5.1-5.25 и 5.45-5.52, 5.56, 5.58 КоАП РФ, составляются надлежащими лицами немедленно после выявления административного правонарушения (ч. 1 ст. 28.5), в течение суток с момента их составления направляются судье, уполномоченному рассматривать дело (ст. 28.8) и рассматриваются в 5-дневный срок со дня получения судьей протокола об административном правонарушении и других материалов дела на основании ч. 3 ст. 29.6 КоАП РФ. Продление указанного в ч. 3 ст. 29.6 КоАП РФ срока не допускается.

В соответствии со ст. 4.5 КоАП РФ нарушители законодательства о выборах могут быть привлечены к административной ответственности в течение года со дня совершения правонарушения.

По результатам рассмотрения дела об административном правонарушении в соответствии со ст. 29.9 КоАП РФ выносится постановление, которое может быть обжаловано в 5-дневный срок со дня вручения или получения копий постановлений (ст. 30.3).

В соответствии со ст. 31.9 КоАП РФ постановление о назначении административного наказания не подлежит исполнению в случае, если это постановление не было приведено в

исполнение в течение двух лет со дня его вступления в законную силу.

По истечении одного года после исполнения постановления об административном наказании в соответствии со ст. 4.6 КоАП РФ лицо считается не подвергнутым административному наказанию.

В заключение следует отметить, что в ряде случаев законодатель связывает привлечение к административной ответственности за нарушение законодательства о выборах с каким-либо ограничением в правах в настоящем или в будущем. Среди такого рода ограничений следует назвать следующие:

1) лица, подвергнутые в судебном порядке административному наказанию за нарушение законодательства о выборах, в течение одного года со дня вступления в законную силу решения суда о назначении административного наказания не могут быть членами комиссий с правом решающего голоса (подп. «н» п. 1 ст. 29 Федерального закона № 67-ФЗ), а полномочия членов избирательных комиссий с правом решающего голоса, привлеченных к административной ответственности за нарушение законодательства о выборах и референдумах, немедленно прекращаются свои полномочия (подп. «б» п. 8 ст. 29 Федерального закона № 67-ФЗ);

2) лица, подвергнутые административному наказанию за совершение административных правонарушений, предусмотренных ст. 20.3 и 20.29 КоАП РФ, если голосование на выборах состоится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию, не имеют права быть избранными (подп. «в» п. 3.2 ст. 4 Федерального закона № 67-ФЗ);

3) приостановление выпуска СМИ за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах также связано с привлечением главного редактора или редакции радио- и телепрограммы, периодического печатного издания, иной организации, осуществляющей выпуск СМИ, к административной ответственности за нарушение законодательства о выборах

(ст. 16.1 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации»);

4) при распространении подложных печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов, распространении печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов с нарушением требований закона, а также в случае нарушения организацией телерадиовещания, редакцией периодического печатного издания установленного законом порядка проведения предвыборной агитации соответствующая комиссия обязана обратиться в правоохранительные органы, суд, орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере массовых коммуникаций, с представлением о пресечении противоправной агитационной деятельности, об изъятии незаконных агитационных материалов. То есть происходит применение различных мер реагирования одновременно, параллельно с привлечением к административной ответственности правоохранительные органы вправе для пресечения незаконной агитационной деятельности изъять незаконные агитационные материалы.

Таким образом, привлечение к административной ответственности за нарушение законодательства о выборах, избирательных прав граждан Российской Федерации может повлечь дополнительное ограничение прав лица, в том числе гарантированных Конституцией РФ и федеральными законами.

5.4.