ГЛАВА VIII Финансовое управление

Государственные финансы суть натуральные и денежные сред­ства, служащие для удовлетворения государственных потребностей. Управление финансами имеет предметом: 1) определение количе­

ства доходов и расходов, то есть составление сметы, которая в от­ношении к общему государственному хозяйству называется также росписью, или бюджетом; 2) взимание доходов и управление теми источниками, которые находятся в руках государства; 3) государ­ственный кредит; 4) хранение доходов и обращение их на расходы, что составляет казначейскую часть; 5) контроль.

Финансы разделяются на общие государственные и местные. Последние, в свою очередь, обнимают финансы областные и обще­ственные.

Управление общими государственными финансами сосредоточи­вается обыкновенно в Министерстве финансов, которое в настоящее время почти везде вверяется одному лицу — министру финансов. B прежние времена управление нередко делилось. Так, например, у нас доходы ведались Камер-Коллегией, расходы Статс-Контор-Кол- легией, контроль Ревизион-Коллегией. Последний, впрочем, и те­перь везде вверяется отдельному учреждению: этого требует неза­висимость проверки от исполнения. Иногда, вследствие особенных соображений, от Министерства финансов отделяются и некоторые другие отрасли, например горное и лесное дело, у нас, вообще, го­сударственные имущества.

Местное финансовое управление или сосредоточивается в обла­стной палате, которая, состоя под надзором областного начальника, подчиняется Министерству финансов, или же раздробляется на от­дельные отрасли, под тем же надзором и с тем же подчинением.

Переберем главные предметы ведомства.

1. Предварительное составление сметыдоходов ирасходов есть дело министра финансов. Заведующие отдельными отраслями, на которые разделяется государственное управление, представляют в назначенные сроки свои предположения о расходах, потребных на будущий год.

Основное правило государственной сметы состоит в том, что доходы должны соображаться с расходами, то есть надобно с наро­да брать только то, что нужно для удовлетворения государственных потребностей. B частном хозяйстве, напротив, расходы должны со­ображаться с доходами. Причина та, что частный человек может

тратить только то, что получает; средства же государства в значи­тельной степени зависят от него самого: оно может брать с граждан более или менее, смотря по потребностям. Однако, с другой сторо­ны, нельзя брать с граждан более того, что они в состоянии платить без чрезмерного отягощения. Подати, несоразмерные со средства­ми плательщиков, подрывают самые источники доходов государ­ства. Тщательное соображение требований с платежными силами населения тем более необходимо, что самые потребности государ­ства неодинаковы: есть расходы, без которых нельзя обойтись, есть расходы просто полезные, и есть, наконец, такие, которые составля­ют предмет роскоши. Удовлетворение потребностей двух последних родов зависит от богатства страны. Потребность может быть удов­летворена, когда это не слишком тяжело для народа. Отсюда двоя­кая точка зрения на государственную смету. Правительственная точ­ка зрения состоит в том, что потребности государства должны быть удовлетворены; точка зрения плательщиков состоит в том, чтобы не платить более, нежели необходимо. Первая, естественно, стре­мится к расширению потребностей, вторая к уменьшению тяжестей. Ha этом основано участие народных представителей в обсуждении сметы: они рассматривают ее с точки зрения плательщиков. B кон­ституционных государствах это служит гарантией против расходов бесполезных или произвольных. Отсюда и то историческое явле­ние, что финансовые затруднения правительств нередко служили поводом к введению или упрочению народного представительства.

Единство финансовой системы ведет к тому, что как доходы, так и расходы составляют одно целое. Поэтому, вообще, за некото­рыми исключениями, нет определенных доходов, которые бы шли на известные расходы, но все доходы сливаются в общую сумму, из которой производятся расходы по разным частям. Точно так же и остатки возвращаются в общую кассу. Это называется единством кассы. Оно служит признаком совершенствования финансовой сис­темы. При таком только порядке возможно равномерное и пораз- дельное распределение сумм, так, чтобы в одной отрасли не было избытка, когда в другой есть недостаток, случаи, нередко встречав­шиеся в прежней практике, когда известные подати и доходы имели свое предназначенное употребление, а остатки образовывали так называемые экономические суммы, состоявшие в распоряжении от­дельных ведомств. Последнее имело, однако, ту выгоду, что содей­ствовало сбережениям. При единстве кассы каждое ведомство склон­но тратить все, что ему ассигнуется, ибо остатки все равно от него уходят. Ho сбережения по сметам играют в государственном хозяй­стве весьма второстепенную роль; они указывают только на изли­шек ассигновок. B прежнее время скопление экономий нередко по­давало повод к совершенно непроизводительным и произвольным расходам. Только в корпоративных учреждениях, имеющих свою собственность, уместно и сохранение своих сумм; этим обеспечива­ется самостоятельное их положение. Впрочем, и в общем государ­ственном управлении, когда есть доходы, связанные с известными действиями, они могут быть обращены на возмещение расходов по этим действиям. Таковы, например, шоссейные, мостовые, почто­вые и телеграфные сборы. Помещение их в ту или другую рубрику сметы есть чисто дело удобства.

Такустановляется единство сметы. Ho рядом с этим существует и начало специализации сметы.

виду, с одной стороны, сдержать произвол в известных границах, а с другой стороны, не затруднять оборотов и не заставлять при ма­лейшей передержке прибегать к дополнительным кредитам, когда есть остатки, которые могут покрыть дефицит.

Смета составляется обыкновенно ежегодно, ибо потребности го­сударства изменчивы и ранее как за год предвидеть их нельзя. Од­нако бывают статьи доходов и расходов, которые утверждаются на более продолжительные сроки. B Англии большая половина пода­тей имеет значение постоянное. Они установлены законом и вно­сятся в ежегодную смету только для ведома, что не мешает, однако, в случае нужды делать в них изменения.

B нормальном порядке смета утверждается и вступает в силу перед началом года, на который простирается ее действие. Ho иног­да обсуждение затягивается или встречаются обстоятельства, пре­пятствующие своевременному ее утверждению. B таких случаях, нередких в парламентской практике, конституционное правитель­ство испрашивает у палаты разрешение взимать подати и произво­дить расходы на прежнем основании в течение нескольких месяцев. При парламентском правлении, когда министерство пользуется до­верием представительного собрания, это не встречает препятствия. Ho иначе ставится вопрос, когда между правительством и палатой возгорается борьба и общее соглашение относительно сметы вовсе не может состояться. Подобные примеры представляет конституци­онная история новейшего времени. Острое столкновение произош­ло в Пруссии при министерстве Бисмарка в начале шестидесятых годов. Конституция постановляла, что подати продолжают взимать­ся на прежнем основании до утверждения новой сметы; но произ­водство расходов правительству не разрешалось без согласия пала­ты. Тем не менее правительство присвоило себе это право. Отсюда конфликт, который продолжался несколько лет и разрешился нако­нец победами немецкого оружия. Палата уступила. B Дании коро­лю конституция предоставляет право в случае необходимости изда­вать постановления, имеющие силу закона. Это право было прило­жено к смете. B течение целого ряда лет правительство, опираясь на верхнюю палату, издавало такие временные законы, которые посто­янно отвергались нижней палатой, но прилагались на практике.

Общая смета редко покрывает все действительные расходы. B течение года всегда являются непредвиденные издержки. Отсюда необходимость особенных кредитов — дополнительных и чрезвы­чайных. Дополнительные кредиты суть те, которые устанавливают­ся в случае недостатка сумм, по утвержденным уже статьям роспи­си; чрезвычайные те, которые касаются статей расхода, вовсе не вошедших в роспись, например в случае войны. Так как расходы бывают настоятельные, а палаты не всегда в сборе, то в конституци­онных государствах нередко правительству предоставляется право делать сверхсметные расходы, с тем чтобы впоследствии представ­лять их на утверждение палат. Такой простор, очевидно, легко по­дает повод к злоупотреблениям, как и было, например, во Франции, во времена Второй империи. Потребность ввести правильность в финансовое управление повела, наконец, к прекращению права на сверхсметные кредиты без согласия законодательного собрания. Вместо того было постановлено, что непредвиденные издержки мо­гут покрываться переводом сумм. Вообще, сверхсметные кредиты составляют величайшее зло во всякой финансовой системе. Они ко­леблют все предположения и устраняют возможность каких-либо правильных вычислений. Поэтому как в конституционных государ­ствах, так и в самодержавных желательно ограничить их пределами крайней необходимости.

Действие бюджета может совпадать с гражданским годом или для него могут быть назначены другие сроки, например с 1 апреля по 31 марта следующего года. Ho даже по исполненным статьям обыкновенно остаются незаконченные расчеты. Для этого даются несколько льготных месяцев, после чего бюджет считается заклю­ченным и все неисполненные статьи, а равно и остатки переносятся в смету другого года.

2. Управление доходами распадается на столько отраслей, сколь­ко существует источников доходов. Они могут быть подведены под следующие рубрики: 1) государственные имущества; 2) регалии;

3) подати и повинности; 4) пошлины и сборы.

Государственные имущества, вообще, разделяются на обществен­ные, казенные и камеральные, или удельные. Это разделение суще­ствует не везде. Bo французском праве, как мы уже видели, разли­чается имущество общественное и государственное, domaine public и domaine de l'Etat; в прежнее время от обоих отличалось имуще­ство, присвоенное короне, dotation de Ia couronne. Общественным имуществом, как объяснено выше, называется то, которое находит­ся в общем пользовании, например дороги, реки. Оно, по преиму­ществу, имеет государственный характер, ибо составляет принад­лежность общества, как единого целого. Напротив, казенное иму­щество есть то, которое принадлежит казне в качестве частного юри­дического лица. И здесь можно различать имущества, служащие для известного употребления, например дома, а также движимые иму­щества разного рода, которые приписываются к известным учреж­дениям, и имущества, приносящие доход. Последние, собственно, составляют предмет финансового управления.

Наконец, камеральное имущество есть государственное имуще­ство, обращенное на расходы главы государства и его дома. От него отличается частное имущество тех же лиц.

B средние века государственное имущество и частное имуще­ство князя вовсе не отличались, или, лучше сказать, было одно только частное имущество князя. Из него производились все обществен­ные расходы. Ho так как часто этого было недостаточно, то князья принуждены были прибегать к податям, а налагать подати они не могли без согласия чинов, которые, давая пособия, иногда сохраня­ли за собою право заведовать производимыми из них расходами. Отсюда в некоторых государствах образовалась двоякого рода каз­на: камеральная, находившаяся в распоряжении князя, и податная, состоявшая под контролем и даже в управлении чинов.

Когда княжеская власть получила государственное значение, этот характер отразился и на имуществе князя. B больших государствах оно везде превратилось в государственное. B Франции устанавли­валось даже правило, что личная собственность короля всегда при­соединяется к государственным имуществам. Из этого государствен­ного их характера вытекло начало неотчуждаемости государствен­ных имуществ, которое нередко ставилось под гарантию чинов, но, несмотря на то, постоянно нарушалось. B средних и мелких госу­дарствах, напротив, особенно в Германии, сохранился в большей или меньшей степени частный характер княжеской собственности. Она или объявлялась частным имуществом княжеского дома, или образовывала нечто среднее между частным княжеским имуществом и государственным. У нас удельные имения, назначенные на содер­жание Императорского Дома, выделены из общего состава государ­ственных имуществ и составляют предмет отдельного управления, связанного с управлением Императорского Двора.

Казенное доходное имущество состоит главным образом из не­движимой собственности. Сюда принадлежат: 1) земли, в том числе никем не занятые, которые, по государственному праву нового вре­мени, считаются государственной собственностью; 2) леса; 3) руд­ники и копи; 4) рыбные ловли; 5) фабрики и заводы.

Управление казенными имуществами может быть связано с Ми­нистерством финансов или составляет, в целом или отчасти, пред­мет ведомства особого управления. У нас, например, земли и леса состоят в ведении Министерства государственных имуществ, ныне связанного с Министерством земледелия, а горное дело осталось в ведении Министерства финансов. Управление может быть двоякое: хозяйственное или оброчное. Выбор того или другого определяется самым предметом и существующими условиями. Общее экономи­ческое правило состоит в том, что промышленные предприятия луч­ше ведутся частными лицами, нежели казной. Бюрократический ха­рактер казенного управления и неизбежный при нем формализм пло­хо совмещаются с требующимися в хозяйстве предприимчивостью и изворотливостью. Только особенные соображения могут заста­вить казну сохранить управление в своих руках и тем прибавить лишнюю обузу к многосложному государственному управлению. Поэтому земли и рыбные ловли обыкновенно отдаются на оброк. Управление состоит здесь в собирании сведений об оброчных ста­тьях, в заключении условий, в надзоре за исполнением, наконец, в получении денег. Bce этЪ может производиться в областях одним лицом или коллегией, под надзором областного начальника и под верховным руководством министра. Относительно рудников, отда­ча их в аренду возможна только на весьма продолжительные сроки и выгодна только тогда, когда есть значительные компании, пред­ставляющие надлежащие ручательства. Иначе поневоле устанавли­вается хозяйственное управление, требующее многочисленного шта­та чиновников с техническими сведениями. B еще большей степени это относится к лесам. Здесь обыкновенно продаются на сруб от­дельные участки, достигшие зрелости; но затем остается охранение и разведение лесов, а также составление общего плана лесного хо­зяйства, что вовсе не входит в расчеты арендатора, который имеет в виду свои временные выгоды, тогда как лесное хозяйство основано на соображении выгод постоянных, иногда в отдаленном будущем. Поэтому и здесь необходим штат чиновников с техническим обра­зованием и устройство специального управления как в центре, так и на местах.

Что касается до фабрик и заводов, то экономическая выгода пред­писывает государству полное отчуждение их в частные руки, разве особенные обстоятельства требуют сохранения их в ведомстве каз­ны. K последнему разряду относятся: 1) заводы, на которых выде­лываются предметы, необходимые для охранения государства, на­пример оружейные, пороховые; 2) фабрики образцовые, при кото­рых имеется в виду не денежная выгода, а поощрение искусства или промышленности. Каждая такая фабрика требует, разумеется, более или менее сложного управления, с неизбежным чиноначали­ем и формализмом. Они подчиняются тем ведомствам, в пользу ко­торых они работают. Место хозяйского глаза заступает здесь бю­рократический контроль.

Управление регалиями точно так же может или находиться в хозяйственном управлении казны, или отдаваться в частные руки в виде откупа. Регалиями, вообще, называются известные отрасли про­мышленности или торговли, присвоенные исключительно казне. Подобные монополии имеют своим источником либо обществен­ное значение известной отрасли, либо чисто финансовые соображе­ния. K первой категории относятся монетная и почтовая регалии, ко второй регалии соляная, винная, табачная и т. п. Первые, по суще­ству своему, исключают откупную систему, ибо общественная по­требность не должна подчиняться частной выгоде. Вторые же, с точки зрения казенного интереса, могут с выгодой отдаваться в час­тные руки под контролем государства. Если откупщик, естествен­но, имеет прежде всего в виду свои собственные барыши, то с дру­гой стороны, хозяйственное управление казны сопряжено с громад­ными неудобствами: оно требует значительного штата чиновников, пользующихся достаточными законными выгодами, чтобы не при­бегать к незаконным; необходим и сложный контроль, который в казенном управлении неизбежно превращается в бумажный форма­лизм. Предметы управления суть: 1) добывание предмета, которое может быть частное или казенное; 2) хранение и развозка; 3) прода­жа. Так как все это составляет одно государственное предприятие, то из этого образуется сложная бюрократическая машина, вполне подчиняющаяся центру. Участие выборных властей, по самому су­ществу дела, устраняется. Они могут призываться разве в виде по­винности, с круговой ответственностью за сборы, как было в древ­ней России; но это служит признаком первобытного финансового хозяйства.

B тесной связи с регалиями находятся косвенные подати, пада­ющие на предметы потребления. Один и тот же предмет может или быть казенной монополией, или подлежать акцизу. B последнем слу­чае вся хозяйственная и торговая часть предоставляется частной про­мышленности, что всегда составляет весьма крупную выгоду. За казной остается только надзор и взимание подати, задача сама по себе весьма сложная, но далеко не столь затруднительная, как хо­зяйственное ведение дела. Обложению могут подлежать и иност­ранные товары; для этого учреждаются пограничные таможни.

Косвенные подати, равно как и регалии, имеют ту невыгоду, что они не падают равномерно на всех. Кто не пьет вина и не курит табак, тот не оплачивает связанных с продажей сборов. Если же податью облагаются предметы общей необходимости, то она пада­ет одинаково на имущих и неимущих, к вящему отягощению после­дних. Отсюда общее правило, что обложению должны подлежать только предметы роскоши. Последнего рода налоги имеют за себя то громадное преимущество, что они оплачиваются не принудитель­но, а свободно. Всякий может свое потребление соразмерять со сво­ими средствами. Через это значительно облегчается бремя прину­дительных податей, обстоятельство, которое государство всегда дол­жно иметь в виду в своем хозяйстве. Если к этому присоединяется то, что известные предметы потребления в излишестве могут быть вредны и порождают гибельные пороки, TO ясно, что они являются не только вполне законными, но и совершенно целесообразными предметами обложения. C финансовой точки зрения вышина налога находит границу лишь в том, что увеличение вклада уменьшает по­требление, следовательно, вместо выгоды казна может получить убы­ток. Ho к этому присоединяются разнообразные экономические и нравственные соображения, которые определяют величину подати в тех или других случаях.

To, что не покрывается косвенными налогами, собирается при­нудительно в виде прямых податей. Общее правило то, что они дол­жны падать на доход, а не на капитал. Последнее есть не более, как замаскированная конфискация. Требуя уплаты подати, государство не присваивает себе имущества граждан, а взимает с них часть до­хода на удовлетворение государственных нужд. Выше было уже объяснено, что основное требование справедливости при таком об­ложении состоит в . Всякий прогрессивный на­

лог есть нарушение этого начала и водворение произвола. При этом не могут быть принимаемы в расчет и косвенные подати, падающие на предметы роскоши, ибо они уплачиваются добровольно, наравне со всякими расходами, из средств, которые остаются за уплатбй го­сударственных податей. Такого рода приравнение не имеет ни ос­нования, ни мерила. B силу этого начала следовало бы пьяниц осво­бождать от прямых налогов, а трезвых облагать вдвойне. Ho при­нявши за основание пропорциональность, надобно ее определить. Доходы весьма изменчивы и часто неуловимы; как же поступает государство для того, чтобы их узнать.

Система может быть двоякая: можно стараться определить до­ход или доход . Ha первом начале

основан так называемый налог. При поверхностном

взгляде, он кажется самым рациональным и справедливым; но при ближайшем рассмотрении он оказывается самым недостаточным и притеснительным. Государство не имеет средств определить точ­ным образом доходы частных лиц, поэтому оно принуждено пола­гаться на их собственные показания. Ho такая система есть подать начестность, авместе прямое побуждение кутайкам, то есть разви­тие безнравственности. Если же, ввиду этого, государство предос­тавляет себе ближайший контроль показаний, то оно должно вхо­дить во все мелочи хозяйства, что составляет такое инквизиционное вторжение в частную жизнь, которое не может быть терпимо в сво­бодном гражданском быте. Поэтому те государства, которые при­бегают к подоходному налогу в этом смысле, ограничиваются все­гда очень малыми размерами. Мелкие доходы даже совершенно ос­вобождаются от налога, вопреки требованиям справедливости, в виде милостыни, а крупные облагаются сильнее, потому что с них легче что-нибудь взять. Bo всяком случае, подоходный налог служит толь­ко дополнением к другим. Основным правилом прямого обложе­ния остается определение дохода, по общим вне­

шним, по возможности простым и ясным признакам, указывающим или на доходность облагаемого имущества, или на обстановку жиз­ни, обнаруживающую известный достаток. Ha этом основаны пода­ти поземельные, с фабрик, с домов, с квартир, с акционерных дохо­дов и т. п.

И при этих условиях обложение составляет часто весьма слож­ную операцию, при которой должны быть приняты в расчет, с од­ной стороны, требования справедливости и интересы казны, с дру­гой стороны, права и интересы плательщиков. Общее правило то, что государство берет на себя руководство этим делом, ибо это его собственный интерес; но так как определение признаков доходное- ти зависит от местных условий и требует ближайшего знакомства с практикой, то призываются к участию выборные и сведущие люди из местных жителей, причем облагаемым лицам, считающим опре­деление неправильным, предоставляется право жалобы в судебно­административном порядке. Ho иногда государство, избавляя себя от многосложной работы, прямо берет за основание местное обло­жение, повышая его только в известной пропорции, если находит его слишком низким. Такая система ведет к тому, что каждая мест­ность старается оценить себя как можно ниже, чтобы избегнуть лиш­него против других бремени. Такое явление встречается и в Анг­лии, и в наших городах.

Исходом из этого затруднения служит различение обложения и раскладки. Государство, на оснований общих соображений, опреде­ляет валовую сумму, которую должна уплачивать известная мест­ность; раскладка же этой суммы на отдельные лица и имущества предоставляется местным жителям, которым ближе известны об­стоятельства каждого и которые заинтересованы в том, чтобы один не был обложен меньше других. Разумеется, и тут, в случае непра­вильной раскладки, может быть принесена жалоба в установленные учреждения. Раскладка может, впрочем, производиться разными спо­собами. Иногда известная местная единица, например община, об­лагается раз навсегда или периодически определяемой суммой, ко­торую ей предоставляется раскладывать на членов. Так, например, у нас в основание подушной подати полагались ревизские сказки, определявшие число душ, но затем миру предоставлялось раскла­дывать исчисленную таким образом сумму на своих членов по на­личным тяглам, то есть по рабочим силам, наделенным определен­ными участками земли. Иногда же для всего государства определя­ется известная сумма, которая раскладывается по областям; затем, внутри областей, местные представители раскладывают ее на общи­ны, а общины на отдельных членов. Так это делается во Франции с поземельным и другими прямыми налогами, причем законом опре­делены и самые основания исчисления. Здесь имеется в виду сораз­мерить государственные доходы с требующимися расходами, ибо прямые подати одни способны быть произвольно повышаемы.

Что касается до самого сбора податей, то и здесь могут быть разные системы. Община может ответствовать за своих членов, или каждый ответствует за себя своим имуществом. B первом случае сбор всегда производится выборным лицом; только недоимки взыс-

киваются правительственными агентами. Bo втором случае сбор­щиком может быть выборное лицо, как в Америке и в Англии, или правительственный агент. Последнему может поручаться сбор са­мых общинных податей, как делается во Франции, или же община может иметь своих отдельных сборщиков, как в Бельгии. Эти раз­личные системы обозначают различные степени самоуправления.

Особенные затруднения встречаются относительно сбора облас­тных и окружных налогов. Они взыскиваются или общинным сбор­щиком, или государственным. C этим можно примириться, пока по­дати поступают исправно; но что делать в случае недоимок? Об­ласть или округ могут быть обеспечены в получении сбора только если они имеют право сами производить взыскание; иначе они рис­куют остаться без денег. Таково именно положение многих земских учреждений. Как общинные сборщики, так и полиция, обязанная взыскивать недоимки, главным образом заинтересованы во взыска­нии казенных податей и недоимок; земские остаются в накладе. Для устранения этого зла в новейшее время постановлено, что известная часть получаемых податей идет на пользу земства; но эта часть так недостаточна, что многие земства не знают, как обернуться.

От податей отличаются пошлины и сборы. Пошлины взимаются при совершении официальных или частных актов, имеющих офи­циальное значение. Таковы пошлины судебные, канцелярские, гер­бовые, крепостные, также пошлины при переходе наследства. Сбо­ры взимаются за пользование общественным имуществом или услу­гами правительства, например, сборы дорожные, мостовые, почтовые и телеграфные. Te и другие могут служить возмещением издержек или источником дохода. Против первого ничего нельзя возразить. Возвращение части или даже совокупности расходов на известное учреждение теми лицами, которые им пользуются, вполне согласно с требованиями справедливости. Ничего нельзя сказать и против получения некоторого дохода с учреждения, установленного для общественной пользы, например с почты или телеграфа; этим об­легчается податное бремя. Ho совершенно в ином свете представля­ются пошлины, имеющие характер настоящих податей. Они не толь­ко распределяются неравномерно, но и лишены основания. Крепос­тные пошлины, взимаемые при переходе имущества, увеличивают цену покупки, следовательно, падают на капитал и затрудняют обо­рот. Еще менее могут быть оправданы пошлины, которые взыскива­ются при заключении обязательств. Bo имя чего должник, занимаю­щий деньги, обязан платить пошлину казне? Это не подать с дохо­да, даже не с капитала, а новый ложащийся на него долг. Что каса­ется до подати с наследств, то это не что иное, как присвоение себе государством части имущества, принадлежащего частным лицам, то есть конфискация. B руках радикального правительства подоб­ный налог легко может обратиться в орудие всеобщего ограбления.

Пошлины и сборы не требуют отдельного управления. Они на­ходятся в ведомстве тех мест и лиц, которые совершают действия и заведуют имуществом.

3. Одну из важнейших отраслей финансового управления со­ставляет государственный кредит. Обыкновенные государственные доходы не всегда бывают достаточны; в случае чрезвычайных из­держек, а также и при обыкновенном дефиците приходится прибе­гать к долгам. Они делаются двояким образом: путем прямого зай­ма и выпуском временных облигаций или кредитных билетов в уп­лату государственных расходов. Первое называется долгом (dette consolidee), второе долгом (dette flottante).

Утвержденный долг может быть срочный или бессрочный, в виде вечного дохода. B последнем случае погашение долга может совер­шаться или периодическими тиражами, или покупкой государствен­ных бумаг на бирже по ходячей цене. C этой целью нередко уста­навливается особый капитал погашения. Ho государство может пре­доставить себе право возвращать долг по своему усмотрению. Ha этом основаны конверсии, которые состоят в замене возвращаемого долга другим, приносящим меньшие проценты. Утвержденные дол­ги обыкновенно вписываются в книгу, которая ведется в

Министерстве финансов. B настоящее время во всех европейских государствах они достигают громадных цифр.

Что касается до выпуска временных облигаций и кредитных би­летов, то он производится или казначейством, или банковыми уч­реждениями, которые в таком случае соединяют с этим разные бан­ковые операции, как-то: учет векселей, ссуды под залог бумаг и т. п. Отсюда учреждение государственных банков, которые служат, с од­ной стороны, для удовлетворения государственных нужд, с другой стороны, для регулирования денежного обращения и для торгового кредита. Обыкновенно учреждается один центральный банк с по­требным количеством отделений в областях. Эти учреждения могут или состоять в управлении Министерства финансов или находиться в руках частной привилегированной компании, с которой государ­ство ведет свое дело. Последнего родаустройство существует в Анг­лии, во Франции, в Германии. Выгоды его состоят, во-первых, в независимости банка от правительства, что составляет лучшую га­рантию против злоупотребления государственным кредитом: подоб­ные сдержки в финансовом управлении в высшей степени важны для предупреждения пагубного для промышленности бумажно-де­нежного хозяйства. Во-вторых, здесь то преимущество, что банко­вые операции, связанные с выпуском билетов, составляют про­мышленное предприятие, которое несравненно лучше производит­ся частными торговыми лицами, нежели правительственными агентами. При этом государство может выговорить себе выгоды, даже превосходящие то, что оно могло бы получить при собствен­ном ведении дела. В. Германии ему присваивается верховное уп­равление и известная доля в барышах. Ho передача такой монопо­лии в частные руки возможна только там, где существуют весьма крупные и солидные капиталы, способные служить опорой госу­дарственного кредита и регуляторами обращения. Это предполага­ет весьма высокое промышленное развитие страны[51].

4. Казначейская часть заключает в себе: 1) прием и хранение

сумм; 2) обороты сумм; 3) расписание расходов; 4) производство расходов; 5) ведение счетов.

Казначейская часть может быть устроена различным образом. Теоретически правильная система ведет к следующим началам.

Bce государственные суммы принадлежат к одной кассе, кото­рая находится в управлении Министерства финансов. Остальные ведомства не получают денег в свои руки, но предписывают выдачу из государственного казначейства сумм, предоставленных в их рас­поряжение. Исключение составляют места и лица, которые делают хозяйственные заготовления и с этой целью получают известные суммы авансом. Единство кассы не распространяется, впрочем, на те учреждения и корпорации, которые составляют самостоятельные юридические лица, а потому имеют свои собственные суммы. Ho и эти частные суммы обыкновенно вносятся в государственное казна­чейство, которое через это становится должником означенных уч­реждений. Последние во Франции носят название корреспондентов казначейства (correspondants du tresor).

Общее государственное казначейство разделяется на централь­ную и местные кассы, ибо большая часть доходов получается и мно­гие расходы производятся на местах. Центральная касса состоит при Министерстве финансов; местные кассы могут находиться или в руках одного лица — казначея, как у нас, или у двух — приемщика и расходчика, как во Франции. Первый получает и хранит доходы, второй получает деньги на расход по ежемесячному расписанию и производитуплаты. Такое разделение значительно облегчает конт­роль. Казначей или приемщик, имея в руках значительные суммы, обыкновенно представляет залоги. Bo Франции на приемщика воз­лагается и ответственность за сбор податей, почему сборщики ему подчинены. За сборы, поступившие после срока, он платит казне проценты, а за сборы, поступившие до срока, он получает процен­ты. Чтобы деньги не лежали по-пустому, ему дается право произво­дить некоторые строго определенные банковые операции, но еще лучше, когда существуют банки, в которые вкладываются все ка­зенные деньги и с которыми ведутся текущие счета. Так, в Англии нет центральной кассы. Bce доходы государства вносятся в Англий­ский банк и оттуда производятся все расходы.

Составляя одну кассу, все казначейства состоят друг с другом в связи. Министерство финансов должно распорядиться так, чтобы во всех местностях всегда было достаточное количество денег на уплату нужных расходов. Это делается посредством оборота или передвижения сумм (mouvement de fonds). Эта операция направля­ется из центра по всему государству. Она производится или пере­сылкой денег, или переводными ассигновками (mandats) казначеев друг на друга и на государственное казначейство, а также последне­го на отдельных казначеев. Цель всей этой операции — дать сум­мам такую подвижность, чтобы в каждую минуту можно было на каждую точку территории перевести нужное количество денег. Обо­рот значительно облегчается, когда суммы, принадлежащие мест­ностям, находятся в связи с общими суммами государства, так что ими можно располагать для текущих расходов.

Из этого ясно, что передвижение сумм находится в тесной связи с кредитными операциями. Если расходы надобно произвести прежде поступления доходов, то казначейство выдает на себя срочные обя­зательства (bons du tresor). To же делается и для облегчения оборо­тов, чтобы не пересылать денег. Иногда сами приемщики делают авансы из собственных капиталов ввиду долженствующих посту­пить доходов. Наконец, и заимствования из сумм отдельных учреж­дений заменяются временными обязательствами казначейства. Bce

это вместе образует текущий долг государства, который достигает иногда весьма значительных размеров. При бумажно-денежном хо­зяйстве эти операции значительно упрощаются, но зато теряется самое основание твердой и правильной финансовой системы.

Для того чтобы согласовать передвижение сумм с текущими по­требностями, необходимо предварительное расписание расходов. Ежемесячно каждое ведомство обязано составить расписание всех нужных уплат на будущий месяц; все эти расписания соображаются министром финансов, который на этом основании делает общее рас­писание расходов, обыкновенно утверждаемое верховной властью. Здесь определяется, какому ведомству, на какую сумму и в каком месте открывается кредит. Ha этом основании казначеи производят уплаты.

Самое производство расходов заключает в себя три операции: ликвидацию, предписание и уплату. Ликвидация есть установление счета и признание долга со стороны казны. Предписание есть са­мый акт, которым предписывается выдача денег. И то и другое со­вершается административными ведомствами, которые производят расходы, то есть министрами и ихуполномоченными. Самая же уп­лата производится казначеями, которые под собственной ответствен­ностью проверяют, действительно ли министерству открыт кредит на такую сумму и на этот именно расход, и есть ли при ассигновке законные документы, свидетельствующие, что казна должна эту сум­му. Правило, необходимое для того, чтоб эта проверка имела дей­ствительное значение, состоит в том, что должности предписываю­щих уплату (les ordonnateurs) и производящих уплату, или подлежа­щих отчету (les comptables), друг от друга совершенно независимы и несовместимы.

Иногда между предписывающим и производящим уплату ста­вится третье лицо, на которое возлагается проверка правильности расхода, причем, однако, ответственность не снимается и с произ­водящего уплату. Таким посредствующим членом может быть или особенный контролер, или высшее административное лицо. B Анг­лии, где все уплаты производятся Английским банком, который, как частное учреждение, не подлежит государственной отчетности и ответственности, предварительный контроль всех выдач возлага­ется на Генерального Контролера (Controller and Auditor General), пользующегося бессменностью и соединяющего в себе, вместе с тем, все обязанности счетной палаты. Bce уплаты производятся из

Банка не иначе как по его удостоверении, что требуемый расход согласен с законом.

Из всего этого очевидно, что казначейская часть требует самого строгого и точного ведения счетов. Это составляет бухгалтерию, которая ведется по предписанным правилам, так чтобы одна книга могла проверяться другими. Общее правило состоит в том, что ве­дется общий счет прихода и расхода, и кроме того, частные счета по отдельным статьям, с одной стороны, на кредит, или выдачи, с другой стороны, на дебет, или получения. Итоги должны совпадать. B этом заключается двойная бухгалтерия, лежащая в основании вся­кого сколько-нибудь сложного хозяйства.

5. Такая многосложная организация требует строгой проверки правильности действий. B этом состоит . Он разделяется

на предварительный и последующий. O первом сказано выше. Вто­рой производится на основании ежегодно представляемых отчетов. Они составляют операцию, общую для всего государственного хо­зяйства. Для успешного его действия требуются некоторые усло­вия. Сюда относятся: 1) правильное расписание кредитов; 2) разде­ление лиц предписывающих и производящих уплату; 3) единооб­разный порядок счетоводства и отчетности.

Контроль разделяется на судебный, административный и зако­нодательный. Это разделение принято не везде, но оно лежит в су­ществе дела. Судебному контролю подлежат все лица, имеющие в руках казенные деньги; они называются

(les comptables). Приговор контролирующей инстанции состоит в признании их свободными от взыскания или подлежащими взыс­канию за вверенные им суммы. Они освобождаются, если все упла­ты произведены правильно, на основании законных документов, а остатки все налицо. Здесь дело идет о правах лиц, а потому приго­вор имеет судебный характер. Напротив, не подлежит судебному контролю ответственность за невзысканные суммы, ибо это дело более или менее хорошей администрации. He подлежат и самые предписания, ибо это опять чисто административный акт. Если пред­писание незаконно, то дело казначея не отпускать сумм. Как скоро он совершил уплату, он принял ее на свою ответственность. Мини­стры же отвечают только перед законодательным собранием или перед верховной властью. Такого рода судебный контроль, там, где он установлен, всего лучше совершается посредством независимо­го счетного места. Такова французская Счетная Палата (Cour des

Comptes). B Англии прежде было несколько контрольных комисса­ров (Commissioners ofAudit); теперь во главе учреждения стоит, как сказано, один независимый сановник. Генеральный Контролер. У нас контроль учрежден в виде министерства.

Административному контролю подлежат, с одной стороны, пред­писывающие расходы, с другой стороны, подлежащие отчетности. Первое производится каждым отдельным ведомством. Центральное ведомство надзирает за правильностью расходов своих подчинен­ных. Оно ведет общий счет всем своим приходам и расходам и по окончании года составляет о них отчет. Второе воспроизводится Министерством финансов, которое ведет общий счет всем доходам и уплатам и по окончании года точно так же составляет общий от­чет, который служит проверкой частных отчетов отдельных ве­домств. Bo Франции для этой проверки, а вместе и для сравнения этих отчетов с приговорами Счетной Палаты ежегодно назначается особая комиссия, составленная из членов Счетной Палаты, Госу­дарственного Совета, Сената и Законодательного Собрания.

Результаты этой проверки, вместе с отчетом об исполненном бюджете, со всеми дополнительными и чрезвычайными кредитами представляются наконец законодательному собранию, которое, рас­смотрев основные данные, утверждает отчет, после чего все расче­ты считаются поконченными. Законодательный контроль составля­ет, таким образом, последний акт этой многосложной процедуры, составляющей залог правильного ведения государственного хозяй­ства.