Глава третья. Установления по местному хозяйству и благосостоянию

§ 78. До сих пор мы рассматривали учреждения сословные. Теперь нам следует обратиться к таким установлениям, которые имели в виду заведование некоторыми общими вопросами, касающимися губерний и уездов.

В XVIII столетии, т. е. именно в то время, когда составлялось Учреждение о губерниях, вопросы местного управления вращались главным образом около трех предметов: 1) управления казенного, 2) устройства судебной части и 3) устройства полиции безопасности. То, что в настоящее время составляет главный у нас предмет местного управления, т. е. местное хозяйство и благоустройство, понимая под последним пути сообщения, часть санитарную, общественное призрение и т. д., находилось в зачаточном состоянии. Вторая причина, по которой императрица не могла обратить должного внимания на эти предметы, состояла в том, что интересы губерний и уездов по части хозяйства и благоустройства в те времена не могли быть еще признаны законодателем. Губернии и уезды являлись подразделениями искусственными, механическими, и действительно живыми их телами признавались именно сословия: дворянское, городское и крестьянские общества. Следовательно, все предметы местного хозяйства и благоустройства были приравнены к этим сословным группам и признавались их внутренним делом. Только в XIX столетии понемногу является сознание о некоторых общественных интересах, требующих совокупного обсуждения представителей всей губернии или уезда.

§ 79. Первым предметом, на который законодатель должен был обратить свое внимание, явился вопрос о порядке раскладки и отправлении местных земских повинностей, на счет которых удовлетворялись различные государственные потребности по местному управлению и некоторые потребности местного благоустройства.

Этим положено было основание для дальнейшего развития как общегубернских, так и местных учреждений по заведованию местными повинностями, равно и некоторыми предметами местного благоустройства. При Николае I, в 1833 г. были учреждены губернские дорожные комиссии, которые в 1849 г. расширили свою компетенцию. До 1849 г. заведование строительною частью земства в губернии лежало на обязанности губернаторов и губернских правлений, но в 1848 г. губернские дорожные комиссии были соединены с строительными комиссиями и на них возложены были все дела по строительным и другим сооружениям земства, они были составлены, под председательством губернатора, из членов, специально назначенных от правительства (инженеры и архитекторы с помощниками), члена от гражданского начальства, депутата от дворянства и городского головы. В 1834 г. было издано общее положение об обеспечении народного продовольствия, с чем вместе были составлены и соответствующие учреждения на местах. Дела по народному продовольствию были распределены (после учреждения министерства государственных имуществ) между общей губернской комиссиею народного продовольствия, палатами государственных имуществ и удельными конторами.

Операции по назначению и отбыванию земских повинностей распадались на следующие виды: 1) определение размеров повинностей, т. е. составление сметы; 2) назначение источников взимания повинностей и распределение, т. е. раскладка, сбор и расходование денежных сумм; 3) земское производство работ и поставка материалов, т. е. выполнение повинностей; наконец 4) отчетность по всем этим действиям.

§ 80. Составление сметы возлагалось на два установления, из коих одному поручалось предварительное, а другому окончательное составление: именно, на особое присутствие о земских повинностях и на комитет земских повинностей*(2239).

Особое присутствие состояло из четырех правительственных должностных лиц и двух сословных. Именно, в состав его входили: губернатор (председатель), председатель казенной палаты, управляющий палатою государственных имуществ, управляющий удельною конторою (где он был), губернский предводитель дворянства и городской голова губернского города.

Комитет земских повинностей*(2240) состоял из тех же лиц, с прибавлением уездных предводителей, депутатов дворянства, уездных начальников по управлению государственными имуществами и уделами, городского головы губернского города и депутатов от прочих городов.

Таким образом, нельзя не заметить прежде всего, что предварительное и окончательное составление сметы было возложено на два установления, не имевшие между собою никакой органической связи, подобной той, какая существует теперь между земскою управой и земским собранием. Затем, деятельность того и другого установления была ограничена весьма тесными пределами.

а) Предварительное составление сметы государственных и губернских повинностей особым присутствием было обставлено следующими условиями: 1-е. Предметы как государственных, так и губернских повинностей были раз навсегда определены законом, не допускавшим поэтому факультативных расходов, что было вполне естественно, при отсутствии правильного местного правительства. 2-е. Размер расходов по государственным повинностям установлен также не особым присутствием и не комитетом. Он определялся или законом, или распоряжениями министерств. За отсутствием таких указаний, особое присутствие должно было принимать за основание прежнюю смету, утвержденную центральною властью. Всякое отступление от прежней сметы требовало подробного объяснения его причин. В таком же смысле прежняя смета служила и для определения размера повинностей губернских. 3-е. Еще стеснительнее были правила для составления смет по строительно-дорожной части, находившейся в прямом заведовании главного управления путей сообщения.

б) Окончательное обсуждение сметы государственных и губернских повинностей, составленной на основание указанных выше условий, принадлежало общему собранию комитета. Формально комитет имел возможность обсудить смету серьезно: решения его постановлялись коллегиальным порядком и губернатору принадлежал только голос председательствующего. Но прочие условия не дозволяли делать серьезного употребления из этого коллегиального права. 1 -е. Комитет собирался в три года раз, на короткий срок и, не принимая деятельного участия в местном управлении, подобно нынешним земским собраниям, не зная дела, мог отнестись к смете только поверхностно и формально. Не всегда он мог даже изучить смету. 2-е. Депутатам и членам комиссии было предоставлено право делать свои замечания на проект сметы только в течение недели, со дня внесения проекта в общее присутствие; 3-е. Утверждение сметы принадлежало не общему присутствию, а центральной власти, вследствие чего замечания депутатов и членов присутствия обыкновенно не имели никакого практического значения. Не имели они этого значения даже относительно особого присутствия: если последнее не соглашалось с замечаниями депутатов, то смета его оставалась в силе, и оно обязано было только представить эти замечания на усмотрение высшего правительства, которое обыкновенно с ними не соглашалось.

Этим объясняются совершенное безучастие депутатов к обсуждению сметы и тот факт, что по официальному заявлению "комитет сделался местом формальной канцелярской работы, а делопроизводитель, его главным действующим лицом".

§ 81. Порядок раскладки повинностей представлял те же черты. Раскладка государственных повинностей всецело принадлежала центральной власти. Раскладка повинностей губернских представлялась общему присутствию комитета, на основание сведений, составленных отдельными присутствиями. Но для оценки практического значения этого права необходимо иметь в виду следующие условия: 1-е. При раскладке общей суммы денежных повинностей, предметами местного обложения являлись торгово-промышленные капиталы, земли и податные лица. Размер обложения для первых двух категорий был строго определен законом, именно: для капиталов 10 % с суммы, взыскиваемой казною за торговые и промышленные свидетельства, для земель 5 коп. с десятины высшей по качеству земли (всего было установлено 3 разряда). Остальное падало на податные сословия, от чего зависела неуравнительность раскладки. 2-е. Общее присутствие составляло лишь проект раскладки, окончательное утверждение которой принадлежало центральной власти в законодательном порядке. Главная роль в этом деле принадлежала Министерству финансов.

Исполнение сметы было совершенно отделено от комитета и сосредоточивалось в руках правительственных властей. Часть сумм непосредственно отпускалась разным специальным ведомствам (военному, путей сообщения и др.), расходовавшим их вполне самостоятельно; другая часть сумм, необходимых по открытии постоянных, штатных расходов (содержание полиции, выдача прогонных и суточных денег и т. д.), выдавалась лицам и установлениям, до коих это относилось. Остальная часть, назначенная на издержки, размер коих не был определен штатом, но зависела от хозяйственных распоряжений местного начальства (удовлетворение разных потребностей с торгов или хозяйственно), заведовалась начальником губернии, действовавшим, смотря по предмету, через казенные палаты, губернские строительные и дорожные комиссии и т.д.

Счетная часть по денежным повинностям сосредоточивалась главным образом в руках казенных палат, в которые ежемесячно доставлялись сведения о расходах. Но ревизия счетов особых ведомств казенной палате не подлежала, так как эти особые ведомства подлежали контролю своих центральных начальств. Так, строительные и дорожные комиссии были, в отношении отчетности, подведомственны ревизионному департаменту главного управления путей сообщения.

Права надзора, предоставленные комитету земских повинностей, были весьма ограничены и в этой тесной рамке не удовлетворяли своему назначению. Именно, казенная палата препровождала особому присутствию ежемесячные ведомости о суммах земского сбора, а в конце года вносила на его ревизию так называемый генеральный хозяйственный отчет этим суммам. Право исправления неправильности принадлежало губернатору, который, сверх того, представлял заключение особого присутствия министрам финансов и внутренних дел.

Собрание депутатов и комитет земских повинностей имели лишь слабое участие в надзоре за употреблением земских сумм. Оно состояло в следующем. Из годовых отчетов, обревизованных новым присутствием за последние три года, составлялся общий отчет в двух экземплярах. Один из них предъявлялся дворянскому депутатскому собранию пред съездом дворян на выборы, другой - комитету земских повинностей.

Производство ревизии предоставлялось собственно депутатам дворянств с депутатами от городов. Но предметы такой ревизии могли состоять лишь в следующем: 1) не допущены ли расходы неразрешенные и излишние против смет; 2) нет ли расходов, которые могут быть отменены; 3) нет ли непомерного возвышения в ценах подрядов, поставок и работ; 4) нет ли излишеств в употреблении материалов и запасов. Замечания депутатов, которые по указанным выше условиям не могли изучить подробно трехгодичного счета и проверить как действительное исполнение сметы, так и условия хозяйственных распоряжений, представлялись комитету. Последний принимал их в соображение при составлении сметы на новое трехлетие. Затем замечания комитета и депутатов сообщались губернатору или для распоряжений собственною его властью, или для сообщения министерствам. Таким образом, практические последствия этих замечаний зависели от усмотрения властей центральных или от губернатора. Иначе - депутаты и комитет могли делать замечания без основательной надежды достигнуть какого-либо результата.

§ 82. Отбывание натуральных повинностей (особенно квартирной, подводной и дорожной) было поставлено в еще худшие условия. Означенные повинности всею тяжестью своею лежали на низших классах населения; поэтому правильность их назначения, раскладки и отбывания зависела прежде всего от деятельности властей, ближе всего поставленных к местному, податному населению, т. е. властей уездных. Между тем, именно в уездах хозяйственно-распорядительная часть была устроена хуже всего. В законах и распоряжениях упоминались, правда, такие установления, как квартирные комиссии и уездные дорожные комиссии, но они существовали номинально, не имея действительной власти и значения. Фактически и по закону хозяйственно-распорядительная власть сосредоточивалась в руках уездной и городской полиций, действия которой, при отсутствии твердых правил относительно повинностей этого рода, отзывались весьма невыгодно на местном населении.

Представители местных сословий не были допущены к определению размера натуральных повинностей даже в той скромной форме, как они допускались к определению размера повинностей денежных. Размер квартирной и подводной повинности прямо определялся или законом, или распоряжением центральных властей; размер повинности дорожной - особым присутствием о земских повинностях вместе со строительной и дорожной комиссией. Затем, относительно раскладки и исполнения повинностей не было ни учреждений, ни правил, достаточно обеспечивающих права и интересы местных жителей. Еще слабее были правила об отчетности по натуральным повинностям; лучше сказать, их почти не существовало. Поэтому ни губернская, ни центральная власти, ни местные общества не могли составить себе даже приблизительного понятия о том, во что обходятся местному населению выставление подвод, расквартирование войск, содержание дорог и т. п. "Правильных и, хотя приблизительно, верных сведений о количестве и стоимости ежегодно отправляемых натуральных повинностей нигде не собирается и, при настоящем положении дела, собрано быть не может", свидетельствовала комиссия о губернских и уездных учреждениях.

§ 88. Комиссия, вырабатывавшая проект земских учреждений, рассмотрев условия и порядок отправления земских повинностей, существовавших в то время, указала на следующие главные недостатки действовавшей системы. 1) Понятие о земских повинностях спутанно и сбивчиво; в нем смешаны повинности, удовлетворяющие потребности государственные, с повинностями, служащими только для удовлетворения потребностей губернии, уезда или сословия; повинностям собственно уездным не дано особого места; многие из натуральных повинностей, падающих на одну местность, служат удовлетворению потребностей общегосударственных. 2) В уездах нет органов управления повинностями; эта часть остается или вовсе без надзора, или сосредоточивается в руках полиции; 3) В организации управления смешаны начала выборное, земское, с правительственным и сословным, местное с центральным. Одно и то же лицо - губернатор действует в этих делах то один - в качестве начальника губернии, то как председатель особого технического правительственного учреждения. Деятельность комитета земских повинностей перемешивается, путается и иногда совсем уничтожается участием казенной палаты, строительной комиссии, губернского правления, палаты государственных имуществ; наконец, местная, губернская власть почти не может ступить шагу без контроля, разрешения и распоряжений центральной власти. 4) Для натуральных повинностей нет положительных и однообразных правил. 5) Контроль над отправлением денежных повинностей сложен и запутан, почему и не достигает своей цели*(2241); учет же натуральным повинностям вовсе не существует.

Эти недостатки сами собою вытекали из существовавшей системы; между тем они относились к таким предметам управления, которые обращали на себя сравнительно большее внимание законодательства. С еще большей силой выступали эти недостатки в отдельных частях управления по местному хозяйству и благоустройству. Можно сказать, что в самом законодательстве не существовало общего понятия о местных хозяйственных пользах и нуждах; соответственно этому на местах не было цельной системы учреждений, в руках которых сосредоточивалось бы заведование делами этого рода. Они были разделены между разными установлениями, деятельность которых формально объединялась властью губернатора, поставленной по закону во главе всех этих установлений. Но затем губернатор не мог осуществлять своих обширных полномочий по сложности лежавших на нем обязанностей, и, наконец, формально объединенная деятельность местных учреждений опять расходилась вследствие подчинения отдельных установлений разным центральным ведомствам. Это будет видно из краткого обзора означенных установлений.

§ 84. Часть продовольственная, по положению 1834 года, мало измененному последующими узаконениями, в губерниях была вообще возложена на комиссию народного продовольствия, организацию которой мы рассмотрели выше. Главное заведование всею продовольственной частью в империи сосредоточивалось (как и ныне) в министерстве внутренних дел, по хозяйственному департаменту. Но независимо от этого, ближайшее заведование продовольственной частью в селениях государственных крестьян было возложено на палаты государственных имуществ, а в селениях крестьян удельных - на удельные конторы. Таким образом, мы вили м три ведомства, между которыми была разделена одна и та же часть. Ведомство государственных имуществ и удельное руководствовались особыми, специально для них установленными правилами.

Деятельность комиссии народного продовольствия простиралась на предметы двоякого рода. Одни из них могут быть названы общими. Сюда относились: собрание сведений и суждение о видах будущего урожая, сведений о результатах урожая, обсуждение чрезвычайных мер в случае повсеместного неурожая, переписка об утверждении цен на хлеб и фураж и т. д. Специально же деятельность комиссии касалась продовольственной части в городах и селениях крестьян помещичьих.

В числе разных способов обеспечения народного продовольствия самыми важными являлись: 1) обязательная ссыпка определенного количества хлеба в запасные магазины и 2) продовольственный капитал, составленный из взносов по 3 коп. с души, в окончательном размере по 48 коп. на душу. Заведование продовольственным капиталом сосредоточивалось в министерстве внутренних дел и в губернских комиссиях народного продовольствия; ближайшее заведование запасными магазинами сосредоточивалось в уезде.

Без всякого сомнения, успех в помощи народонаселению, в случае голода, зависел от хорошей организации местных властей, способных ознакомиться с положением действительно нуждающихся и оказать им своевременно пособие. Но именно этих условий нельзя было найти в установлениях, призванных к этому важному делу. Должно заметить, что Положение 1834 года являлось энергическим усилием законодательной власти, вызванным сильными голодами 1831 и 1832 годов. Несмотря на это, оно не достигло своей цели.

Деятельность губернской комиссии народного продовольствия по необходимости проявлялась в исключительных случаях. Так, во-первых, ей представлялось разрешать выдачу нуждающимся зерна на посев в размере не ниже 1/4 и не более 1/2 количества находящегося в магазинах хлеба. Во-вторых, комиссии предоставлено было право расходовать, из продовольственного капитала, до 3000 рублей в год на непредвиденные надобности. В случаях чрезвычайных она могла расходовать до 15,000 рублей, донося о том министерству внутренних дел. В случае необходимости высших против указанных ссуд из хлебных магазинов и из продовольственного капитала свыше приведенного размера комиссия должна была представлять министерству.

Итак, комиссия не принимала непосредственного участия ни в заведовании хлебными запасными магазинами, ни в распределении пособий, ни в назначении их в обыкновенных размерах. По существу дела, эти предметы были вверены заведованию уездных властей. Но организация последних не удовлетворяла своему назначению.

В уездах были образованы особые присутствия, состоявшие, под председательством уездного предводителя дворянства, из исправника, городничего, городского головы и гласных от гильдий. Но не этому присутствию было вверено ближайшее заведование продовольственной частью; в нем рассматривались главным образом дела по установлению цен на хлеб, фураж и другие предметы. Лицами, заведовавшими продовольственной частью, были: уездный предводитель дворянства, попечители хлебных магазинов, помещики и смотрители магазинов.

Но из всех указанных лиц ни одно, собственно говоря, не заведовало продовольственной частью. На уездного предводителя эти обязанности были возложены в числе многих других, и потому он не мог посвятить ей должного внимания; обязанности попечителей не были определены самим законом; должность смотрителя была должностью только исполнительною. Наконец, деятельность всех этих лиц была связана формами, не допускавшими ни собрания точных сведений о нуждающихся, ни своевременной им помощи*(2242).

Устав народного продовольствия, подобно многим другим уставам, стоял, так сказать, особо от действительных условий жизни и не мог иметь практического значения. Но серьезной заботы о народном продовольствии и не могло возникнуть в период существования разнообразных видов крепостного права. В эту эпоху действительное попечение о крестьянах лежало на тех, кто ими владел: на помещиках, на ведомствах удельном и государственных имуществ. Но с отменой крепостного права и при постепенном слиянии всех крестьян в одно сословие сельских обывателей, явилась необходимость решить вопрос о том, на кого должно быть на местах возложено попечение о продовольственной части для того, чтобы эта часть получила больше единства и чтобы пособия оказывались действительными. О попытках решения этого вопроса мы скажем ниже, при рассмотрении земских и крестьянских установлений.

§ 85. Часть медицинская в губерниях не имела целостного устройства; заведование делами медицинской полиции и судебно-медицинскими в губернии было сосредоточено в руках органа медицинского департамента министерства внутренних дел - врачебной управы; в уездах дела этого рода ведались уездными лекарями. Они же обязаны были подавать медицинскую помощь нуждающимся. Затем, установления для подания медицинской помощи находились в ведении приказов общественного призрения. Наконец, отдельные ведомства - управление государственными имуществами и уделов имели свою медицинскую часть.

Это сложное заведование медицинской частью имело свои исторические основания.

По учреждению о губерниях, в каждом уезде, для подания медицинской помощи, были предназначены: доктор, лекарь, два подлекаря и два ученика. При Павле I число подлекарей сокращено до одного. Но Павлом I, по докладу медицинской комиссии, в 1797 году учреждены губернские учреждения для заведования медицинско-полицейской частью - т. е. врачебные управы. Управы составлены из инспектора, оператора и акушера. Цель этого установления определена следующим образом: "должность медицинской управы вообще, кроме той помощи, которую находящиеся в ней чины обязаны подавать каждый по своему званию, не требуя за свой труд воздаяния, основывается на том, чтобы посредством преподавания правил и наставлений соблюдаемо было всей губернии здравие; равно и о сбережении скотоводства подаваемы были полезные советы"*(2243). В дальнейших §§ содержатся обязанности управ по медицинской полиции и части судебно-медицинской. В том же году учреждены были должности повивальных бабок*(2244), поставленных под наблюдение управы. Независимо от того, обязанность принимать меры против заразительных болезней лежала на общей администрации и специально на губернаторах. Так, в 1797 г. им предписано было принимать меры против скотских падежей*(2245).

Если заведование медицинскою полицией и частью санитарной было возложено на врачебные управы и на образованные впоследствии комитеты народного здравия и оспенные, то организация медицинской помощи не сделала дальнейших успехов в связи с собственно медицинским управлением. Видная роль в деятельности этого рода принадлежала приказам общественного призрения. Учреждения эти, как мы увили м ниже, были призваны к заведованию собственно благотворительной частью в губернии, а потому их деятельность касалась части врачебной лишь косвенно и имела особый характер. Тем не менее, за слабым развитием учреждений медицинской помощи в ведомствах специальных, роль приказов являлась довольно вескою.

В ведении и на попечении приказов состояли различные лечебные заведения. Сюда относились, во 1-х, гражданские больницы, имевшие своим назначением оказывать пособие в болезнях лицам обоего пола гражданского ведомства. В 1861 году таких больниц в ведомстве приказов состояло: полных больниц 519 и отделений 5; общее число кроватей было 17, 351. Во-вторых, в ведомстве приказов состояло 33 больницы для умалишенных и 6 отделений, с общим числом кроватей 1, 233. Наконец, на приказы возлагалась обязанность учреждать дома для неимущих неизлечимых больных. Но, по недостатку средств, эти установления почти нигде не учреждались. В 1861 году было два таких дома: один в Калуге (на 56 кров.) и один в Могилеве (на 16 кров.), кроме того, одно отделение в Минске (на 10 кров.).

Независимо от установлений для медицинской помощи, в ведомстве приказов находились и учебные заведения для приготовления фельдшеров, т. е. так называемые фельдшерские школы. По уставу общественного призрения, их предположено было учреждать при обширных больницах ведомства приказов. Это постановление предопределило слабое развитие указанных школ. В действительности, по сведениям 1861 года, такие школы имелись в пяти городах (Москве, Казани, Харькове, Киеве и Одессе), причем ввиду того, что означенные школы были закрытыми заведениями, число их воспитанников было весьма ограничено: именно во всех пяти школах в 1861 году было 231 учеников. Только в 1861 году дозволено было допускать в них приходящих.

Итак, из всех видов деятельности приказов заметное значение имело учреждение и содержание больниц. Абсолютное число их было довольно велико - 519 и 5 отделений. Но относительное значение их было невелико. Оставляя даже в стороне порядок управления больницами, признанный неудовлетворительным, нельзя не остановиться прежде всего на том факте, что больницы ведомства приказов учреждались исключительно в городах. Следовательно, сельское население в отношении медицинской помощи зависело от доброй воли помещиков и тех управлений, в ведомстве коих состояли крестьяне разных наименований. Затем, как и следовало ожидать, главное число кроватей сосредоточивалось в больших городах. Наибольшие больницы были в Одессе (500 кров.), Воронеже (400), Нижнем Новгороде, Полтаве и Симбирске (по 300 кров.), в двадцати других больницах было от 100 до 200 кров., в остальных ниже 100, причем в некоторых городах число кроватей спускалось до 5 или 6.

Соединяя эти факты, мы получим следующий итог условий медицинской части. Полицейско-медицинская и санитарная часть в губерниях ведалась установлениями, имевшими весьма мало отношения к местному населению, а на месте она лежала главным образом на обязанностях полиции, обремененной массою других занятий. Но, не говоря уже о санитарной части, предполагающей известную систему мер, осуществляемых довольно многочисленным персоналом, средства медицинской помощи в уездах были до крайности ограничены. Уездные медики, отвлекаемые своими сложными занятиями по части судебно-медицинской и другим официальным обязанностям, не могли уделять много времени на врачебную помощь; фельдшера существовали в ограниченном количестве; повивальных бабок почти не было. Эти скудные способы восполнялись очень слабо медиками частными, приглашаемыми богатыми помещиками, и медиками ведомства министерства государственных имуществ.

§ 86. Было бы излишне останавливаться на других предметах местного хозяйства. Управления общественным призрением, путями сообщения и т. д. представляли ту же картину. Общественное призрение, вверенное особым приказам, может быть, и достигало известной цели в тесном круге тех общественных классов, среди которых приказы фактически действовали. Именно, учреждения общественного призрения фактически распространялись на города, и то важнейшие. Здесь устраивались различные учреждения: больницы, дома для умалишенных, богадельни, инвалидные и сиротские дома и т. д. Но мы видели уже, что большая часть средств приказов шла на больницы, коих в 1861 г. было 519 и 5 отделений. Общее же число всех заведений, открытых 55 приказами, было 785 и 34 отделения. Следовательно, число прочих заведений, кроме больниц, равнялось 266 с 29 отделениями. Из этого числа должно исключить дома для умалишенных (с отделениями), так как они, по своему назначению, должны быть причислены к учреждениям медицинской помощи. Сверх того, отсюда должно изъять 27 смирительных и рабочих домов с тремя отделениями, как заведения несовершенно "благотворительные". Итак, для собственно общественного призрения было учреждено сравнительно незначительное число заведений, из коих богаделен и инвалидных домов - 107 с 7 отделениями. Но после освобождения крестьян, вопрос об общественном или, точнее, народном призрении приобретал особенную важность. В период крепостного права попечение о крестьянах, впавших в нищету и бедность, лежало на помещиках или на ведомстве государственных имуществ. Хотя с освобождением крестьян попечение о бедных и было возложено на сельские общества, но трудно было ожидать, чтобы они выполнили эту задачу удовлетворительно, без содействия какого-либо высшего органа.

Заведование путями сообщения, сосредоточенное в комиссии строительной и дорожной, давало неудовлетворительные результаты в двояком отношении (независимо от неудовлетворительного состояния дорог). Во-первых, вследствие прямой зависимости означенной комиссии от центрального управления работы, требование денежных расходов производились вне всякого контроля плательщиков; во-вторых, работы, производившиеся на счет натуральной повинности, вследствие неустройства натуральных повинностей вообще, тяжким бременем ложились на сельское население. С освобождением крестьян вопрос об облегчении бремени натуральной повинности и лучшем контроле над употреблением денежных повинностей должен был обратить на себя внимание законодателя.

Сверх указанных вопросов, крестьянская реформа возбуждала много других, которым не было места при существовании крепостного права. Таков, прежде всего, был вопрос о народном образовании. Можно ли было оставить без просвещения массу только что освобожденного народа, призываемого к гражданской жизни и к мирскому самоуправлению?

Но этот вопрос, конечно, не мог получить движения при помощи одних правительственных средств, так как правительство не могло определить ни количества школ, потребных для каждой местности, ни взять на себя их содержание. Потребность в общественном почине была очевидна.

Рядом с вопросом о народном образовании ставились и другие, также вызванные отменой крепостного права. Новые условия сельского хозяйства требовали и новых форм попечения о земледелии и сельской промышленности; сознавалась потребность в организации сельскохозяйственного кредита; в новых мерах развития местной торговли; в устройстве взаимного страхования имуществ и т. д. Словом, сознавалась необходимость вызвать на местах к жизни новое общество, предоставив ему решение многих и многих задач, поставленных на очередь крестьянской реформой и для которых силы прежней администрации оказывались недостаточными.

Как организованы были общественные силы, мы увили м ниже. Но если мы с особенным вниманием остановились на прежнем порядке заведования делами местного хозяйства и благосостояния, то потому, что в кругу этих вопросов (сверх вопроса о правосудии) вращались реформы императора Александра II. Судебная и земская реформы - таковы важнейшие акты покойного Государя. Поэтому мы остановились на условиях, вызвавших земскую реформу, в которой главным образом выразились преобразовательные стремления императора.

Земской реформой, конечно, не исчерпывается все, совершенное в области местного управления. Прошлое царствование не оставило ни одной области управления, не преобразованной в том или другом смысле и направлении. Мы рассмотрим эти преобразования в отдельности, в связи с изложением разных местных учреждений. Общее же значение пережитой нами эпохи преобразований указано выше, во введении.

Книга вторая. Учреждения правительственные и дворянские

Отдел первый. Административное деление России и система местных установлений

§ 87. Огромное пространство, занимаемое Россией, при различиях этнографическом, культурном и в историческом прошлом отдельных местностей империи, не может быть управляемо при помощи одних и тех же учреждений. Поддержание связи между весьма разнообразными частями громадной Монархии требует большого искусства и осмотрительности. При помощи одних и тех же учреждений и приемов нельзя управлять туркменами и великороссами, бродячими инородцами в Сибири и кавказскими племенами, коканцами и немцами, Финляндией и Польшей. Вследствие этого в составе империи различаются большие части, которые, не являясь административными делениями сами по себе, образуют особенные края, управляемые на различных основаниях. Именно, в составе империи должно различать: 1) собственно Европейскую Россию, т. е. то пространство, которое (за исключением трех остзейских провинций и Области войска Донского) управляется на основание губернского учреждения Екатерины II и последовавших к нему изменений; 2) В. к. Финляндское, имеющее свое особенное не только местное, но и государственное устройство, хотя эта страна нераздельно связана в Русскою империей; 3) Царство Польское, т. е. часть империи, образованная из бывшего герцогства Варшавского, в 1815 г. присоединенного к России; 4) Кавказский край, представляющий много оттенков в своем местном управлении; 5) Сибирь, управляемая на основание учреждений,- основание коим положено гр. Сперанским; 6) Среднеазиатские владения России.

Наше внимание должно быть обращено преимущественно на Европейскую Россию, так как это пространство населено русским племенем и в нем действуют местные установления, выработанные его историей, очерк которой мы представили выше. Поэтому мы остановимся прежде всего на административном делении Европейской России. Но предварительно укажем значение административных делений вообще.

§ 88. Понятие административной единицы, в полном его объеме, определяется следующими двумя признаками: 1-е, она является округом, на пространстве которого известные правительственные установления или лица, облеченные правами правительственной власти, осуществляют общие государственные задачи и заботятся о пользах и нуждах местного населения (поскольку им это предоставлено); 2-е, она является округом, имеющим общественное значение, в качестве юридического лица, причем местным обществам, его образующим, предоставлено право непосредственно или чрез своих представителей заведовать местными пользами и нуждами и выполнять известные административные функции, на них возложенные. Понятие действительной административной единицы получается при наличности этих двух признаков.

Когда известная единица является округом, созданным для административных целей одного из ведомств, она является делением специальным или добавочным к общему. Так, учебные или военные округи суть деления специальные; так, станы суть подразделения уездов в полицейском отношении.

Точно так же, когда единица создана для общественных и по преимуществу хозяйственных нужд, она не имеет самостоятельного значения в ряду делений страны. Так, сельское общество не образует особого подразделения. Напротив, волости, созданные для административно-судебного управления крестьянами и имеющие долю общественного значения, образуют его.

Рассматриваемое с этой точки зрения административное деление России представляет четыре главные единицы: Губернию, уезд, город и волость.

А) ГУБЕРНИЯ

§ 89. Губерния есть общее название высшей из местных единиц. Она есть пространство земли, в пределах которого действуют власти, непосредственно подчиненные центральному правительству и образующие круг так называемых губернских учреждений, которым поручено заведование известными общими делами государственного управления. Круг этих дел слагается (независимо от дел судебных) из следующих предметов:

1) дела общего благоустройства, безопасности и тишины; 2) дела государственного и местного хозяйства, промышленности, продовольствия и народного здравия; 3) дела о повинностях военно-служебной и земской; 4) дела по управлению казенными имениями и всякого рода государственными имуществами; 5) дела по надзору за общественным хозяйством в городах и селениях; 6) дела по контролю денежных и материальных оборотов местных установлений; 7) дела по содействию всем другим управлениям в исполнении законов и понуждению всех подчиненных мест и лиц к отправлению их должностей*(2246).

Осуществление этих задач возложено как на правительственные, так и общественные установления, сословные и всесословные. С правительственной точки зрения, губерния является высшей единицей по заведованию частью полицейской, финансовой и государственными имуществами. С сословной и общественной точки зрения, губерния представляется округом дворянских обществ и высшей единицей земского хозяйства. Поэтому губернскими установлениями, как по букве закона, так и по существу дела, являются: 1) губернатор; 2) губернское правление; 3) казенная палата; 4) управление государственных имуществ; 5) губернское по крестьянским делам присутствие; 6) губернское по воинской повинности присутствие; 7) губернское по городским делам присутствие; 8) дворянское собрание и губернский предводитель дворянства; 9) губернские земское собрание и управа.

Некоторые губернии соединяются в генерал-губернаторства. Историческое развитие и значение этих учреждений изложены ниже. Здесь мы ограничимся некоторыми замечаниями. Во-первых, мы имеем в виду генерал-губернаторства постоянные, а не временные, учрежденные, по указу 5 апреля 1879 года, для политических целей. Права постоянных и временных генерал-губернаторов не совпадают. Так, виленскому генерал-губернатору не предоставлено полномочий, данных указом 1879 года как временным генерал-губернаторам, так и тем из постоянных, которым по местным условиям считалось необходимым их предоставить. Во-вторых, мы имеем в виду генерал-губернаторства, учрежденные в губерниях, управляемых по общему учреждению, следовательно генерал-губернаторства в европейской России. Таких генерал-губернаторств в настоящее время (не считая временного одесского) три: Московское, учрежденное для одной губернии, Киевское, обнимающее три*(2247) губернии (Киевскую, Подольскую и Волынскую), и Виленское, также три (губ. Виленскую, Ковенскую и Гродненскую). Но генерал-губернаторства не суть деления, имеющие значение самостоятельное: они представляют совокупность губерний, соединенных между собой единственно властью генерал-губернатора и не имеющих никаких общих установлений, кроме генерал-губернатора и его канцелярии.

§ 90. Равными с губерниями "частями" или разделениями империи признаются области и градоначальства. Последние представляют действительное отличие от губерний, так как они образуются из городов, административное начальство которых пользуется правами губернской власти. Название же области не указывает на особенность в юридическом положении части, обозначаемой этим именем. Правда, областями вообще называют части, управляемые по особому учреждению, тогда как местности, управляемые по учреждению общему, называются губерниями. Так, нынешняя Бессарабская губерния называлась областью до введения в нее общих губернских установлений. Так, область войска донского носит это название вследствие особенностей в ее местном управлении. Но из этого не следует, чтобы губерниями непременно назывались местности, управляемые по общему учреждению. Напротив, некоторые местности, носящие названия губерний, представляют важные особенности в своем управлении; таковы губернии Остзейские.

Поэтому закон не соединяет особенностей управления с названием деления: губернии, области или градоначальства. "Каждая из сих частей империи, говорит ст. 2, управляется или по общему учреждению, или же по учреждению особенному".

Части империи, управляемые по общему учреждению, суть те, на которые распространено действие учреждения о губерниях Екатерины II со всеми последовавшими в нем изменениями. В настоящее время, губерниями, управляемыми по общему учреждению, признаются 46 губерний европейской России из 50, составляющих эту часть империи. Поэтому лишь 4 местности управляются по особенным учреждениям: три Остзейские губернии и Область Войска Донского. Но в настоящее время, выражение: "управляются по общему учреждению", должно принимать с некоторыми ограничениями. До преобразований императора Александра II губерниями, управляемыми по общему учреждению, назывались те, в коих действовали рассмотренные в историческом очерке установления Правительственные и сословные. Но реформы Александра II провели резкую черту различия между губерниями, прежде однородными в своем управлении. По соображениям политическим и общественным, реформы земская, судебная и городская не были применены в полном объеме и одинаково ко всем губерниям. Наибольшее применение получила реформа городская, которая с некоторыми изменениями в частностях применена почти повсеместно. Но наиболее резкая черта различия проведена между губерниями степенью применения земских учреждений. Губернии, в коих введены земские установления, и те, в коих они не введены, представляют столь различные условия в своем управлении, что целые части прежнего законодательства могут считаться отмененными в губерниях с земскими учреждениями и действующими в прочих. Из 46 губерний земские установления введены в 34; они не введены в 9 западных губерниях: Виленской, Ковенской и Гродненской, Витебской, Могилевской и Минской, Киевской, Подольской и Волынской; также в трех северных и восточных: Архангельской, Астраханской и Оренбургской. Судебные учреждения также приведены в действие неодинаково. Есть местности, в коих они вовсе не введены, есть другие, в коих они введены не вполне (одни мировые учреждения) или с значительными изменениями. К этому должно прибавить, что в 9 западных губерниях приостановлены дворянские выборы, что также видоизменяет условия местного управления.

§ 91. Деление империи на губернии и области представляется, как мы видели, искусственным, механическим. Немногие из них имеют историческое происхождение и значение: таковы губернии Остзейские и Область Войска Донского. Прочие составились путем приписки к данному административному центру известного числа уездов, причем основанием для приписки принято число душ в норме, положенной для губернии. Первоначально Екатерина II создала 40 губерний. Число это, после издания учреждения о губерниях, увеличивалось приобретениями от польского королевства, завоеванием некоторых местностей от Турции и подразделением прежних губерний на новые. Император Павел I сократил число губерний; Александр I возвратился к Екатерининской норме. С тех пор количество губерний возрастает как вследствие новых территориальных приобретений, так и деления существующих губерний на новые. Так, при императоре Николае I Оренбургская губерния была разделена на две: Оренбургскую и Самарскую; в 1865 г. остаток Оренбургской губернии был разделен на две части: губернии Оренбургскую и Уфимскую.

Несмотря на предпринимавшееся в разное время подразделение наших губерний, они все еще несравненно больше соответствующих административных единиц в других государствах, например английских графств и французских департаментов. Во Франции департамент имеет до 400,000 жителей; на английское графство приходится до 450,000. В Европейской России на губернию приходится средним числом свыше 1.500,000, так как 75 миллионов народонаселения Европейской России распределено по 50 губерниям. Но действительное распределение числа жителей и пропорциональное отношение населения губерний к их пространству крайне неравномерно.

Территория Европейской России распределена между губерниями следующим образом. Одна губерния (Архангельская) имеет более 10 т. кв. м.; одна - более 7 т.; одна - более 5 т.; одна - более 4 и одна - более 3 т.; 6 губерний имеют более 2 т.; 12 - более 1000; 23 - от 700 до 1000; 2 - менее 500 кв. м. Абсолютное число народонаселения в каждой из этих губерний представляется в следующем виде: 3 губернии (Архангельская, Олонецкая и Эстляндская) имеют менее 500 т. жителей; 6 - менее 1 миллиона; 30 - от 1 до 2 миллионов; 11 - свыше 2 миллионов. Но % отношение народонаселения к пространству каждой губернии (в квадратных милях) следующее. В Архангельской губернии на кв. милю приходится менее 30, в Астраханской и Вологодской - менее 200, в 11 губерниях - менее 1000, в 26 - от 1 до 2 тысяч, в 9 - от 2 - 3 и в одной (Московская) более 3 тысяч*(2248).

Б) УЕЗДЫ, ГОРОДА И ВОЛОСТИ

§ 92. Уезд есть подразделение губернии; в областях ему соответствуют округи; 50 указанных выше делений (49 губ. и 1 область) заключают в себе 489 уездов, распределение коих по губерниям представляется в следующем:

Всего

1 губ. (Эстляндская) имеют 4 уезда 4

4 (Астраханская, Курляндская, Лифляндская и Оренбургская) по 5 20

2 (Уфимская и Херсонская)... 6 12

6 (Архангельская, Бессарабская, Виленская, Ковенская, Олонецкая и Самарская....... 7 42

5 (Обл. В. Донского, Екатеринославская, Псковская, Симбирская, Таврическая)....... 8 40

3 (C.-Петербургская (с Кроншт. губ-вом, Гродненская, Минская) 9 27

4 (Вологодская, Саратовская, Ярославская и Пензенская... 10 40

7 (Витебская, Вятская, Калужская, Могилевская, Нижегородская, Новгородская, Харьковская).. 11 77

13 (Волынская, Воронежская, Казанская, Киевская, Костромская, Орловская, Пермская, Подольская, Рязанская, Смоленская, Тамбовская, Тверская и Тульская).. 12 156

2 (Владимирская и Московская).. 13 26

3 (Курская, Полтавская и Черниговская) 15 45

Итого 489

Уезд в настоящее время, особенно в местностях, где введены земские установления, имеет двоякое значение. Как единица правительственная, он является 1) полицейским округом, власти которого непосредственно подчинены губернатору и губернскому правлению; 2) округом финансового управления, в котором (округе) казенная палата имеет свой орган - уездное казначейство; 3) округом, имеющим свои установления по отбыванию воинской повинности (уездное по воинской повинности присутствие), по надзору за крестьянскими установлениями (уездное по крестьянским делам присутствие) и за начальными народными училищами (уездный училищный совет). Эти установления действуют под надзором и апелляцией соответствующих губернских установлений. Как единица общественная, уезд есть самостоятельный округ земского хозяйства, имеющий для этой цели свои органы: уездное земское собрание и уездную земскую управу. Наконец, уезд есть самостоятельный округ по делам мировой юстиции, так как решения съезда мировых судей признаются окончательными и подлежат обжалованию только в кассационном порядке.

Для целей полицейских уезд подразделяется на станы, находящиеся в заведовании становых приставов; для целей судебных он подразделяется на участки, вверенные участковым мировым судьям.

§ 93. Города. Петр Великий и Екатерина II старались выделить города в особые единицы управления. По закону город признается делением, равным с городами, "каждая губерния, говорит 5 ст. II т., состоит из уездов и городов". Но до настоящего времени городские поселения России настолько еще слабо развиты, что для большинства в таком особом от уездного управлении не настоит надобности. Вообще города в России, при общем слабом развитии, представляют весьма разнообразные оттенки. Действительно большими городами можно назвать только три: Петербург, Москву и Одессу. Остальные города империи, при введении городового положения, имели следующее население:

Менее 1,000 жителей 74 города

от 1,000 - 2,000 " 194

" 2,000 - 5,000 в 199

" 5,000 - 10,000 " 179

" 10,000 - 15,000 " 55

" 15,000 - 25,000 " 35

" 25,000 - 50,000 " 27

Более 50,000, кроме столиц, 8 городов.

Отсюда понятно, что города русские не могут иметь одинакового значения в местной администрации. Большинство, в общем управлении, не выделяется из уездов. В одном только смысле каждый город представляет некоторую самостоятельность: все города, в которых введено новое Городовое положение, пользуются самостоятельным общественным управлением. Но, затем, по Закону 25 декабря 1862 года, большинство городов Европейской России в полицейском отношении не выделяется из уезда, т. е. подчиняется уездному полицейскому управлению. В отношении судебном, большинство городов входит в состав уездного мирового съезда. Наконец, почти все города, не исключая губернских, в известных отношениях подчиняются общему земскому управлению, имея право посылать от себя своих гласных в уездные земские собрания. Петербургу, Москве и Одессе дана в этом отношении самостоятельность. Городским учреждениям этих трех городов присвоены права уездных земских учреждений, городской думе - права уездного земского собрания, городской управе - уездной земской управы.

Не многие из городов империи составляют особые административные единицы в отношении общего управления. Сюда относятся портовые города, имеющие особое значение для администрации флота и отчасти для целей торговых. Кронштадт и Николаев ввиду такого значения состоят под начальством особых военных губернаторов. Важный город приморской области (Владивосток) имеет также военного губернатора, особого от военного губернатора Приморской области, командующего и местными войсками.

Наконец, некоторые города имеют свои, так называемые, градоначальства. Таковы градоначальства: 1) Керчь-Еникальское, 2) Одесское, 3) Таганрогское и 4) Севастопольское.

§ 94. Волости. Уезды и города являются общими для всех сословий делениями. Напротив, волости суть деления, имеющие значение для одного сословия - крестьянского. Волость образуется из нескольких сельских обществ (за исключением того случая, когда по 45 ст. Пол. 19 февр. значительное селение может образовать самостоятельную волость). Сельские общества, в свою очередь, составляются из крестьян, соединенных общностью земельного надела по уставной грамоте или владенной записи. Относительное значение этих двух единиц, т. е. сельского общества и волости, определяется ст. 17 Полож. о крест. 1861 г.:

"Вышедшие из крепостной зависимости крестьяне составляют по делам хозяйственным сельские общества, а для ближайшего управления и суда соединяются в волости".

"В каждом сельском обществе и в каждой волости заведование общественными делами предоставлено миру и его избранным на основаниях, в сем положении означенных".

Эти начала, законом 24 ноября 1866 года, распространены и на бывших государственных крестьян. Именно, по ст. 5 этого положения "в селениях государственных крестьян, состоявших в ведении управления государственных имуществ, образованы сельские общества и волости и общественное их управление, на основание постановлений, изложенных в ст. 40 - 147 общего полож. о крестьянах".

Отсюда видно, почему закон (II т. ст. 6) Признает административным подразделением уезда именно волость. Она установлена для ближайшего управления крестьянами и суда над ними. Смысл 6 ст. в этом отношении ясен: "в уездах селения крестьян и прочих сельских обывателей соединяются в волости". Тем не менее нельзя признать, чтобы сельские общества были только хозяйственными единицами. Мы увили м в своем месте, что на обязанности сельского схода лежат разные административные обязанности; в еще большей степени возлагаются они на сельского старосту.

Поэтому при исчислении крестьянских властей, закон не ограничивается властями волостными; он упоминает и о сельских. "Волостные и сельские власти, говорит ст. 16 т. II, суть: волостной сход; Волостной старшина; Волостное правление; волостной суд; сельский сход; сельский староста".

Но компетенция тех и других властей ограничивается пределами общества или обществ, из коих составлена волость.*(2249). Следовательно, на прочих лиц распространяется власть общих уездных установлений.

В) АДМИНИСТРАТИВНОЕ ДЕЛЕНИЕ ПРОЧИХ КРАЕВ

§ 95. Владения России, не входящие в состав ее европейской территории в собственном смысле, могут быть разделены на две категории. Одни из них находятся в Европе, другие в Азии. К первым относится Царство Польское и В. кн. Финляндское; ко вторым - Кавказский и Закавказский край, Сибирь и Среднеазиатские владения. Административное деление каждого из этих краев представляет свои особенности.

I. Царство Польское образовалось, как мы видели, из земель бывшего герцогства Варшавского, присоединенного в 1815 году к составу русской империи. До 1830 года оно имело свое особое государственное устройство, дарованное царству императором Александром I. Но революция 1830 года имела своим последствием отмену политических учреждений царства; оно сохранило только особое управление в силу органического статута 1832 года. Царство образовало особое наместничество, в коем высшая власть была сосредоточена в руках наместника и правительственного совета. Для рассмотрения дел законодательных был оставлен особый государственный совет, впоследствии уничтоженный и замененный департаментом дел Царства Польского в составе общего государственного совета. В административном делении также произошли перемены. До 1832 г. Царство Польское сохраняло свои старинные деления на воеводства; после того оно было разделено на 5 губерний с 39 уездами.

С 1861 года император Александр II сделал несколько попыток преобразовать управление царством на началах большей автономии (восстановление государственного совета, выборные губернские и уездные советы и т. д. ). Восстание 1863 года имело своим последствием централизацию управления. Отдельные учреждения царства по части финансовой и другим упразднены и подчинены соответствующим министерствам. Для целей же местной администрации из царства образовано особое генерал-губернаторство, разделенное в настоящее время на 10 губерний*(2250) с 85 уездами*(2251).

II. В. кн. Финляндское присоединено к России по Фридрихсгамскому миру 1809 года; впоследствии император Александр I присоединил к княжеству старинную русскую губернию - Выборгскую. Великое княжество имеет не только свое особое местное управление (подобно остзейским губерниям), но и особое политическое устройство, основанное на началах старинной шведской конституции (1772 года). Административное его деление представляет некоторую особенность, не встречающуюся в других областях империи. Княжество разделяется, во-первых, на 8 губерний*(2252), на шведском языке называемых Iаn. Губерния подразделяется на округи или уезды (harader) и города, составляющие здесь самостоятельные административно-общественные единицы. Число тех и других различно в отдельных губерниях. Всего в Финляндии 49 уездов и 33 города. Это общее число распределяется по губерниям следующим образом: в Або-Бьернеборгской губ. 9 уездов и 6 городов, в Вазаской 6 уездов и 7 городов, в Выборгской 9 уездов и 5 городов, в Куопиоской 6 уездов и 2 города, в Нюландской 4 уезда и 5 городов, в С. Михельской 4 уезда и 3 города, в Тавастгусской 5 уездов и 1 город, в Улеоборгской 6 уездов и 5 городов.

III. Сибирь, административное устройство которой, в нынешнем его виде, выработано графом Сперанским, в отношении деления своего, распадалась на две части: западную и восточную, подчиненные, до 1882 года, двум генерал-губернаторствам. Это деление соответствовало и географическим условиям страны. Огромная область Сибири разделяется водоразделом бассейнов Оби и Енисея на две части, различные по строению и качествам почвы, по флоре и фауне. Сперанский справедливо заметил, что в Сибири собственно две Сибири, мало в чем между собой сходные. Два генерал-губернаторства должны были соответствовать этим двум различным частям. В состав генерал-губернаторства Восточной Сибири входят две губернии - Иркутская и Енисейская и четыре области: Якутская, Забайкальская, Амурская и Приморская. Генерал-губернаторство Западной Сибири составлялось из губерний Тобольской и Томской и из двух Киргизских областей - Семипалатинской и Акмолинской (гл. гор. Омск), расположенных по течению реки Иртыша. Главное управление генерал-губернаторством помещалось в г. Омске В 1881 году должность акмолинского военного губернатора была переименована в должность акмолинского губернатора*(2253). Затем, в 1882 году последовало упразднение западно-сибирского генерал-губернаторства*(2254).

Сущность этой перемены состоит в следующем. С упразднением ген.-губ. Западной Сибири, губернии Тобольская и Томская подчинены министерствам, без изменений, однако, действующего в них местного устройства. Из областей Семипалатинской и Акмолинской, с присоединением к ним области Семиреченской (от туркестанского генерал-губернаторства), образовано особое степное генерал-губернаторство, управление коим сосредоточено в Омске.

IV. Среднеазиатские владения России в отношении своего административного деления и заведования представляют большое разнообразие. Из некоторых его частей образовано Туркестанское генерал-губернаторство. Оно (за присоединением семиреченской области к Степному ген.-губ.), состоит из областей Сыр-Дарьинской (Ташкент) с округом Зарявшанским, Ферганской (Кокан) и отдела Аму-Дарьинского. Затем к среднеазиатским владениям причисляются: 1) области Семипалатинская и Акмолинская, вошедшие в состав Степного генерал-губернаторства, 2) области Уральская и Тургайская, прежде входившие в состав Оренбургского генерал-губернаторства, ныне упраздненного, и 3) отдел Закаспийский, подчиненный кавказскому управлению.

V. Кавказский край, до 1881 года составлявший наместничество (единственное после упразднения наместничества в Царстве Польском), в настоящее время ожидает коренных преобразований. Упразднение кавказского комитета*(2255) и должности наместника показало, что правительство намерено несколько сгладить особенность того положения, в котором находился этот край относительно империи. Затем, в 1882 году положено сохранить ныне действующее гражданское управление на Кавказе временно, до предстоящего, с 1 января 1883 года, преобразования этого управления, начало которого поручено выработать особой комиссии, образованной в г. Тифлисе. Вероятно, предполагаемое преобразование коснется и административного деления края. Последний, с 1878 года увеличился областями Карской и Батумской и представляет следующее деление: 1) губернию Ставропольскую; 2) губернии: Тифлисскую, Кутаисскую, Эриванскую, Елисаветпольскую и Бакинскую; области: Кубанскую, Терскую, Дагестанскую (с дербентским градоначальством), Карскую и Батумскую; округи: Закатальский и Черноморский; военные отделы: Сухумский и Закаспийский. Из этих делений три, а именно: Ставропольская губерния и области Кубанская и Терская, образуют Северный Кавказ, а прочие губернии и области - Закавказский край.

Г) СПЕЦИАЛЬНОЕ ДЕЛЕНИЕ РОССИИ

§ 96. Специальные деления страны установляются для отдельных предметов управления, не входящих непосредственно в круг общих предметов губернской и уездной администрации. Отличительный признак специального деления состоит в том, что каждое такое деление является округом, в пределах которого действуют органы одного из центральных ведомств, для целей коего они установлены. Во-вторых, означенные деления подчинены главному местному начальству, которое является посредствующей инстанцией между центральным ведомством и местными его органами. Поэтому означенные деления обнимают обыкновенно несколько губерний, иногда целые края. В-третьих, принимая во внимание, что специальные деления служат целям отдельных центральных управлений, заведующих своим предметом на всем пространстве империи, каждый род специальных делений распространяется на все государство, без различия местностей, управляемых по общему и особенным учреждениям. Такими специальными делениями являются:

I. Деления империи в судебном отношении, на основание судебных уставов 1864 года. До судебной реформы, судебные установления входили в состав общих губернских и уездных учреждений; их пространственная компетенция совпадала с границами губерний и уездов. По судебным уставам 1864 года план судебных инстанций представляется в следующем виде. Верховный надзор за отправлением правосудия принадлежит Кассационным департаментам Сената. Высшей апелляционной инстанцией являются судебные палаты, компетенция коих простирается на несколько губерний; окружные суды установлены для нескольких уездов. Из этого плана видно, что уставы 1864 г., создали для судебной части специальное деление, не совпадающее с губернским. Между тем, бывшее II Отделение Собств. Е. И. В. канцелярии, при издании II т. Св. зак. 1876 г., отступило от этой мысли уставов и включило новые судебные установления в круг губернских. Но это привело к великим несообразностям. Так, судебные палаты включены в круг губернских учреждений наравне с подчиненными им окружными судами и старшими нотариусами; прокурор судебной палаты объявлен губернской властью наравне с прокурорами окружных судов и т. д. Поэтому мы не вили м основания отступать от взгляда судебных уставов и относим судебное деление к специальным. В настоящее время местности, в коих открыты новые судебные установления, образуют девять округов, подведомственных судебным палатам. Они суть: С.-Петербургский*(2256), Московский*(2257), Харьковский*(2258), Одесский*(2259), Киевский*(2260), Казанский*(2261), Саратовский*(2262), Варшавский*(2263) и Тифлисский*(2264).

II. В отношении военного управления, вся империя разделена на округи, коих в настоящее время, после упразднения Оренбургского округа, 13. Назначение военно-окружных управлений, организованных по плану бывшего военного министра графа Милютина - установить на местах фактический контроль над войсками и ближайшее заведование по военно-хозяйственным операциям. Поэтому военно-окружные управления имеют довольно сложную организацию. Во главе управления поставлен командующий войсками, которому подчинены все войска, находящиеся в округе, а равно все местные чины и учреждения военного ведомства. Затем, окружные учреждения, действующие под главным начальством командующего войсками, устроены соответственно различным отделам военного министерства. Два учреждения ближайшим образом разделяют с командующим войсками труды по общему управлению округом: 1) военно-окружной совет - высшее в округе установление по делам хозяйственным и 2) окружной штаб - на коем лежит делопроизводство по управлению войсками в отношении частей строевой, инспекторской и хозяйственной. Прочие установления заведуют отдельными предметами военно-окружного управления, соответственно подобным учреждениям при военном министерстве. Таковы: 1)окружное интендантское управление; 2) окружное артиллерийское управление; 3) окружное инженерное управление; 4) окружное военно-медицинское управление; 5) окружной инспектор госпиталей; 6) военно-окружной суд с состоящими при нем лицами прокурорского надзора.

III. Округи учебные. Министерство народного просвещения имеет на местах главных своих представителей в лице попечителей учебных округов. Попечителям подчиняются в административном отношении гимназии. Относительно университетов они поставлены в качестве лиц высшего надзора. Должности попечителей учреждаются обыкновенно в таких городах, где имеются университеты. Это старое традиционное начало, совпадающее со временем учреждения университетов при Александре I. Именно, по Уставу 1804 года, гимназии и другие средне учебные заведения были подчинены университетам, т. е. университетским советам и ректорам, под общим надзором учрежденной впоследствии должности попечителя. С видоизменением должности попечителя прежнее деление на учебные округи осталось. Окружными городами избираются по общему правилу те, в которых имеется университет. Но начало это не может быть строго проведено в практике, так как присутствие представителя высшей администрации учебного ведомства требуется и там, где нет университетов. В настоящее время имеется 11 учебных округов, кроме Сибири и Туркестана, где не установлено должности попечителя.

В 8 округах центрами являются города университетские. Таковы округа: 1) С.-Петербургский*(2265), 2) Дерптский*(2266), 3) Московский*(2267), 4) Казанский*(2268), 5)Киевский*(2269), 6) Харьковский*(2270), 7) Одесский*(2271) и 8) Варшавский*(2272).

Три округа имеют своими центрами не университетские города, а именно: 1) Виленский*(2273), 2) Оренбургский*(2274) и 3) Кавказский, обнимающий весь Кавказский край. В Сибири и Туркестане заведование учебным делом вверено главным инспекторам училищ.

IV. Специальное деление установлено также для целей управления государственными путями сообщений, как сухопутными, так и водяными. Европейская Россия (без Царства Польского и В. кн. Финляндского), разделена на 8 округов*(2275). Местопребывание окружных управлений назначено в следующих (согласно чему именуются и округи): С. -Петербург, Вытегра, Вышний-Волочек, Москва, Казань, Могилев, Ковно, Киев. Округи подразделяют на дистанции.

V. Церковное деление России. Разделение Империи для целей церковной администрации собственно совпадает с губернским делением. По общему правилу, окончательно установленному императором Павлом, в каждом губернском городе полагается епископская кафедра. Но начало это не могло быть везде выдержано, потому что не повсеместно количество православных церквей требует присутствия высшей церковной администрации в каждом губернском центре. Вследствие этого некоторые губернии соединены в одну епархию. Сюда относится, например, Литовская епархия, обнимающая три губернии: Виленскую, Ковенскую, и Гродненскую,- епархия Варшавская - одна на все губернии Царства Польского, Рижская - для Остзейского края и др. Всех епархий в России считается 58.

Д) СПЕЦИАЛЬНЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ В ГУБЕРНИЯХ И УЕЗДАХ

§ 97. Если для некоторых целей управления созданы специальные деления, обнимающие несколько губерний, то по другим предметам центральные установления имеют свои органы в губерниях и уездах. Пространство действий этих установлений совпадает с границами означенных единиц; но они не входят в круг губернских и уездных властей. Отличительный признак этих установлений, по определению 17 ст., состоит в том, что они "состоят в прямой зависимости от своего начальства" (центрального или окружного). Но этот признак не может быть применен ко всем подобным установлениям. Некоторые из них, как, например, губернские распорядительные комитеты и комитеты статистические, состоят под председательством губернатора и в его ведении; относительно других (управление акцизными сборами) он облечен правом ревизии; третьи составляют часть сословных учреждений, а потому не могут быть поставлены от них особо. Таково дворянское депутатское собрание. Оно есть установление по внутреннему управлению дворянских обществ, а последние суть общества губернские. Хотя они и подчинены Сенату по департаменту герольдии, но это подчинение не означает установления иерархической зависимости депутатских собраний от департамента.

Второй отличительный признак этих особых установлений, указываемый 17 статьею, состоит в том, что "одни из сих установлений находятся во всех губерниях, другие же только в некоторых". Итак, неповсеместность этих установлений, возможность учреждать их в одних губерниях и не учреждать в других отличает их, по-видимому, от установлений, которые причисляются к кругу губернских, а потому должны быть в каждой губернии.

Но и этот признак не имеет безусловного значения. Действительно, некоторые из особых установлений могут быть учреждаемы только в некоторых местностях, по самому свойству дел, им поручаемых. Таковы таможни и таможенные заставы, учреждение которых необходимо только в пограничных местах; таковы удельные конторы и управления, учрежденные в местностях, в коих находится достаточное число удельных имений. Но отсутствие или наличность других "особых" установлений в губернии определяется не родом предоставляемых им дел, но их количеством, вследствие чего заведование определенной частью в нескольких губерниях, по соображениям правительства, может быть поручено одному и тому же установлению. Так, Пензенская контрольная палата производит ревизию оборотов и по Самарской губернии; Киевская контрольная палата ревизует счеты и по Волынской губернии. Но в этом отношении контрольные палаты не отличаются от управлений государственных имуществ, которые также могут быть соединяемы в одно для нескольких губерний. Таковы Смоленско-Витебское и Тульско-Калужское управления государственных имуществ.

Происхождение "особых" установлений имеет свое историческое основание. Учреждение о губерниях определило круг общих губернских властей, мало измененных последующими узаконениями. Но число учреждений, действующих на местах, непрерывно увеличивалось под влиянием двух причин. Во-первых, разные установления создавались на местах для целей и удобства отдельных центральных управлений; во-вторых (и это самое важное), с развитием законодательства по предметам местного благоустройства и хозяйства в губерниях создавались особенные учреждения большей частью смешанного, сословно-бюрократического характера, под именем комиссий и комитетов, состоявших под председательством губернатора, но не введенных в круг общих губернских установлений.

Характер таких особых учреждений выясняется лучше всего из 25 ст. II т. Св. зак. изд. 1857 года, которая составлена еще до преобразования нашего местного управления. Многочисленные установления, названные в этой статье, могут быть подведены под три категории:

1) Сословное установление по делам дворянских обществ, т. е. депутатское собрание.

2) Установления, являвшиеся органами центрального правительства или предназначенные для специальных целей одного ведомства. Таковы мануфактурные комитеты (существовавшие лишь в некоторых городах), таможни, горные и соляные правления, межевые конторы и т. д.

3) Установления, предназначенные для особенных целей народного здравия, местного хозяйства и благоустройства. Таковы: врачебные управы, губернские и уездные комитеты общественного здравия, губ. строительные и дорожные комиссии, губ. комитеты земских повинностей, и т. д.

§ 98. Принимая в основание это историческое начало, мы можем принять следующую классификацию "особых" установлений в губернии, названных в 17 ст. II т.:

1. Одни из этих установлений являются органами соответствующих центральных ведомств и не имеют определенной связи с прочими установлениями губернии. Сюда относятся: 1) контрольные палаты, как орган государственного контроля; 2) управление акцизными сборами, как орган Министерства финансов по департаменту неокладных сборов; 3) почтамты и почтовые конторы; 4) таможни и таможенные заставы; 5) горные правления; 6) удельные конторы; 7) межевые конторы; 8) комитеты торговли и мануфактур.

2. Второй разряд особых установлений предназначен для целей местной администрации и имеет весьма различный состав. Одни из них, как статистические комитеты находятся в прямом ведении губернатора, другие имеют смешанный состав и находятся под председательством губернатора. Таковы комиссии народного продовольствия, губернские и уездные распорядительные комитеты, комитеты народного здравия, и т. п. К этой же категории должно отнести смешанные по своему составу губернские и уездные училищные советы, образованные по Положению о начальных народных училищах 1874 г.

3. Постоянные установления и лица по управлению делами дворянских обществ: губернский и уездные предводители дворянства и дворянское депутатское собрание.

Пространство действий учреждений первой категории не совпадает или может не совпадать с губернским делением; установления второй и третьей категории, по пространству их действия, суть установления губернские или уездные и должны быть рассматриваемы в связи с ними.

Е) СРАВНИТЕЛЬНЫЙ ОЧЕРК ОБЩИХ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ДЕЛЕНИЙ НА ЗАПАДЕ ЕВРОПЫ

§ 99. При сравнении нашего административного деления с таковым же на Западе Европы должно иметь в виду, что во многих государствах высшие из местных делений, провинции, сохранили исторический характер. Политическая и административная централизация не везде пошла так далеко, чтобы стереть исторические воспоминания и разрушить связи, созданные общностью прошлой политической жизни.

Лучшим образчиком таких исторических провинций с соответствующим этим историческим условиям местным управлением представляют провинции Австро-Венгерской монархии*(2276). Но в большинстве европейских государств историческое деление уступило место искусственному.

Примером государства с искусственным подразделением территории является прежде всего Франция. До 1789 года, территория Французского королевства разделялась на 40 губернаторств (gouvernements), из коих 8 назывались (petits gouvernements), a 32 большими (grands gouvernements), или провинциями (provinces). Каждая из этих единиц имела свое историческое прошлое, и внутреннее их управление было устроено далеко не одинаково. Но декретом учредительного собрания, 22 декабря 1789 года, установлено нынешнее деление Франции на департаменты, устранившее всякое воспоминание о провинциях исторических. Французская система усвоена некоторыми другими государствами латинской расы*(2277).

Общность исторического прошлого, без сомнения, является могущественной связью для населения местности, равно как и важным условием его стремления к особности. Поэтому замена исторического деления искусственным везде являлась подспорьем политической централизации и средством противодействия сепаратизму. Революционная Франция уничтожала старые провинции для довершения дела централизации и уничтожения последних остатков феодального строя. В 69 провинциях Италии должны были исчезнуть воспоминания о прежнем королевстве Обеих Сицилий, о Папской области, о Тоскане и Модене. Испания выработала свое деление в борьбе с федералистическими стремлениями и сепаратизмом северных провинций.

Но последовательное проведение целей политической централизации путем механического и однообразного подразделения страны не в силах уничтожить тех интересов и связей, которые соединяют жителей отдельных местностей и по необходимости отражаются на условиях местного управления.

§ 100. Административные деления, принятые на западе Европы, представляются в двояком виде. Одни из этих единиц имеют не только правительственное, но и общественное значение и в этом качестве признаются юридическими лицами. Другие являются делениями, созданными исключительно для административных целей.

Франция декретом национального собрания 22 декабря 1789 года разделена на департаменты. Число их, до войны 1870, было 89; в настоящее время их 86. Департаменты разделяются на округи (arrondissements); округи подразделяются на кантоны (cantons), a последние - на общины (communes). Из этих четырех единиц только две имеют значение юрили ческих лиц: департаменты и общины. Департаментскими установлениями являются: 1) префект; 2) совет префектуры, составленный из советников по назначению от правительства и имеющий значение совещательного учреждения при префекте, а также административного суда 1-й инстанции; 3) департаментский совет (conseil general), избираемый для заведования хозяйственно-административными делами департамента и (с 1871 года) избирающий из своей среды постоянную департаментскую комиссию (commission departamentale). Общины имеют свой совет и исполнительную власть в лице мэра и его помощников, избираемых в большинстве французских городов (в силу законов 1871, 1873, 1874 и 1876) советом из своей среды.

Управление округами вверено подпрефектам (sous-prefect), являющимся органом правительства и назначенным центральной властью; окружной совет имеет совещательное значение и не придает округу характера самостоятельной единицы. Наконец, кантоны суть деления, не имеющие общего назначения. Кантон есть округ судебный - для мировых судей; он есть округ избирательный для производства выборов членов департаментских и окружных советов; он есть также округ по отбыванию воинской повинности (вынутие жребия и т. п.). Но в нем нет органа ни общей администрации, ни совета.

Административное деление Италии весьма сходно с французским и даже воспроизводит французские начала в большей чистоте. Королевство разделяется на провинции (ргоvince), округи (circondari), mandamenti и общины (communi). Провинции соответствуют французским департаментам и вместе с общинами признаются юридическими лицами, организация коих определена законом 20 марта 1865 года. Администрация провинции вверена префекту совместно с советом (сопsiglio provinciale) и провинциальной депутацией. Общинные установления суть совет (от 20 до 80 лиц, смотря по числу жителей), управа (giunta municipale), избираемая советом (от 2 до 10 асессоров) и мэра, или синдика (sindaco), назначаемого королем на три года из числа членов совета. Округи суть чисто правительственные подразделения провинции. Правительственные функции вверены подпрефектам. Советов в округе нет. Mandamento есть судебный округ, в пределах коего отправляет свою должность претор (судья по делам гражданским, коммерческим и полицейским).

В Испании (законы 20 августа 1870 и 16 декабря 1876) административное деление не так сложно. Во-первых, королевство разделяется на 49 провинций. В каждой из них управление предоставлено провинциальной депутации (diputacion provincial, т. е. совету, в руках которого сосредоточивается власть совещательная и право назначения провинциальных должностных лиц), губернатора, назначаемого королем и облеченного властью исполнительною, которую он разделяет с провинциальной комиссией (т. е. постоянным комитетом пров. депутации). Второе деление, непосредственно следующее за провинцией и которое мы назвали бы волостью, носит название termino municipale. Это есть округ, обнимающий 2000 жителей. По общему правилу, управление волостью принадлежит выборному совету (ayuntamiento), избирающему из своей среды голову (alcade) и его помощников (tenientes). Для установления налогов и утверждения бюджета совет увеличивается равным его составу числом дополнительных членов (vocales asocciados), избранных по жребию из числа избирателей. В этом двойном составе совет образует волостной сход (junta municipal). В некоторых местностях, а именно в городах с населением свыше 6000 жителей, в главных городах провинции и так называемого partido (судебный округ) алькад может быть назначаем королем, но не иначе как из числа членов совета. В Мадриде король может назначить алькада не из числа членов совета и помощников алькада из числа последних. В состав волости входят мелкие общины (pueblos) с правом заведования их хозяйственными делами, которое возлагается на выборную канту. Таким образом, общих делений в Испании два: провинция и волость.

§ 101. То, что в Испании является произведением сравнительно новых законов, то в Голландии основано на исторических фактах. В этой стране, издавна славившейся развитием городской жизни, городские общины сохранили важное значение и представляют основные деления страны; высшим и непосредственно за ним следующим делением являются провинции. Провинций в настоящее время одиннадцать*(2278). В порядке управления (закон 6 июля 1850 г.) воспроизведены знакомые уже нам начала. Управление принадлежит провинциальному собранию, выборной им провинциальной депутации (Gedeputeerde staaten) и королевскому комиссару. В общинах административная власть принадлежит общинному совету и коллегии шеффенов, состоящей из выборных советом шеффенов и бургомистра, назначаемого королем.

В Бельгии, при том же основном делении на провинции*(2279) и общины, мы встречаем посредствующее деление, именно округ (arrondissement), имеющий чисто административное значение. Административная власть представляется здесь комиссаром. В провинции управление возложено на провинциальный совет, депутацию и губернатора, назначаемого королем. Общины имеют совет и муниципалитет, составленный из шеффенов (echevins) и бургомистра. Последний назначается королем из числа членов совета; в некоторых случаях, по соглашению с провинциальной депутацией, он может быть назначен и из лиц посторонних. Наконец, так же как и во Франции, в Бельгии имеются кантоны со специальным назначением.

§ 102. В Англии*(2280), где местное управление основывалось и в значительной мере основывается теперь на деятельности землевладельческого класса, основной и законченною, так сказать, единицей является графство, т. е. округ, имеющий своего шерифа, лорд-лейтенанта и четвертные съезды мировых судей. В собственной Англии графств 40, в Уэльсе - 12. Так как деление страны на графства относится к незапамятным временам, и оно установлялось без предвзятого и общего плана (как французские департаменты), то их территориальный объем и количество населения далеко неравномерно. Средним числом графство имеет 60 кв. миль и 450,000 жит. (в собств. Англии). Но некоторые графства имеют 100 и свыше кв. миль*(2281) и свыше 2 миллионов жителей*(2282); другие имеют менее 20 кв. м. и менее 50,000 жит.*(2283). Поэтому наиболее обширное графство, Йорк подразделяется на трети (Trithings, Ridings) - восточную, северную и западную.

Древнейшие подразделения графств, о которых говорит и Блакстон, были установлены для целей судебно-полицейских и отбывания воинской повинности (милиции). Это были: 1) сотни (Hundreeds) и десятки (Tithings). Сотни уцелели, в общих чертах и до настоящего времени, под названием Wapentake в северных графствах и Wards в прочих. Затем, с 1829 года четвертным заседаниям дано право видоизменять эти деления для удобств полицейского управления и установлять новые деления под именем divisions. Десятки утратили в настоящее время практическое значение, в особенности вследствие полицейской реформы.

Общественное значение имеют города и приходы.

Города, в отношении своего юридического положения, представляют в Англии большое разнообразие. В этой стране, где землевладельческое начало в течение многих столетий преобладало как в области политической, так и административной, города весьма долго не выделялись из графств. Процесс выделения их совершался весьма медленно и касался следующих отношений: 1) самостоятельности в судебно-полицейском и финансовом управлении; 2) права посылки депутатов в парламент и 3) образования городского общественного управления.

В первом отношении, некоторые города с XV столетия получают посредством инкорпорации права самостоятельных графств (counties corporate), т. е. своего шерифа, коронера и милиционное управление. Во втором, королевские хартии жалуют городам права представительства, т. е. образуют из известных поселений самостоятельные избирательные округи; в третьем отношении, города, на основание хартий и местных статутов, получают самостоятельное муниципальное устройство (без прав самостоятельного графства), представлявшее великое разнообразие до билля 1835 года, установившего общие начала городского управления.

По этим признакам английские города в настоящее время могут быть разделены на три категории. Одна из них (включая в это число 17 coanties corporate) имеет муниципальное управление, вверенное совету и мэру, и право посылать депутатов в парламент. Они носят название муниципальных и парламентских городов (municipale and parliamentary boroughs). Другие имеют только муниципальное устройство, без права представительства в парламенте (municipal boroughs). Третьи имеют право посылать депутатов в парламент, но не имеют муниципального устройства (parliamentary boroughs). Наконец, значительное число поселений не пользуется ни парламентским, ни муниципальным правом по закону 1835 года. Но они имеют свои местные управления (local-board), предметы ведомства которых развились из дел по общественному здравию, вверенных специальным установлениям (improvement-commission). С развитием этих установлений, на основание законов 1848 и 1858 гг., положение этих поселений приближается к муниципальным городам.

Приход не составляет общины определенной, с кругом целей, возникающих из условий общинной жизни. Первоначально приход имел, как самое название его показывает, церковное значение. Собрание прихожан, которому вверялось и вверяется заведование делами прихода, носит название Vestry (ризница), по месту их заседания. Должностными лицами являются приходские стapocты (churchwardens), которые и председательствуют в вестри.

Но в связи с церковным приходом постепенно развивается приход, так сказать, гражданский, под влиянием которого видоизменилось значение и, отчасти, устройство прихода церковного.

Образование гражданского прихода совершалось путем возложения на приходы различных общественно-административных обязанностей, отправление которых поручалось приходским должностным лицам, под контролем мировых судей. Вместе с возложением на приходы этих обязанностей установлялись и местные налоги, необходимые для выполнения означенных обязанностей.

Первым и важнейшим предметом приходского управления, которому соответствует и важнейший из местных налогов, является общественное призрение, т. е. управление бедными и налог в пользу бедных (установление этой обязанности относится ко времени Елисаветы, т. е. к 43 году ее царствования).

Должностные лица, на коих возложено было заведование этим предметом, были надзирателя за бедными (overseers), назначавшиеся первоначально мировыми судьями. Общественное призрение с самого начала сделалось важнейшим предметом приходского управления, а потому и заведование другими предметами организовалось по началам этой администрации.

Значение, которое при социальных условиях Англии должно было получить применение закона о бедных, не совпадало с теми средствами, которыми мог или хотел располагать каждый отдельный приход для этой цели. Уже в XVIII веке явилась мысль соединять отдельные приходы в союзы, для лучшей организации общественной помощи. Но эта мера первоначально не имела обязательного характера, и принятие ее было предоставлено приходам. Она не имела успеха. В 1834 году соединение приходов в союзы (unions) сделано обязательным. Вместе с тем создана была и союзная администрация в лице управы попечителей, поставленной под контроль и руководство центрального установления - управы по закону о бедных (poor-law-board), впоследствии получившей более широкое название: управы по местному управлению (local-governement-board).

В круг приходской администрации входит также заведование дорогами. По английскому праву различаются два рода путей сообщения: дороги публичные (highways), содержимые графством, и проселочные (parishroads), содержимые приходами. Для заведования ими приход избирает ежегодно смотрителя дорог (surveyor). С 1835 года приходам дано право соединяться в округ для совместного содержания и заведования дорог (higway district); с 1862 года четвертным заседаниям мировых судей дано право, в случае если между приходами не последует соглашения по этому предмету, соединять их в округа, учреждая вместе с тем управу попечителей над дорогами (waywardens), избираемых от приходов. Для содержания дорог также установлен особый налог.

С 1870г. в круг местного управления введено заведование народным образованием на началах обязательного обучения (закон 1876 года). Для этой цели образованы школьные округи, размеры которых определяются местными условиями: они могут состоять или из города (borough), или прихода. Управление школами в пределах округа, под высшим надзором и руководством комитета тайного королевского совета, вверяется школьному совету, избранному лицами, принимающими участие в городских выборах (если округ совпадает с городом), или плательщиками налога в пользу бедных в приходах (ratepayers). В тех случаях, когда комитет тайного совета признает полезным образовать более обширный округ, он может, по исследовании местных условий и выслушании мнений компетентных лиц, соединить несколько соседних округов в один союз и установить для него школьный совет, права и обязанности которого тождественны с правами и обязанностями совета окружного.

Таким образом, приходы, в смысле единицы гражданского управления, не составляют ничего цельного. Приходское управление составилось из отдельных поручений государств, которым соответствуют и отдельные должностные лица прихода. Та же специализация обнаруживается и в союзах, из которых каждый предназначен для особой цели и имеет свои управы и советы.

§ 103. Из государств германских особенное внимание заслуживает, конечно, административное деление Пруссии*(2284). Королевство Пруссия разделяется на провинции, округи (Bezirke), уезды (Kreise) и общины (Gemeinden). Из этих четырех единиц только округи представляются делением чисто административным; прочие являются в то же время общественными союзами (Communalverbande) с правами юридических лиц. Несмотря на это, административное деление Пруссии не основано на началах исторических и, сравнительно говоря, недавнего происхождения. Существующее деление основано на распоряжении (Verordnung) 30 апреля 1815 года. В силу его тогдашняя территория Прусского королевства была разделена на 10 провинций, объем и границы которых были определены в самом распоряжении. Впоследствии две из этих провинций были уничтожены*(2285). Так образовались восемь старых провинций*(2286). После войны 1866 года, принесшей Пруссии обширные территориальные приобретения, к ним прибавилось еще три: Шлезвиг-Гольштейн, Ганновер и Гессен-Нассау. Наконец, законом 1877 года, провинция Пруссия была опять разделена на две: восточную и западную. Эти двенадцать провинций являются высшими административными и общественными единицами прусской монархии. Органами управления и представительства (в особенности по закону 1875 и 1880, примененному к 5 восточным провинциям), являются обер-президент, правительственный совет (Regienmgsrath), провинциальный ландтаг, провинциальный комитет и земский правитель (Landes Direktor).

Провинции, в силу того же распоряжения, разделяются на правительственные округи (Regierungs-Bezierke). В каждой провинции положено два и более таких деления, с тем, чтобы общее число их во всех провинциях не превышало 25. В настоящее время 17 округов приходится на 6 восточных провинций и 8 на провинции Вестфалию и Рейнскую. Из новых приобретений Пруссии, Шлезвиг-Гольштейн, не подразделен на округа, провинция Гессен-Нассау разделяется на два округа, а Ганновер пока остается при прежних делениях. Округ есть чисто правительственное деление, в пределах которого заведование различными отраслями администрации вверено особому правлению (Regierung), под главным заведованием президента (Regierungs-Prasideut), преобразования 1875, 1876 и 1880 гг. ввели в состав окружных установлений новые установления, каковы совет (Regierungsrath) и административный суд. Но, благодаря преобразованиям провинциального и уездного управления, округи и их учреждения, весьма важные в эпоху бюрократического государства, теперь утрачивают его и при дальнейших преобразованиях прусской административной системы, вероятно, утратят его окончательно.

Уезд, подобно провинции, и прежде не являлся только административным делением страны; издавна он был единицей правительственной и земскою. Закон 1872 года признает его общинным союзом (Kammunal-Verband), которому предоставляется самоуправление относящимися до него делами на правах корпорации. Это не препятствует уезду быть и правительственной единицей, равно как и тому, чтобы начала правительственное и земское соединялись в управлении делами уезда. Уездными установлениями являются ландрат, назначаемый королем, уездное собрание (Kreistag) и уездный комитет (Kreisausschuss). Ландрат, независимо от правительственных обязанностей, лежащих лично на нем, председательствует в собрании и комитете.

Города с населением свыше 25000 могут образовать самостоятельную единицу, пользующуюся правами уезда (Stadtkreis). Город Берлин образует самостоятельный округ (Bezirk).

Уезды подразделяются на волости (Amtsbezirk), составляемые из нескольких сельских общин. Волостными установлениями являются6 старшина (Amtsvorsteher), назначаемый обер-президентом провинции из кандидатов, представляемых уездным собранием, и волостная управа (Amtsausschuss), члены которой избираются общинами. Общины, из коих образуются волости, разделяются на вольные и владельческие(Gutsbesdrke), в коих до последнего времени существовало право вотчинной полиции. В вольных общинах сельской властью является управа (Gemeinde-Vorstand), состоящая из старосты (GemeindeVorsteher) и 2 шеффенов. Первые и последние избираются общиной и утверждаются в должности ландратом по выслушании мнения волостного старшины. В общинах владельческих владелец имеет право принять на себя обязанность старосты или, в случаях, указанных законом, обязан назначить вместо себя уполномоченного. Но как сам владелец, так и его уполномоченный утверждаются в этих должностях ландратом, который может, с согласия уездного комитета, отказать в этом назначении и назначить другое лицо.

§ 104. Административное деление Австро-Венгрии*(2287) представляет существенные различия в двух половинах этой монархии.

I. Австрия, т. е. Цислейтания, состоит из названных выше королевств и земель (Lande), постепенно соединившихся под властью Австрийской короны. Они носят официальное название "королевств и земель, представленных в Рейхсрате" (парламент). Они же являются высшими административно-общественными единицами, пользующимися известной долей политической автономии, на основание законов 1860 и 1861 годов. Каждая из них имеет свой сейм (ландтаг), избирающий исполнительную комиссию (Landesausschuss). Император представлен в областях высшим должностным лицом, носящим титул наместника (Stathalter) или, в других местах, президента. Ему принадлежит высшая исполнительная власть.

Прочие единицы могут быть разделены на две категории: одни предназначаются для целей правительственной администрации; другие образуют округи самоуправления.

1) Общей правительственно-административной единицей является округ (Bezirk или Aintsbezirk), границы которого обыкновенно совпадают с пределами остальных округов. Мы увили м, что округи, в некоторых, по крайней мере, областях, имеют и земское значение.

Прочие деления имеют значение специальное. Таковы: 1-е, судебные округи (Sprengel), высших судов (Oberlandesgerichte) - всего 9*(2288); последние подразделяются на округи высших судебных инстанций. 2-е, области (Gebiete) для целей финансового управления совпадают с границами коронных земель и подразделяются на финансовые округи (Finanzbezirke), a последние на податные округи (Steuerbezirke).

2) В отношении местного самоуправления земскими единицами являются общины и коронные земли. Сверх того, в Чехии, Штирии, Тироле и Галиции округи имеют свое земское представительство (Bezirksvertretung) и окружной комитет (Bezirksatisschuss) с председателем (Obmann).

II. Земли Венгерской Короны (Транслейтания) составляют: Венгрия, Трансильвания, Кроация и Славония*(2289).

Административное деление Венгрии и Трансильвании в его исторических началах тесно связано с двумя элементами Венгерского государства: поземельной аристократиею, имевшей преобладающее значение в управлении комитатами, и городами, получавшими самостоятельное муниципальное устройство, причем некоторые из них были совершенно изъяты, в силу своих привилегий, от юрисдикции комитатов, подобно английским инкорпорированным графствам.

Совокупность учреждений, действующих во всех означенных единицах, одинаково носит название муниципалитетов, municipes. Но в отдельности такими единицами и учреждениями являются:

1. Комитаты, учреждение коих относится еще к временам Св. Стефана (1000 г. п. Р. X.). Название комитатов - от лат. comitari - указывает на военно-феодальные обязанности поместного дворянства. Иначе они называются varmegye по-венгерски (от var-замок и megye граница), гешпанство (Gespanschaften), откуда название обер-гешпан - главный правитель комитата. По определению Вирошила, под именем комитата разумеется округ, в пределах которого большая оседлая община, состоящая из прелатов, магнатов, дворянства и вольных королевских городов, имеет свой магистрат, управляющий в этом округе всеми общественными делами во имя короля. Последние законы, относящиеся к устройству комитатов, изданы в 1870 (закон об устройстве комитатских собраний) и 1876 (об административных комиссиях).

Во главе комитата, в качестве представителя короля, поставлен обер-гешпан (или fo-ispan), назначаемый из знатнейших местных фамилий. Он ех officio причисляется к сословию магнатов и имеет место в палате магнатов венгерского сейма. Комитатский сейм состоит из членов двух категорий: 1-е, из крупных плательщиков, которые имеют право личного участия в собрании; 2-е, из членов, избранных жителями, имеющих право на участие в парламентских выборах. Сейму принадлежит совещательная власть по комитатским делам и право избрания важнейших должностных лиц комитата. Третьим установлением является вновь учрежденный административный комитет. В состав его входят: 1-е, должностные лица по назначению от короны, а именно: обер-гешпан (которому принадлежит председательство), инспектор финансов, заведующий публичными зданиями, директор почт и телеграфов, инспектор училищ и прокурор суда первой инстанции; 2-е, должностные лица, избираемые комитатским сеймом, а именно: вице-гешпан (в городах бургомистр), муниципальный фискал, президент сиротского дома (заведующий делами по опеке), и обер-физик (начальник медицинской части); 3-е, члены без определенных должностей, в числе 10, избираемые сеймом.

Устройство вольных городов напоминает комитатское устройство*(2290).

2. Комитаты подразделяются на округи (Processus Stiihle, jaras), находящиеся в управлении окружных судей (Szolgabiro), облеченных как частью судебной, так и административной властью.

Кроация и Славония, соединенные с венгерской короной, пользуются по конвенции 1868 г., значительно измененной в 1873 году, местной и отчасти политической автономией. По общим делам королевства, Кроация-Славония представлена в венгерском сейме. Закон 1873 года увеличил число представителей с 29 до 34*(2291). Земли эти имеют своего особого бана, самостоятельность которого, с 1873 года, увеличена на счет министра кроато-славонских дел, входившего в состав венгерского министерства; они имеют и свое представительство, т. е. сейм, заседающий так же, как и бан в Загребе (Аграм). Для целей местного управления эти земли разделяются на комитаты с местным представительством (скупчина) и исполнительными властями.