Глава II. Местные учреждения от кончины Екатерины II до реформ императора Александра II

§ 60. Перемены, последовавшие со времени Учреждения о губерниях, касались следующих предметов: 1) самого территориального подразделения империи; 2) количества и состава местных учреждений; 3) предметов их ведомства, заведование которыми определялось новыми уставами, выработанными в царствования Александра I и Николая I.

§ 61. Хотя первая часть Учреждения о губерниях вышла в 1775 году и наместничества открывались исподволь, но окончательное открытие новых учреждений последовало уже в 1781 году. Это территориальное деление представляется в следующем виде:

1) Московская. Главнокомандующий генерал князь Долгоруков.

2) Санкт-Петербургская, 3) Выборгская. В отсутствие Государя - главнокомандующий, а во время присутствия - губернаторы.

4) Тверская, 5) Новгородская. Генерал гр. Брюс.

6) Псковская, 7) Смоленская. Генерал кн. Репнин.

8) Могилевская, 9) Полоцкая. Фельдмаршал гр. Чернышев.

10) Орловская, 11) Курская. Генерал кн. Прозоровский.

12) Харьковская, 13) Воронежская. Генерал Щербинин.

14) Тамбовская, 15) Рязанская. Генерал Каменский.

16) Тульская, 17) Калужская. Генерал Кречетников.

18) Ярославская, 19) Вологодская. Действ. Тайный Советник Мельгунов.

20) Владимирская, 21) Костромская. Генерал гр. Воронцов.

22) Нижегородская, 23) Вятская. Генерал Ступишин.

24) Пермская, 25) Тобольская. Генерал Кашкин.

26) Колыванская, 27) Иркутская. Не назначено.

28) Уфимская, 29) Симбирская. Генерал Якобий.

30) Казанская, 31) Пензенская. Генерал кн. Мещерский. 32) Саратовская, 33) Астраханская, 34) Азовская, 35) Новороссийская. Генерал кн. Потемкин.

36) 37) 38), три предположенные в Малороссии; впоследствии, однако, назначено было только две: Киевская и Малороссийская, т. е. Черниговская и Полтавская. Фельдмаршал гр. Румянцев.

39) Рижская, гр. Браун.

40) Ревельская, под управлением губернатора.

Из этой росписи видно: 1) что обыкновенно две губернии соединялись в управление генерал-губернаторов, исключений всего два: одно для Потемкина, которому дано четыре губернии, другое для Румянцева, которому дано их три, 2) две губернии, Московская и Рижская, имели каждая по главному начальнику, одна главнокомандующего, другая - генерал-губернатора; 3) одна губерния, Ревельская, не вошла в распределение генерал-губернаторств; для Петербургской и Выборгской положен был главнокомандующий только на время отсутствия государя из столицы; 4) соединение губерний в управление генерал-губернатора делалось без всяких исторических или географических соображений. Так, например, Псковская губерния соединена была не с Новгородскою, а с Смоленскою, с которою она никогда не имела ничего общего; Владимирская соединена с Костромской, Саратовская и Астраханская с Новороссией и т. д. Только относительно Малороссии и вновь приобретенных западных губерний сохранено было начало исторического сродства.

Кроме того, нельзя не заметить, что Екатерина отступила от своего первоначального плана, именно отождествить каждую губернию с наместничеством; напротив, мы вили м, что средним числом по две губернии соединялись в одно наместничество. Таким образом, должность генерал-губернатора сразу сделалась не местной губернскою должностью, а какою-то особой инстанцией, среднею между губернскими и центральными установлениями, почему действие ее и должно было видоизмениться после реформ наших центральных учреждений, т. е. после образования министерств в 1802 году. Но территориальные деления и самое переустройство действий екатерининских учреждений, первоначально предназначенных для всей Европейской России, видоизменились уже в царствование Павла I. Перемены, произведенные этим государем, поскольку ими были уничтожены различные екатерининские учреждения, остались и до настоящего времени. Важнейшие из этих перемен заключались в следующем.

Вскоре после своего вступления на престол, он восстановил значение остзейских учреждений*(2215), вследствие чего в законодательстве нашем установилось особое понятие об остзейском крае, как о местности совершенно отличной от прочих частей империи, и им было придано такое внутреннее единство, какого даже они не имели прежде.

§ 62. Одною из самых важных перемен, происшедших в царствование Павла I, должно считать узаконение, касающееся устройства крестьянского управления. Мы видели выше, что уже Екатерина II приступила к устройству волостного и сельского управления экономических (впоследствии государственных) крестьян на выборном начале и под главным ведением казенных палат. Но узаконения, положенные в основание позднейшего устройства казенных крестьян, действовавшие до учреждения Министерства государственных имуществ, есть закон Павла I. Он был главным источником по этому предмету при составлении первого издания Свода законов 1832 год (см. II т. изд. 1832 г., ст. 1058 - 1113). Устройство крестьян началось с частного узаконения. В учреждении императорской фамилии, в отделе об уделах, находятся постановления об управлении удельными крестьянами (1797 г.). В том же году означенное положение об управлении удельными крестьянами с некоторыми изменениями было перенесено и на казенные селения. Общие черты этого управления заключались в следующем: казенные селения остаются под попечением казенных палат и разделяются на волости. Общей нормы для волостей не положено, но разделения их оставлены на попечение губернаторов с казенными палатами с тем, чтобы в волостях было не более 3000 душ и чтобы пятисотенные участки, на которые разделяются государственные крестьяне для отбывания разных повинностей, не разбивались при образовании волостей.

В каждой волости положено главное селение, в котором учреждается волостное правление из головы, старосты и писаря; в селениях положены выборный (старшина) и десятские. Волостной голова избирается на два года обществами из всех сел и деревень. Сельские и волостные выборные избираются на один год, десятские помесячно. Обязанности голов и выборных суть следующие: 1) обнародование законов и распоряжений правительства; 2) наблюдение за нравственностью и исполнением положенных обязанностей; 3) принятие мер по благочинию и безопасности; 4) собирание и доставление в казначейство податей и распределение повинностей; учет головы предоставляется крестьянам, причем голове воспрещено вмешиваться в раскладку податей в отдельных обществах; 5) расправа в маловажных ссорах и обвинениях; 6) опека над малолетними, равно как над вдовами, расточительными и нерадивыми; 7) наблюдение за целостью принадлежащих селению имуществ; 8) попечение о развитии сельского хозяйства и промышленности; 9) выборная часть; 10) наблюдение за церквями и приходами; 11) наблюдение за исправностью дорог и мостов; 12) меры по общественному призрению и прекращению нищенства; 13) часть продовольственная и специальное наблюдение за запасными магазинами; 14) разрешение отлучек крестьянам.

§ 63. Если только что приведенным узаконением Павла I были положены основания крестьянского управления, то по отношению к двум другим сословиям меры императора можно назвать скорее отрицательными, нежели положительными. Сила дворянской Жалованной грамоты была приостановлена им во многих частях без замены указанных постановлений какими-нибудь новыми. По отношению к городам император Павел задумал довольно коренную реформу, которую он предполагал начать со столиц. Ближайшим образом его меры отразились на городском устройстве Петербурга. Городские установления, организованные Екатериной II, были парализованы новыми установлениями, имевшими целью опеку над городским управлением; этим установлением была учрежденная Павлом I комиссия о снабжении столицы припасами, находившаяся под председательством великого князя Александра Павловича*(2218). Прочими членами ее были: генерал-прокурор князь Куракин и генерал-лейтенант граф Бугсгевден. (П. С. З. N 17992). Одновременно с этим умален состав Петербургской думы назначением числа выборных вместо 121 - 70 человек*(2219), вместе с изменением состава ее, у нее отнято заведование городскими мостовыми и мостами. Учреждение означенной комиссии было только первым шагом к городскому переустройству. Мало-помалу в круг комиссии, сделавшейся главным городским начальством, группируются другие подчиненные ему установления, долженствовавшие заменить думу. Именно, в подчинении комиссии находились: городское правление, или ратгауз, контора правления запасных магазинов и контора городских строений. Организация ратгауза есть организация строго правительственная, несмотря на присутствие в нем выборных членов; ратгаузу поручено заведование городскими доходами и распоряжение ими к благосостоянию города.

§ 64. Политика императора Павла I по отношению к губернским и местным учреждениям имела преимущественно отрицательный характер; но и законодательные меры, и общие условия управления, с которыми мы имеем дело, в последующее царствование не содействовали развитию местных учреждений. Не останавливаясь на подробностях касательно каждого рода дел (о чем будет речь ниже), мы наметим здесь главные из этих условий.

Без всякого сомнения, чрезвычайно важное значение для последующей судьбы местных установлений имело учреждение министерств, так сильно содействовавшее централизации нашего управления. Учреждение министерств, по самой идее своей, стояло в резком противоречии с административным планом Екатерины II. Последний был построен на началах децентрализации и привлечении местных обществ дворянского и городского к участию в этом правлении. Учреждение министерств имело в виду сосредоточение управления в установлениях центральных, причем последние были поставлены в полную зависимость от единоличной власти министров. Отступление от административного плана Екатерины II совершилось, как известно, еще в царствование Павла I, восстановившего весьма многие из уничтоженных ею коллегий; учреждение министерств докончило это дело, причем сила единоличного начала развивалась постепенно. Первоначально, учреждением 1802 г., была установлена лишь должность министров, поставленных в начальственное отношение к коллегиям, отданным в их ведение*(2221); затем, сначала фактически (1803 г.) и для некоторых министров, а потом юрили чески для всех министров (1811 г.) был установлен совершенно иной порядок вещей. Бывшие коллегии обратились в департаменты министерств, и отношения департаментов к министерствам были построены на началах чисто бюрократических. В министерствах, учрежденных в 1811 г., была сосредоточена не только та политическая власть администрации, которая во всех государствах, даже обладающих развитым самоуправлением, сосредоточена в руках министерств и кабинета, но и власть ближайшего управления делами. Вследствие этого местные губернские должности, долженствовавшие по плану Екатерины II составлять как бы одно целое, действуя под общим наблюдением генерал-губернаторов и контролем сената, теперь были подчинены непосредственному влиянию министерств, в которых решалось всякое сколько-нибудь важное дело. Эта перемена имела двоякое значение: во-первых, в отношении административном, во-вторых, в отношении общественном. В отношении административном с учреждением министерств из ведения местных управлений были изъяты дела, по плану Екатерины II долженствовавшие разрешаться на местах. Губернские установления должны были гораздо более заниматься перепиской с центральными установлениями, различными представлениями, донесениями, разработками и т. д., чем самостоятельным разрешением подлежащих им вопросов; затем, связь между установлениями губернскими, которые предполагала учредить Екатерина II, была и фактически и отчасти юридически разрушена подчинением губернских мест особым министерствам. Так, напр., губернское правление, которое, по плану Екатерины II, должно было служить главным правительственным местом губернии, объединяя все части управления и наблюдая за их деятельностью, теперь превратилось в орган министерства внутренних дел, от которого был поставлен в особую зависимость и начальник губернии, т. е. губернатор. Казенная палата, поставленная прежде в связь с общею администрациею губернии, была подчинена министерству финансов; прокурорский надзор, являвшийся прежде установлением губернским и приведенный в связь с губернским правлением, был прямо подчинен министру юстиции, как генерал-прокурору; затем каждое отдельное министерство и главное управление учреждало для себя свои специальные органы на местах, как напр., дирекции училищ, управление государственными имуществами, почтами и т. д. Эти учреждения стояли уже вне всякой связи с установлениями губернскими, изображая специальные органы отдельных ведомств.

§ 65. Как ни важны последствия учреждения министерств с точки зрения административной, но еще большее значение имели они в отношении общественном. По плану Екатерины II местные учреждения должны были наполняться по преимуществу местными жителями. С учреждением же министерств, главные из местных должностей, кроме предоставленных выбору от дворянского сословия; были наполняемы лицами, служившими в центральных управлениях; вследствие этого, служебный персонал, действовавший в губерниях, постоянно являлся чем-то посторонним, чуждым местному населению. По справедливому замечанию г. Лохвицкого, начало пришлое взяло верх над туземным. Это обстоятельство не осталось без влияния и на отношение местного населения к местным должностям. Уже в царствование Екатерины II дворянство не проявляло особой ревности к местной службе, предпочитая ей службу полковую или в центральных учреждениях. Уже современники, как замечено выше, жаловались на то, что лучшие, образованнейшие из дворян не живут на местах и что дворянские собрания наполняются тем, что Винский называл благородною чернью.

Учреждение министерств дало только новый толчок к удалению дворян от местных должностей. Служба в министерских департаментах, сопряженная с жизнью в столицах, представлялась гораздо заманчивее службы по выборам от дворянства в местных должностях. Независимо от приятности столичной жизни, служба в министерствах открывала перспективу получить выгодные места в провинциях, назначение на которые зависело, как мы видели выше, от министерств. Молодой человек, начавший свою службу в министерских департаментах, мог явиться на место вице-губернатором, управляющим казенной палаты, председателем палаты государственных имуществ и т. д., тогда как служба по дворянским выборам не открывала никакой заманчивой перспективы. Этим объясняется то опустение местности, на которое постоянно жалуются как современные писатели, так и официальные документы; к этим причинам должно прибавить, конечно, и то важное обстоятельство, что должности, замещавшиеся по выбору (кроме некоторых), не только были поставлены ниже других должностей, но и влекли за собою сильнейшую служебную зависимость, которая не могла привлекать к себе лиц сколько-нибудь с самостоятельным характером и независимым образом мыслей. Отсюда понятно, почему, например, земские суды, которые по плану Учреждения о губерниях могли бы сделаться весьма полезными уездным правительствам, быстро упали и вызвали всеобщие жалобы как со стороны общества, так и со стороны правительства.

§ 66. Указанные выше условия необходимо иметь в виду при обозрении всех преобразований, совершавшихся в царствование императоров Александра I и Николая I. Нельзя сказать, чтобы оба эти государя не обращали свое внимание на развитие местных учреждений; напротив, законодательство как Александра I так и особенно Николая I, богато постановлениями, имевшими в виду улучшение условий местного управления, но общие условия государственной администрации были таковы, что самые полезные начинания не могли привести ни к какому положительному результату. Указав на эти общие условия государственного управления, мы обратимся к краткому обозрению правительственных мер по отдельным вопросам, занимавшим внимание законодателя. Меры эти касались как устройства правительственных установлений, так и организации установлений общественно-сословных; каждый из этих предметов должен быть рассмотрен особо.

§ 67. В правительственной организации, сравнительно с "Учреждением о губерниях" Екатерины II, произошла, прежде всего, важная перемена относительно должности генерал-губернаторов, или государевых наместников*(2222). Эта должность, на которую Екатерина II возлагала такие надежды, после превратилась из нормального губернского установления в учреждение чрезвычайное. Причины этой перемены мы подробно рассмотрим ниже, в отделе о начальниках губернии.

Но если должность генерал-губернаторов представлялась излишней, то необходимо было заменить ее другою местною должностью, приноровленною к потребностям тогдашней местной администрации, т. е., другими словами, организовать должность губернаторов. Должность губернаторов в "Учреждении о губерниях" представляется довольно неопределенной, даже отношения ее к генерал-губернаторам не определены с достаточною ясностью. Очевидно, Екатерина II полагалась на те инструкции, которые были от времени до времени даваемы ею губернаторам еще до учреждения губерний, и специально на инструкции 1764 г.; но затем обязанности губернатора развились и осложнились. Узаконения времен Павла I и Александра I возложили на них новые обязанности, и все постановления эти не были приведены в какую бы то ни было систему. Этой цели, т. е. приведению в определенную систему обязанностей губернаторов, должен был служить "Наказ губернаторам", выработанный 1837 г., в силу которого губернатор действительно был поставлен во главе местного управления с подчинением его установлениям центральным и в особенности министру внутренних дел. Общий взгляд, приведенный в Наказе губернаторам, вполне соответствует воззрениям той эпохи: именно в Наказе 1837 г. губернатор, во-первых, является главным представителем верховной власти в губернии и оберегателем ее интересов, вследствие этого его надзору подчинены все учреждения в губернии; затем, во-вторых, в отношении заведования местным хозяйством и благоустройством он поставлен в положение хозяина губернии в том смысле, что все учреждения, которым вверено попечение о местном хозяйстве и благоустройстве (приказы общественного призрения, комиссии строительная и дорожная, комиссия продовольственная, уездные комитеты по тем же предметам, городские думы и т. д.), поставлены под его начальство и наблюдение, осуществляемые им или лично в качестве председателя отдельных комиссий, или через губернское правление; в-третьих, на него возложено попечение о местной полиции, органы которой поставлены под его главное начальство; в-четвертых - принятие мер к обеспечению интересов, казны, следовательно по отбыванию различных повинностей по поступлению налогов и общее наблюдение за казенным правлением губернии; в-пятых, наблюдение за отправлением правосудия в местности с правом производить ревизии судебных мест и даже участвовать в отправлении правосудия, так как известный разряд приговоров уголовных палат представлялся на его рассмотрение и утверждение. Таким образом, не было почти ни одной отрасли управления, которая бы не была подчинена или надзору, или прямому начальствованию начальника губернии. "Наказ", данный губернаторам, сохранил свою силу и в тех местностях, где были учреждены генерал-губернаторства, с тем только ограничением, что в местностях этого рода представления губернатора шли не прямо в соответствующее министерство, а через генерал-губернатора, равно и разрешение некоторых важных мер зависело от генерал-губернатора; но в тех случаях, где должность генерал-губернатора не была замещена или он находился в отпуску и управление его должностью не было вверено другому лицу, губернаторы должны были действовать по общему данному им наказу.

§ 68. Вторым органическим законом, касающимся местных учреждений, было новое учреждение губернских правлений. По "Учреждению о губерниях" губернские правления представлялись не коллегиею, решающею дела по большинству голосов, а простым совещанием, учрежденным при губернаторе, причем круг дел, вверенный губернскому правлению, вовсе не был отделен от круга дел, подлежащих личному разрешению губернатора*(2223). С изданием губернаторского наказа необходимо было точнее определить права и обязанности губернских правлений по управлению губерниею. Эта цель имелась в виду при издании нового положения о губернских правлениях в 1845 г. Закон 1845 г. сохраняет за губернскими правлениями то положение, которое было присвоено им по "Учреждению о губерниях"; именно, губернские правления признаются установлениями, управляющими губерниею именем императорского величества, следовательно они как бы поставлены во главе всех других губернских установлений. Через них обнародуются законы и распоряжения высшего правительства; они наблюдают за точным и повсеместным исполнением законов, объясняют их смысл в случае сомнения; разрешают пререкания между различными установлениями, предают суду должностных лиц, совершивших противозаконные поступки, налагают на них штрафы, понуждают к скорому исполнению возложенных на них дел и т. д. Дела этого рода разрешаются губернатором с коллегиальным участием губернского правления. Независимо от этого на губернское правление была возложена масса других дел по администрации, и эти специальные дела были распределены по отделениям губернского правления, поставленным под управление отдельных его советников, вследствие этого губернское правление получило и особый состав. По "Учреждению о губерниях" вице-губернатор был председателем казенной палаты; по учреждению 1845 г. вице-губернатор есть старший член губернского правления и за отсутствием губернатора председательствует и в общем присутствии. Затем губернское правление составлено из советников, назначаемых министерством внутренних дел, и асессоров, назначаемых тем же порядком. Вся совокупность дел, предоставляемых губернскому правлению по способу их решения и степени их важности, разделена на три рода: на дела судные, решаемые коллегиальным порядком, на дела распорядительные, решаемые по журналам губернского правления с утверждения губернатора, и на дела исполнительные, решаемые вице-губернаторами и отдельными советниками по своим отделениям.

Казенные палаты получили особого председателя и обратились в орган министерства финансов, заведующий на местах многоразличными казенными сборами, а также счетною частью. Общее число палат по казенному управлению увеличилось в царствование императора Николая I особою палатою государственных имуществ, учрежденною в 1838 г.; но так как эта палата имеет ближайшее отношение к управлению государственными крестьянами, то мы о ней скажем ниже.

§ 69. В отношении полицейском также произошли некоторые преобразования, главнейшие из коих состояли в том, что нижний земский суд, названный просто земским судом, видоизменился в своем составе. По "Учреждению о губерниях" земский суд должен был состоять из исправника, избираемого дворянством, и заседателей, избираемых от сословий, дворянского и крестьянского; но в 1837 г. число заседателей земского суда было сокращено, и вместо того явилось новое, не выборное уже учреждение становых приставов. Становые пристава отличались от заседателей в следующих отношениях. Во-первых, заседатели присутствовали постоянно в уездном городе и только временно объезжали уезды, исполняя поручения этого присутственного места; становые же пристава должны были постоянно находиться в уезде, для чего уезды были подразделены на станы, в которых был назначен определенный пункт для постоянного пребывания станового пристава (становая квартира). Во-вторых, заседатели отбирались от дворянства; назначение же становых приставов предоставлено губернаторам через губернские правления. Но дворянским собраниям даровано было право представлять начальнику губернии список местных дворян, которые, по мнению собрания, с пользою могли бы занять эти места. Это право осталось, впрочем, мертвою буквою, и становые пристава являлись правительственными чиновниками, назначаемыми из губернского города.

§ 70. Законодательные меры относительно сословных учреждений могут быть разделены на два разряда: одни из них касались самой организации этих учреждений и предметов их ведомства, другие имели в виду определить порядок действия этих учреждений в предоставляемом им круге дел Рассматривая эти законодательные меры, нельзя не прийти к тому заключению, что и в том и другом отношении начала централизации и правительственной опеки делали несомненные успехи в течение двух упомянутых царствований. При вступлении своем на престол император Александр I заявил, что он желает управлять по духу и по сердцу своей августейшей бабки, т. е. Екатерины II*(2224). Затем 15 марта 1801 года именным указом были восстановлены дворянские выборы, уничтоженные императором Павлом I*(2225), а 2 апреля того же года были подписаны два манифеста, один о восстановлении Жалованной грамоты дворянству, а другой - о восстановлении городового положения. В Жалованной грамоте дворянству говорилось между прочим: "Положив во всем следовать по стезям бабки нашей и быв Сами удостоверены в справедливости, неприкосновенности и святости преимуществ дворянства, Мы первою обязанностью Себе признали сим торжественно утвердить их, восстановить и удостоверить, утверждая, восстановляя императорским словом Нашим за Нас и наследников Наших, удостоверяя все права и преимущества, в грамоте дворянства содержащиеся, и напротив отменяя, уничтожая и отлагая все, что противно оной, или в ослабление ее силы, по стечению обстоятельств и времени, допущено, или постановлено было, повелеваем всем нашим верноподданным признавать и почитать сие Наше постановление коренным и непреложным законом империи нашей"*(2226).

В манифесте о восстановлении Жалованной грамоты городам говорится приблизительно то же самое и с теми же ссылками на намерения Екатерины II*(2227).

§ 71. Но одно дело было восстановить значение жалованных грамот в том виде, как они были изданы императрицей Екатериной, и другое - дать им практическое применение, сообразное обстоятельствам того времени. При рассмотрении как жалованной грамоты дворянству, так и городового положения, нельзя было не видеть, что, во-первых, оба эти узаконения содержали в себе лишь главные начала организации дворянских и городских учреждений, но что вместе с тем они были составлены в слишком общих выражениях и потому требовали еще развития в подробностях, и, во-вторых, что в них нисколько не были обозначены начала деятельности дворянских и городских учреждений по управлению местным хозяйством и благоустройством. Трудная задача установить эти правила всецело легла на XIX столетие. В течение двух царствований, императоров Александра I и Николая I, вырабатываются уставы управления различными повинностями, городским хозяйством и т. п., причем, само собой разумеется, от духа и характера этих уставов зависело и практическое осуществление тех начал, которые содержались в жалованных грамотах дворянству и городам. Направление же, принятое законодательством, было таково, что на началах, им установленных, не могло учредиться действительное самоуправление, хотя бы и в сословной его форме.

Общественные права, предоставленные дворянству, в существе не установляли никакого корпоративного участия дворянских обществ в деле местного управления. Дворянство участвовало в этом управлении через выборных от него лиц, которые немедленно вступали в условия государственной службы и стояли в строгой иерархической зависимости от губернского начальства. Число лиц, которое избиралось от дворянства, было весьма велико; простое исчисление этих должностей по ведомствам судебному и административному заняло бы довольно много места; они будут названы ниже в отделе о дворянских учреждениях. Но, являясь лицами, так сказать, поставленными на службу выборами от дворянства, они не могли представлять каких-либо действительно общественных интересов и управлять вверенным им делом с тою независимостью, которая составляет отличительную черту самоуправления. При этом нужно принять в расчет еще то важное обстоятельство, что, по условиям тогдашнего делопроизводства, присутствия разных учреждений далеко не имели такого значения, как канцелярии, на которых возлагалось изготовление докладов и самый доклад дел присутствию, вследствие чего исход дел предрешался в канцеляриях при полном отсутствии гласности. Между тем, выборные лица заседали именно в присутствиях, и при общем уклонении дворянства от службы по выборам эти члены присутствий обыкновенно являлись лицами, малоподготовленными к слушанию, пониманию и сознательному решению дела. Чины же канцелярии были лицами, служившими по назначению от правительства и поставленными во все условия тогдашней гражданской службы. Власть секретарей и столоначальников естественно превышала власть и значение присутствий, а в свою очередь канцелярия находилась в полной и безусловной зависимости от правительственных лиц, чем и уничтожалось значение присутствий. В-третьих, лишь некоторые учреждения могли быть названы выборными, в значительном же числе случаев эти выборные лица являлись в разные губернские комитеты и комиссии в качестве депутатов от дворянства и встречали вокруг себя лиц, назначаемых от правительства и пользовавшихся гораздо большим авторитетом и большей специальной подготовкой, чем они. Так было, напр., в комиссиях строительной и дорожной. В-четвертых, некоторые из этих учреждений находились в прямой зависимости от министерств, и потому не только местное общество, но даже само губернское начальство имело мало влияния на правильный ход дел, вверенных их попечению; в таком положении находилась те же строительная и дорожная комиссии.

§ 72. При рассмотрении учреждений сословного и общественного управления должно иметь в виду: во-первых, установления, созданные "Учреждением о губерниях" Екатерины II, во-вторых, учреждения созданные уже в XIX столетии, ввиду новых потребностей. К первым относились установления дворянские и городские, ко вторым - различные комитеты и комиссии, созданные в течение царствований Александра I и Николая I. Остановимся прежде всего на учреждениях дворянских, так как закон продолжал признавать дворянство первенствующим сословием, предоставляя ему видную роль и в местном управлении. Роль дворянства установилась и определилась в течение XIX столетия, и при рассмотрении ее нельзя не прийти к заключению, что дворянское сословие не могло установить самоуправления на твердых основаниях.

Роль собственно дворянских обществ достаточно определяется 111 статьей IX т. Св. зак. издания 1857 года, где сказано: главный предмет оных губернских собраний состоит в выборе чиновников на разные должности. Этому принципу соответствовало постановление III т. Св. зак. устава службы по выборам: "дворянству каждой губернии предоставляется право избирать из своей среды достойнейших чиновников для служения в разных, законом определенных должностях". Соответственно этому общему взгляду, лица, избираемые дворянским сословием, зачислялись на действительную службу. По ст. 236, III т. Св. зак., служащие по выборам дворянства считаются в действительной государственной службе и смысл этого постановления раскрывался из 264 ст. того же тома, где сказано, "что служащие по выборам дворянства подлежат равной ответственности с чиновниками, определяемыми от правительства, и за их упущения по должности подвергаются замечаниям, выговорам, взысканиям на основание общих узаконений". Из этих определений видно, что правительство ожидало от дворянства замещения различных должностей, входивших главным образом в разряд правительственный. Количество должностей, в которые вообще избирало дворянство, было довольно велико; оно разделяло на три разряда: 1) по внутреннему управлению дворянских обществ, 2) по общему судебному управлению, и 3) по общему полицейскому управлению. Затем следовал еще ряд должностей, не относившихся ни к одному из указанных разрядов.

По внутреннему управлению дворянских обществ дворянство избирало губернского и уездных предводителей, депутатов дворянского депутатского собрания, депутатов для составления раскладки земских повинностей и посредников специального полюбовного размежевания. По управлению судебному ему предоставлено было замещение должностей - председателей палат гражданского и уголовного суда, совестного судьи, заседателей палат гражданской и уголовной и суда совестного, уездных судей, заседателей уездных судов. По управлению полицейскому оно избирало земских исправников и заседателей земских судов и представляло список дворян и чиновников, "могущих с пользою занять" места становых приставов. Кроме того, ему был предоставлен выбор почетных попечителей гимназий, непременного члена губернской комиссии продовольствия и попечителей хлебных запасных магазинов, члена строительной и дорожной комиссии, приказа общественного призрения и т. д. Таким образом, дворянство имело через свои выборы участие почти во всех отраслях управления, и правительство, очевидно, видело в нем главнейший элемент, из которого оно могло набирать контингент для всех местных должностей.

Но если мы посмотрим, как относилось дворянство к этим ожиданиям и какие меры правительство должно было принимать для улучшения дворянских выборов, то нам будет понятно, что дворянское самоуправление отжило свой век менее чем во сто лет. Еще с самого начала XIX столетия раздавались постоянные жалобы, что дворянство не удовлетворяет возложенным на него ожиданиям. В царствование императора Николая эти жалобы формулировались следующим образом: 1) что лучшие люди из дворянства уклоняются от службы по выборам; 2) что должности достаются в руки лицам недостойным; 3) что собрания дворянства мало посещаются дворянами. "Из сведений, дошедших до меня,- говорил император Николай I в указе 1832 г.,- я с прискорбием видел, что выборы дворянские не всегда соответствовали ожиданиям правительства. Лучшие дворяне или уклонялись от служения, или не участвовали в выборах, или с равнодушием соглашались на избрание людей, не имеющих потребных качеств к исполнению возложенных на них обязанностей. От сего чиновники по судебной части оказывались нередко не довольно сведущими в законах; до части же полицейской открывались злоупотребления, накопление податных недоимок, а в делах следственных и уголовных запутанность и упущения, поставляющие высшие судилища в затруднение постановить безошибочное решение по словам закона". Меры, принимавшиеся для того, чтобы улучшить это положение дел, собственно не достигли цели. Дворянские выборы преобразованы в 1831 г. на следующих основаниях: к непосредственному участию в выборах были допущены лица, владевшие определенным имуществом довольно высокого размера (стодушевой ценз) и уполномоченные от мелкопоместных дворян. Этим предполагалось устранить от участия в выборах ту "благородную чернь", о которой говорил Винский и которая, но заявлению канцлера Румянцева, заставляла лучших людей из дворянства уклоняться от выборов и службы. Но перемена 1831 г. не привела к желанным результатам, ибо, стремясь улучшить выборы законодатель изменил только способы избрания, не видоизменив его предмета. Одно дело участвовать в выборах и другое избираться в должность. Великопоместные дворяне съезжались на баллотировку, но выборы сохранили характер раздачи должностей беднейшим дворянам для доставления им средств содержания. Таким образом, оказывалось, что лучшие дворяне уклонялись от службы по выборам вовсе не потому, что в прежнее время их теснила "благородная чернь", а по вышеуказанным причинам, т. е. вследствие желания посвящать себя служению в столицах и в центральных управлениях. Тщетно законодатель старался противодействовать этому стремлению. Император Николай I воспретил молодым людям, кончившим курс в высших учебных заведениях, начинать службу прямо в столичных установлениях. Каждый поступающий на службу должен был провести по крайней мере три года в губернских учреждениях. Затем, закон прямо приглашал молодых дворян к служению на местах; на губернаторов и генерал-губернаторов возлагалась обязанность наблюдать за тем, чтобы "молодые дворяне не находились во вредной праздности, но посвящали себя службе государству". На губернаторов возлагалось особенное попечение о молодых людях дворянского сословия, кончивших курс в высшем учебном заведении и служащих под их начальством; попечение это должно было иметь характер отеческой заботы о служащей молодежи. Несмотря на все эти меры, губернские установления оставались пусты от молодых дворян, получивших образование, и служба по выборам явно клонилась к упадку. Таким образом, единственный путь, через который тогдашнее дворянство могло действовать в местном управлении, оставался неудачным и бесплодным. В начале преобразований нынешнего царствования дворянские общества и их собрания не представляли уже элемента сколько-нибудь прочного, на который можно бы было опереться для проведения реформ.

§ 73. Положение городов в XIX столетии не было определено какими-нибудь общими органическими установлениями, напоминавшими Городовое положение Екатерины II. Положение это наружно оставалось нетронутым. т. е. организация тех установлений, которые были созданы Екатериною II, оставалась без серьезных перемен, но в течение XIX столетия мы присутствуем при постепенном упадке городского управления, созданного Екатериной II, и этот упадок в законодательном отношении определяется как правилами о действии городских учреждений, между которыми главное место занимает Устав о городском хозяйстве (вошедший в XII т. Св. зак.), так и изъятием из круга ведомств городских установлений разных предметов, поручаемых особым комитетам и комиссиям, поставленным вне всякой связи с городскими установлениями, составляемыми преимущественно из лиц правительственных и подчиненных центральному учреждению, т. е. министерству В. Д.

Городские установления, так же как и при Екатерине II, разделялись на общие, т. е. имеющие значение для всех городских сословий, и особые, имеющие значение для отдельных сословий. Число городских учреждений в XIX столетии увеличилось немногими: именно, торговыми депутациями, которые учредились в 1824 году, должностями торговых смотрителей, смотрителей городских имуществ и так называемых комиссаров, причем последние были введены, собственно не везде. В полном своем составе городские учреждения существовали только в больших городах; в городах малолюдных и посадах учреждения общественные были соединены с судебными, т. е. вместо дум и магистратов, заведование городскими делами было вверено ратушам, но юридическое положение городских установлений везде было одинаково.

Прежде всего необходимо заметить, что зачатки истинно общественного значения городских дум не только не развились в XIX столетии, но были совершенно подавлены не столько юридически, сколько фактически. Именно, одно важное учреждение, задуманное Екатериной II, учреждение, которое должно было представлять собою городское общество и поддерживать связь с ним всех городских установлений - общая дума, фактически не существовало ни в одном русском городе, не исключая и столиц. По букве закона она числилась в ряду городских установлений; Своды законов всех трех изданий (1832, 1842 и 1857 годов) о ней упоминают, но ни функции ее, ни отношения к городским установлениям и к административным властям не были определены. При ревизии городских учреждений, начатой в конце сороковых годов, оказалось что думы нигде не существуют, вследствие этого в городах заведование общественным хозяйством было вверено шестигласной думе, поставленной, как увили м ниже, в полную зависимость от губернской и центральной администрации. По Своду законов предметы, подлежащие ведению шестигласных дум, были разделены на четыре рубрики (по изданию 1832 и 1842 годов), а по изданию 1857 г. на пять рубрик, а именно: 1) дела общественные; 2) дела по городскому хозяйству; 3) дела по торговой полиции; 4) по делам казенным и 5) по делам судебным. Под именем дел общественных разумелось все, касающееся до общественных выборов, собраний и должностных лиц, для надзора над торгово-промышленными сословиями и ходатайства пред губернским начальством о городских нуждах и недостатках. Под делами городского хозяйства разумеется заведование городскою общественною собственностью во всех ее видах и заботы о продовольствии жителей. Под именем торговой полиции разумеется все, относящееся к исполнению всякого рода правил и предписаний по отношению к производству торговли: к выдаче свидетельств и патентов на право производства торговли. К числу дел казенных отнесены: раскладка и сбор государственных, земских и городских податей и сборов, также ведение рекрутской повинности, отбываемой податным сословием городского населения. Из этого видно, что дела, порученные шестигласной думе, по верному замечанию г. Дитятина, могут быть разделены на два разряда: на дела общественные в собственном смысле слова и дела по осуществлению разных правительственных задач, возложенных на город. В последнем отношении городские власти были безусловно подчинены распоряжениям административных начальств, являясь исполнителями их предписаний и требований, но и в отношении дел общественных они имели довольно мало значения, и права, им предоставленные не возводили их на степень хозяев города, Положение городских властей в этом отношении определялось двумя обстоятельствами, Во-первых, тем что некоторые дела по городскому хозяйству и благоустройству были прямо изъяты из ведения городских дум и поручены особым комитетам, от них не зависящим. Сюда относились комитеты о городских повинностях, строительный и квартирные комиссии. Строительные комитеты ведали в городе всякого рода постройки как казенные, так общественно-городские и частные; они же ведали мостовые, бульвары, общественные сады и т. д. и подчинялись центральным правительственным учреждениям. До 1842 г. они состояли в ведении военного министерства по департаменту военных поселений, а затем они были подчинены главному управлению путей сообщения и публичных зданий. Роль дум по отношению к этим делам ограничивалась участием в выдаче потребной суммы на производимые постройки без всякой возможности требовать отчета в их расходовании. Заведование квартирною повинностью было возложено на особую комиссию, составленную из лиц, специально выборных общественным собранием, т. е. из депутатов от дворянства, имеющих в городе дома и от купечества с мещанством. Председателем этой комиссии был полицеймейстер или городничий, влияние которого было чрезвычайно велико, тем более что выборы депутатов производились под председательством полицеймейстеров и городничих, а делопроизводство главным образом сосредоточивалось в канцеляриях, на которые выборные депутаты, как члены присутствия, не имели никакого влияния. Вследствие этого дела касающиеся городского устройства были совершенно изъяты из ведения дум, то же самое можно сказать о части пожарной, находившейся в заведовании полиции. Оставалась часть хозяйственная, регулируемая уставом о городском хозяйстве. При внимательном рассмотрении этого устава и дополнительных к нему узаконений мы вили м, что роль городов в делах этого рода была крайне ограничена. Уставом городского хозяйства определялись с точностью и раз навсегда источники городских доходов. Установлены были обязательные рубрики расходов, производившихся под главным начальством и наблюдением губернаторов, а равно и всех тех ведомств, которым поручено было заведование и отдельными отраслями городского управления. Составление сметы расходов было обставлено такими условиями, при которых инициатива городов не имела почти никакого значения. Смета составлялась по раз установленным формам и рубрикам и утверждалась административными властями, а роль думы ограничивалась наполнением раз установленных граф сметы соответствующими цифрами по данной правительством форме. Эти сметы направлялись первоначально к начальнику губернии, который в составе губернского правления рассматривал их правильность и затем препровождал в министерство внутренних дел. Сметы утверждались, смотря по величине суммы, или губернатором, или министром внутренних дел. Сверх этих определенных расходов, по уставу о городском хозяйстве, городские управления не могли сами собою расходовать городских денег. Но, продолжал устав, если бы дума нашла нужным израсходовать что-нибудь к пользе общей и украшению города служащее, то ей разрешалось представить об этом начальнику губернии и ожидать его дозволения. Таким образом, факультативных расходов, которые признаются ныне по учреждениям земским и городским, устав городского хозяйства не допускал. Роль думы сводилась главным образом к сбору предоставленных городу доходов и к выдаче их на те предметы, которые прямо были указаны в уставе о городском хозяйстве и в различных положениях о городских и земских повинностях. Контроль над расходованием сумм, принадлежащих городу, не был предоставлен городскому обществу; думы и ратуши были предоставлены надзору исключительно государственных органов, перед которыми они были обязаны как отчетностью, так и ответственностью. Следовательно, выборные по происхождению своему установления утрачивали всякую связь с своими выбирающими и оставались единственно органами губернского начальства. Затем, в самых думах ответственность и отчетность падала главным образом не на присутствие, которое чрезвычайно мало имело влияния на ход дел, а на секретарей канцелярий, состоявших из лиц, назначенных от правительства, т. е. губернским правлением и губернатором.

§ 74. При таких условиях в городских учреждениях замечалось то же самое явление, которое можно было видеть и в установлениях дворянских, т. е. уклонение от службы. Еще в 20-х годах нынешнего столетия, говорит г. Дитятин, правительством было замечено уклонение городских сословий от службы по выбору в городских учреждениях; уже в это время на рассмотрение комитета министров предложен был вопрос о том, как возвысить служение граждан и возбудить в них желание заниматься оным. Но этот вопрос остался неразрешенным вплоть до реформ прошлого царствования, хотя факт, замеченный в 20-х годах, принимал все большие и большие размеры. Уклонение от общественных дел замечается прежде всего в городском обществе, и в этом отношении чрезвычайно поучительны факты, собранные г. Дитятиным; так, например, в 1850 году в г. Пошехонье из 1000 человек мещан-избирателей, из 46 купцов в выборе городского головы участвовало всего 78 лиц. В Петербургской думе от купцов-избирателей, число которых простиралось до 2500, в сороковых годах на выборы являлось обыкновенно до 300 человек, из 1500 мещан - приблизительно та же цифра, а из 950 цеховых -всего 100. В Москве в конце сороковых годов участвовало не более 2/3 % купеческого сословия и /2 % мещан. При таком уклонении городского общества от участия в делах выборное дело предоставлено далеко не лучшим людям, чем объясняются многообразные злоупотребления, от времени до времени раскрывавшиеся ревизорами. Так, в 1856 году в одном городе в городские головы избрано было лицо, дважды состоявшее под судом, и выборы эти были утверждены губернским правлением. В другой раз, в 1847 г., в Пошехонье 78 лиц из 1046 человек, участвовавших в выборах, избрали городским головой купца, дважды бывшего под судом и в момент выбора также состоявшего под судом. Конечно, такие выборы не были общим правилом, но общим правилом был выбор людей темных, т. е. малообразованных и мало понимающих свое призвание, которые, за уклонением влиятельных и лучших людей от выборов, обязательно избирались на должности в думы и ратуши. Присутствие, составленное из таких людей, конечно, все находилось в руках секретарей, которые принадлежали к худшему сорту тогдашнего чиновничества. Несмотря на все предписанные законом формы контроля и все виды административной опеки, эти лица позволяли себе чрезвычайные злоупотребления. Общая картина тогдашнего положения вещей может быть представлена на основание хотя бы следующих немногих фактов, заимствованных из обстоятельного труда г. Дитятина. Смета и росписи, говорит он, почти вовсе не представлялись на рассмотрение губернского начальства и ревизии казенной палаты почти не имели места, так как городские учреждения не представляли никаких книг и документов. В 1860 году в Москве городское управление по отчету ревизора, г. Игнатьева, представляло следующий вид: шестигласная дума давно утратила свой коллегиальный характер и приняла вид какой-то канцелярии, беспрекословно исполнявшей все предписания и требования начальства, нимало не заботясь о городских интересах. Она, говорилось в отчете, собирается далеко не в полном составе, и притом собираются ее члены вовсе не для рассуждения о делах, даже не для выслушивания их из уст секретаря, а просто для подписания их. Иногда гласные думы самую процедуру подписания упрощали до того, что необходимость являться для этого в думу или устранялась вовсе - думский сторож приносил дела для подписи каждому гласному на квартиру, или гласные для посещения думы чередовались по одному. В 1843 г. гражданский губернатор Петербурга представил министру, что определенного законом полного состава думы не существует, ибо члены думы ежедневно вне присутствия, между прочим, для исполнения различных поручений высшего начальства. Канцелярии и секретари при таком порядке действовали на свободе и без контроля. Не только городские общества не имели возможности получить от них какой-нибудь отчет, но само правительство было бессильно перед их рассчитанною косностью. Так, напр., книги и отчеты города Ярославля за 1835 г. требуются к ревизии в 1848 г., т. е. через 13 лет. Трудно было бы привести здесь все факты, свидетельствующие о медленности, злоупотреблениях и даже прямых подлогах, совершавшихся в этих общественных установлениях при полной безгласности управления и отсутствии контроля, существовавшего только на бумаге.

§ 75. Последнее из сословий, сделавшихся предметом правительственного внимания, были государственные крестьяне разных наименований. Учреждения управления государственными крестьянами явились в 1837 г. До тех пор они находились в заведовании общих учреждений, т. е. казенных палат и местных полиций, но деятельность этих учреждений привела государственных крестьян в весьма жалкое состояние, отразившееся и на казенных интересах. При совершенно бесконтрольном управлении местных полиций и неудовлетворительности казенных палат, хозяйство государственных крестьян приходило в упадок, и даже казенные земли, отведенные в пользование крестьянским обществам, урезывались и присваивались окрестными владельцами при помощи или бездействии местных властей. Учреждение 1837 года было решительною попыткою вывести государственных крестьян из крайне жалкого положения; создав для них вполне обособленное управление. Но средством для этой цели явилась та же государственная опека, вверенная вновь учрежденному министерству государственных имуществ и его местным органам. Органами этими явились палаты государственных имуществ и окружные управления, как уездные инстанции тех же палат.

Палаты государственных имуществ явились учреждениями общегубернскими и были введены в круг последних. Им были присвоены права и ранг губернских палат вообще, причем управляющему палатой государственных имуществ было предоставлено право исправлять должность губернатора в тех случаях, где это не могли взять на себя ни вице-губернатор, ни председатель казенной палаты. Общее учреждение палат было введено в действие во всех губерниях, управляемых на общем основании, и в области Бессарабской. По ст. 1213 II т. Св. зак. изд. 1857 г., под главным начальством управляющего палатой, они состояли из советников отделений, губернского лесничего и асессора, причем по управлению лесной части в состав палаты входили: ученый лесничий, а по делам, относящимся до охранения здравия государственных крестьян и предупреждению и прекращению скотских падежей,- губернский врач государственных имуществ. Предметы ведомства палаты определялись на следующих основаниях: в круг ведомства входили: 1) дела хозяйственные, 2) дела по управлению лесному и 3) дела контрольные. Из них ближайшие отношения к управлению государственными крестьянами имело, конечно, отделение хозяйственное. Ведомству лесного отделения подлежали: 1) казенные леса, находящиеся в непосредственном заведовании правительства, и 2) леса крестьянские, и в этом отношении и лесное управление имело касательство к общественному управлению крестьян. Предметами контрольного отделения являлась ревизия счетов и отчетов об оборотах сумм по установлениям ведомства палат, так как министерство государственных имуществ имело свою особенную счетную часть. Предметы отделения хозяйственного разделялись на две главные группы: 1) по попечительству над состоящими в губернии: а) государственными крестьянами разных наименований, в том числе коннозаводскими в губерниях Воронежской, Нижегородской, Пензенской, Рязанской и Харьковской; б) над иностранными поселенцами, исключая управляемых по особому положению. 2) По управлению запасными незаселенными и пустопорожними землями и оброчными статьями. Попечительство над государственными крестьянами простиралось также на отставных нижних воинских чинов, находящихся в казенных селениях, и на евреев-земледельцев, поселенных на казенных землях, исключая колоний и новых поселений в Новороссийском крае*(2228).

Из дел, предоставленных ведению хозяйственного отделения, главное внимание обращают на себя, конечно, дела по попечительству над поселениями, означенными выше. Этому предмету посвящена почти вся 5 глава четвертого раздела II т. изд. 1857 г.; в означенной главе содержится, как бы вступительная, 1236 ст., заключающая в себе указания, в чем должно состоять попечительство над государственными крестьянами, вверенное хозяйственному отделению. Из одного перечисления этих предметов будет видно, как глубоко должна была идти опека управления государственными имуществами над вверенной ей частью народонаселения. Укажем здесь в кратких чертах эти предметы, изложенные в 1236 статье, дополняя некоторые пункты объяснениями, заимствованными из статей последующих.

На первом плане поставлены здесь дела по устройству управлений, сюда отнесены: 1) дела по устройству сельских обществ, волостей и округов государственных имуществ, утверждение в должностях различных сельских и волостных должностных лиц по их увольнению, удалению от должностей, преданию суду, представлению к наградам и т. п. Наконец, меры на приготовление из крестьянских мальчиков способных сельских и волостных писарей. 2) Хозяйственному отделению предоставлено ведомство народоисчисления, т. е. распоряжение в случае народной переписи о составлении ревизских сказок и вообще ведение списков государственных крестьян, состоящих в окладе, все равно, как и дела перечисления их в другие состояния; сюда же отнесены и дела о разделе семейств государственных крестьян в дозволенных на то случаях. 3) Попечение об охранении благоустройства и благочиния по делам веры в казенных селениях, куда входят дела о постройке новых церквей и поддержании существующих, об обеспечении быта приходского духовенства и об устройстве домов для жительства приходского духовенства. Кроме этих предметов сюда же отнесены: дела об охранении спокойствия веры в казенных селениях расколами и ересями и меры для поощрения лиц приходского духовенства в сих селениях по сношению с епархиальным начальством. 4) Попечение об охранении общественного порядка и учреждений правительства чрез подведомственные палатам окружные и волостные правления. 5) Содействие к охранению постановлений, относящихся до гражданского состояния государственных крестьян, куда отнесены дела по распоряжению об опеках над государственными крестьянами, наблюдение за правильностью семейных их разделов и также рассмотрение условий, заключаемых именем целой волости сельского общества или селения с посторонними лицами и ведомствами. 6) Меры к улучшению нравственности государственных крестьян. Сюда отнесены дела по устройству приходских училищ, попечение об искоренении между государственными крестьянами праздности и неумеренного употребления крепких напитков, в связи с чем поставлено наблюдение за производством питейной продажи в казенных селениях; сюда же отнесено и попечение об истреблении нищенства в казенных селениях. 7) Содействие к ограждению и охранению казенных селений от безопасности личной и имущественной; сюда отнесены главным образом меры относительно неприкосновенности земель и угодий, отведенных сельским обществам и селениям, на которые, как мы видели, нередки были посягательства со стороны частных лиц и посторонних ведомств; но сюда же относится предписание, составленное в довольно неясных выражениях: "попечение об отвращении по казенным селениям поводов к посягательствам на личную безопасность". 8) Дела по части паспортной, куда отнесены меры большею частью отрицательного характера, т.е. наблюдение за недержанием беспаспортных людей в казенных селениях и содействие крестьянам, приходящим из других губерний, в случае надобности, возобновлять их письменные виды. 9) Содействие мерам по части врачебного благоустройства, причем на палату возлагалось принятие как санитарных мер, так и мер медицинской помощи в случае эпидемий и эпизоотий, а также попечение о приготовлении оспопрививателей из молодых крестьян. 10) Дела по части обеспечения народного продовольствия, заключающие в себе целый ряд мер касательно заведования хлебными запасными магазинами и порядка выдачи ссуд хлебом в случае нужды, а также дела по заведованию общественным капиталом государственных крестьян по части продовольствия. 11) Дела по пожарным случаям, куда были отнесены наблюдения за исполнением пожарных предосторожностей и за содержанием в исправности пожарных инструментов, а также и оказание пособий погоревшим крестьянам, в связи с чем поставлены были и дела по страхованию имуществ в селениях государственных крестьян. 12) Распоряжения по строительной части, сюда входило: составление планов расположения селений, также снабжение через волостные правления селений образцовыми планами и фасадами для построения домов и прочих зданий и наблюдение за производством построек согласно установленным правилам. 13) Распоряжение по сохранению в казенных селениях и окрестностях оных чистоты и порядка. 14) Устройство путей сообщения, т. е. попечение об улучшении этих сообщений и меры для содержания в порядке существующих дорог. 15) Дела хозяйственного управления, т. е. меры по размежеванию и описанию податных земель и распределению этих земель, а также поощрение земледелия и промышленности посредством устройства образцовых ферм, выставок сельскохозяйственных произведений и т. д. 16) Распоряжения по части податей государственных крестьян, куда относились утверждения общественных приговоров крестьян на мирские расходы, составление окладных листов, и рассылки оных по волостям и вообще меры по наблюдению за своевременною и правильною раскладкою в сельских обществах денежных сборов и ограждение государственных крестьян от всяких запрещенных и произвольных сборов. 17) Распоряжение по части натуральных повинностей, сюда были отнесены: приведение в известность всех этих повинностей, охранение государственных крестьян от повинностей произвольных, наблюдение за правильностью раскладки натуральных повинностей и их отправлением. Дела по обращению натуральных повинностей в денежные, производство торгов на исправление повинностей и составление отчетов об этих повинностях, отправленных государственными крестьянами. 18) К этому разряду были отнесены распоряжения по отправлению повинности рекрутской. Наконец, 19) на палату возлагались дела по судебному ведомству, из чего, конечно, не следует, чтобы палата была облечена какою-нибудь долею судебной власти, но в постановлениях, сюда относящихся, проглядывает та же мысль попечения над государственными крестьянами, тесно связанная с охранением казенного интереса. Именно, по части судебной на палаты государственных имуществ возлагались попечения об отклонении крестьян от вчинения неосновательных исков и тяжб; меры для устранения из казенных селений людей, вовлекающих поселян к таким искам и тяжбам; рассмотрение жалоб государственных крестьян, приносимых палате, и меры для удовлетворения по тем из них, которые окажутся справедливыми; защита государственных крестьян, имеющих дела в губернских и уездных присутственных местах; попечение об охранении государственных крестьян от всяких притеснений при производстве следствий; ходатайство о скорейшем окончании их тяжебных, следственных и уголовных дел; открытие исков в судебных местах через стряпчего государственных имуществ и окружных начальников, о возвращении в казенное ведомство земель и угодий, неправильно захваченных у сельских обществ и селений частными лицами и посторонними ведомствами; рассмотрение присылаемых из общих судебных мест решений об этих землях и угодьях, сообщение и представление по ним отзывов и заключений и рассмотрение, решение споров и тяжб о податных землях и угодьях, возникающих между отдельными сельскими обществами.

Таким образом попечению палаты государственных имуществ были вверены, можно сказать, все стороны не только общественной, но и частной жизни крестьян. Попечение это касалось как имущественных интересов сельских обществ и крестьян, так и их нравственности, их образования, отчасти их семейной жизни, их обращения друг с другом и т. д. Как ни полна V глава IV раздела II т., но она далеко еще не исчерпывала всех тех сторон и проявлений правительственной опеки, как известный устав о благоустройстве в селениях государственных крестьян, в рассмотрение о котором мы не будем вступать здесь по объему предположенного очерка.

§ 76. Ближайшим и непосредственным органом палаты государственных имуществ в уездах явились окружные правления. Округи государственных имуществ положено образовать из волостей и приписанных к ним запасных, казенных, незаселенных и пустопорожних земель, причем основанием для образования этих округов принимается уездное разделение губерний*(2229), так что окружное деление совпадало с уездным, но дозволено и отступление в том случае, если число государственных крестьян в уезде незначительно. Такие уезды дозволено причислять к округу соседнего уезда*(2230). Округи вверены главному заведованию окружных начальников, при которых состоят другие чины управления государственными имуществами, т. е. один или более помощников окружного начальника, лесничий и окружной врач. Предметы ведомства, предоставленные окружному начальнику, приблизительно те же, что и предоставленные палате государственных имуществ, как это можно видеть из сличения статей 1236 и 3069, в которой изложены в общих чертах предметы ведомств, предоставленные окружным начальникам. Но власть окружного начальника была поставлена гораздо ближе к управлению волостными и сельскими обществами государственных крестьян, вследствие чего она и чувствовалась гораздо сильнее.

При соображении указанных выше постановлений сделается понятным, почему волостные и сельские управления, построенные на выборном начале, в действительности являлись только орудиями высших инстанций, и выборное начало нисколько не свидетельствовало о самоуправлении, предоставленном крестьянам. Впрочем, и выборное начало применялось к волостным и сельским должностям не в достаточно полной мере. Так, по статье 4589 волостной голова избирается на трехлетие волостным сходом, утверждается в должности и увольняется от оной по представлению окружного начальника, палатою государственных имуществ и с разрешения начальника губернии. Но вслед за тем означенная статья продолжает: впрочем, волостной голова остается в своей должности и по прошествии трехлетия на неопределенное время, пока сам не будет просить увольнения или пока начальство, по жалобам крестьян, по неспособности головы, или по другим уважительным причинам не признает нужным избрать на его место другого. Эта вторая половина 4589 статьи, очевидно, парализует значение первой половины и совершенно разрывает связь выборного волостного головы с избирателями, установляя, с другой стороны, тесную связь между ним и окружным начальником, при благоволении которого он может оставаться на месте, как выражается 4589 статья, "неопределенное время". Этого мало; примечание 4589 ст. гласило, что в волостные головы могут быть назначаемы по распоряжению министра государственных имуществ из благонадежных отставных или уволенных в бессрочный отпуск унтер-офицеров, фельдфебелей и вахмистров, что уже совершенно не согласовалось с выборным началом. Таким образом, волостной голова, как представитель волостного правления, являлся лицом, состоящим более на государственной, нежели на общественной службе. Заседатели волостных правлений, избираемые каждое трехлетие волостным сходом с утверждения управляющего палатою государственных имуществ, не изменяли характера этого учреждения, тем более что канцелярия волостного правления, в которой de facto сосредоточивалось все действительное управление волостями, не подлежала выбору; именно по статье 4591 волостной писарь назначался окружным начальником с утверждения управляющего палатою государственных имуществ; то же самое касалось и его помощника (ст. 4593). Таков был характер первого волостного учреждения, т. е. волостного правления. Дела, возложенные на обязанности волостного правления, изложенные в Наказе этому учреждению*(2231). были до такой степени разнообразны и сложны, что едва ли лица, назначенные или выбранные на эту должность, при отсутствии специальной подготовки, могли вести их, и этим еще более объясняется зависимость волостного правления от волостного писаря. Обширный наказ волостному правлению (ст. 4659 - 4957) также отражает на себе общую мысль, которою было вызвано учреждение управления государственными имуществами и самое министерство государственных имуществ. Идея опеки и вмешательства во все стороны как общественной, так и частной, даже жизни государственных крестьян, проникает этот наказ. Остановимся на некоторых определениях: так, по статье 4703 "волостное правление прилагает всемерное попечение о водворении добрых нравов в государственных крестьянах, стараясь достигнуть сего содействием приходского духовенства в мерах его для направления крестьян к благочестивой, беспорочной и трудолюбивой жизни, собственными напоминаниями, советами, увещаниями и наставлениями, при открывающихся к тому случаях, принятием мер предупреждения против пороков, в особенности против лености, пьянства и распутного поведения и, наконец, законным оных преследованием". В статье 4810 по имущественному устройству крестьян "на волостные правления возлагалось наблюдение, чтобы подведомственные им крестьяне не оставляли земель и пахотных полос в запустении, но обрабатывали прилежно, удобряли и засевали в удобное по климату время; по созрении хлеба немедленно оный снимали бы и убирали с полей, равным образом скашивали бы траву с лугов, не пропуская удобного к тому времени". Или по статье 4813: "волостное правление поощряет крестьян к производству земледелия по совершеннейшим способам, преподанным от высшего начальства и введенным на образцовых хуторах, к учреждению садов, огородов и к размножению скота улучшенных пород".

Что касается общественного устройства крестьян, то и оно, несмотря на признание выборного начала, поставлено было в довольно ограниченные условия, особенно по сравнению постановлений 1837 г. с Положением 19 февраля. Об этом свидетельствует постановление о первой инстанции общественного управления крестьян, т. е. о сельском сходе. Между тем как положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости, установляет, что сельский сход составляется из всех крестьян домохозяев, статья 4996 II т. определяет, что сельский сход составляется из сельских должностных лиц и выборных по два от каждых десяти дворов. Затем, положением о крестьянах установлено, что сельский сход собирается по мере надобности и созывается или сельским старостой, или лицами, имеющими на то право; напротив, ст. 5001 II т. постановляет, что сельский сход собирается, кроме собраний по рекрутскому уставу для дел об отправлении рекрутской повинности, три раза в году: в январе - для раскладки податей, повинностей и сборов и для составления приговоров о мерах взыскания недоимок за истекший год; в исходе апреля или в начале мая - для распределения, в случае надобности, полей и для составления приговоров о мерах взыскания недоимок с неплательщиков; за первую половину и конец в сентября или начале октября - для составления приговоров о потребности мирских расходов, равно как о мерах к побуждению недоимщиков. В эти же сроки должны были быть решаемы и все другие дела, подробно исчисленные в 5000 ст. II т. и предоставленные ведению сельского схода. Исключение из этого правила допускалось, лишь в чрезвычайных случаях с разрешения окружного начальника. Что касается сельского начальства, то оно состояло по 5022 статье из сельского старшины, сельского старосты, от 1 - 3 сборщиков податей и смотрителя сельского запасного хлебного магазина. Рассмотрим, насколько к этим лицам применялось начало выборное.

Пo 5027 ст. сельский старшина должен был избираться на каждое трехлетие сельским сходом и утверждаться в своей должности управляющим палатой государственных имуществ. Но по распоряжению министра государственных имуществ он мог быть назначен и из отставных или уволенных в бессрочный отпуск унтер-офицеров, фельдфебелей и вахмистров. Сельские старосты избирались на каждое трехлетие сельским сходом и утверждались по представлению сельского старшины, волостного правления и окружного начальника, управляющим палатой государственных имуществ. Таким образом, дело об этом утверждении должно было проходить четыре инстанции, которыми являлись: 1) сельские старшины, 2) волостные правления, 3) окружное начальство и 4) управляющий палатой государственных имуществ. Сборщики податей избирались и утверждались в должностях тем же порядком, равно как и смотрители запасных магазинов. Затем, сельские писаря назначались окружными начальниками (ст. 5049) с утверждения управляющего палатой государственных имуществ, как сказано, из способных государственных крестьян и прочих лиц свободных податных состояний. Второй том установил даже подробные правила для приготовления сельских писарей, специально к этому назначаемых. Они состояли в следующем (ст. 5050): 1) на приготовление сельских писарей из среды государственных крестьян, один или два крестьянских мальчика из обучающихся в приходской школе, предназначаются в кандидаты сельским мирским сходом; 2) по окончании курса учения эти мальчики приучаются к делопроизводству и счетоводству в канцелярии окружного начальника; 3) за сим по распоряжению окружного начальника помещаются в сельские писаря. Постановление об обязанности всех должностных лиц сельского управления составляет воспроизведение уже известных нам постановлений о попечительстве над государственными крестьянами, которое было бы излишне повторять, хотя эти постановления развиты в наказах старостам и старшинам с замечательною подробностью.

§ 77. Из всех этих постановлений видно, что значительная часть местного населения губернии получила особое устройство и была как бы изъята из общего его состава. Масса государственных крестьян составила как бы одно компактное сословие, подчиненное управлению одного центрального ведомства, имеющего свои полномочные органы на местах. Несмотря на все его несовершенство, оно, очевидно, было вызвано двумя практическими соображениями: 1) общим неустройством местной администрации, злоупотребления и произвол которой ближайшим образом отражались на крестьянах государственных, не имеющих никакой защиты. Крестьяне владельческие, находившиеся в бесконтрольном управлении своих помещиков, видели, однако, в них защиту по отношению к посторонним ведомствам и властям ибо помещики охраняли своих крестьян, конечно, из собственных своих выгод. 2) С другой стороны, местные землевладельцы и помещики, пользуясь поддержкою местных властей, весьма часто незаконно захватывали в свое владение земли, принадлежавшие казне и даже отведенные в пользование государственным крестьянам, которые не могли отстоять своих законных прав в местных судах, наполненных выборными от дворянства, ни найти защиты в местной полиции, находившейся всецело в руках дворянского сословия. Этим и объясняется появление учреждения, целью которого была защита как казенного интереса, так и государственных крестьян от злоупотреблений и насилий, свойственных административным и общественным порядкам того времени. Вместе с тем управление государственными имуществами, как это видно из вышеприведенных статей, задалось целью внесения просвещения новых гражданских понятий и даже новых хозяйственных приемов в темную массу государственных крестьян. Но все эти благие пожелания, как и следовало ожидать, остались бесплодными. Во-первых, министерству государственных имуществ, несмотря на энергию первого его руководителя, П. Д. Киселева, пришлось действовать через установления новые, но наполненные лицами, принадлежавшими к составу прежнего чиновничества, не изменившего, конечно, своих нравов от перехода государственных крестьян в другое ведомство. Во-вторых, гражданские права крестьян нисколько не были обеспечены по объему принадлежавших им личных прав по отношению к своему начальству, они мало чем отличались от крестьян крепостных в их отношениях к своим владельцам. То же начало крепостной зависимости проникало как отношения крестьян владельческих к помещикам, так и отношения крестьян государственных к своим административным властям. Этим же объясняются те многочисленные злоупотребления, о которых свидетельствуют все относящиеся к тому времени акты и документы, злоупотребления, благодаря которым, быт государственных крестьян не только не улучшился сравнительно с тем временем, когда Министерства государственных имуществ не было, но, может быть, ухудшился. Вследствие этого положение об управлении государственных крестьян не только не могло сделаться образцовым для составителей Положения о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости, но последние должны были стать на совершенно иную точку зрения.