Глава третья. Образование должностей в России

§ 16. История должностей в России представляет свои особенности, уже в силу того факта, что Россия не знала феодализма, следовательно и вотчинного государства средних веков. Гипотеза о господстве начал частного права в государственном строе древней России вряд ли может быть принята*(1218).

Исследователи нашей старины были введены в заблуждение формою древнего управления, во многих отношениях сходного с управлением феодальных владений. Действительно, управление было устроено приблизительно по примеру домашнего управления. Но причину этой формы администрации должно искать вовсе не в том, "что князья смотрели на свои владения как на частную собственность". По весьма многим причинам князья не могли видеть в волостях своих частную собственность своего дома*(1221).

При исследовании существа древнего управления, т. е. управления домосковского, должно иметь в виду начало, проникавшее все общественные отношения того времени. Это личное начало, препятствовавшее строгому разграничению права частного и права публичного, начало, в силу которого мы видим смешение уголовного и гражданского процесса, отождествление преступления с личною обидою и т.д.*(1222).

Господство субъективного начала отразилось и на форме управления. Управление вообще было личною задачею и личным правом князя, который в принципе осуществлял его непосредственно. В глазах общества, в глазах самих князей наилучшим князем был тот, кто непосредственно, не доверяясь никому, отправлял правосудие и правил своею волостью*(1223). Источники наши наполнены свидетельствами о таком непосредственном княжеском суде и управлении*(1224). Начало это не было фикциею; при небольшом объеме княжеств и при несложных задачах управления князь легко мог быть судьею, военачальником и правителем своей волости.

§ 17. Если все акты власти исходили от князя, то отсюда уже понятно, почему управление образовалось "по примеру управления домашнего". Прежде всего князь, "сам творящий суд и расправу", не нуждался в постоянных установлениях, с строго определенною компетенциею.

Конечно, князь нуждался в помощниках, в исполнителях его воли. Но права и обязанности этих лиц были основаны на личном поручении князя, дававшемся обыкновенно в каждом отдельном случае. В этом отношении справедливо замечание Неволина: "Повсюду для управления существовали только известные лица, а не места присутственные". Степень власти этих лиц была весьма различна. При определении ее должно иметь в виду различие между стольным городом княжества с его округом и теми местностями, которые ради удобства составляли особый административный округ.

По справедливому замечанию проф. Сергеевича*(1225), князь имел двоякое значение в княжестве: во-первых, он был центральною властью для всей своей волости; во-вторых, по отношению к стольному городу и его округу он являлся местною властью, непосредственно заведовавшею всеми частями управления. Понятно само собою, что при князе в том и в другом отношении не могло образоваться никаких самостоятельных должностей. Кроме совещательного органа, княжеской думы при князе состояли только чисто исполнительные власти - приставы, разные чиновники для сбора податей и пошлин (даньщики, бельщики, мытники, пятеньщики, мостовщики и т.д.).

Во всяком случае, компетенция означенных должностных лиц не была и не могла быть определена с точностью. Все виды власти одинаково соединялись в руках князя, и исполнение отдельных поручений одинаково могло быть предоставляемо всем состоявшим при нем лицам. Не только судебная власть соединялась с исполнительною, но даже военное управление не было отделено от гражданского.

§ 18. Местности, отдаленные от округа стольного города, поручались на праве кормления наместникам и волостелям*(1227). При определении существа этих должностей необходимо совершенно устранить нынешние представления о местных властях. В настоящее время местные установления представляют особую инстанцию в общем государственном управлении. В древнейшее время не было речи о правильной иерархии должностей. Наместник получал от князя поручение управлять вместо себя и пользоваться доходами с отправления своей должности*(1228). Наместник заменял князя в данной местности. Следовательно: 1) подведомственные ему дела решались им окончательно, без доклада князю; 2) если, в виде льготы, князь освобождал отдельных лиц или целую совокупность лиц от подчинения местному суду - относительно их восстановлялась непосредственная власть князя. Так, в жалованной грамоте Ивану Петелину говорится: "А ведает свои люди всех сам Иван или кому прикажет... а кому будет чего искать на Иване или его прикащике ино их сужу яз сам князь великий или мой боярин введеной*(1229)". То же повторяется в многочисленных жалованных грамотах монастырям; 3) в случае въезда князя в округ наместника полномочие его как бы прекращалось и он сам делался местною властью*(1230). То же самое должно сказать и о волостелях. Отношение между волостелями и наместниками не напоминает отношений между нынешними губернскими и уездными властями. Волостель так же заменял князя в волости, как наместник в городском округе.

Таковы последствия личного начала, господствовавшего в древней администрации: отсутствие правильно организованных должностей; смешение властей и ведомств; отсутствие точных иерархических отношений между должностными лицами. Древняя администрация, не достигшая до сознания о различии властей, тем менее могла различать степени власти. Лицо, исполнявшее поручение высшего, прямо заступало его место. Наместник или волостель заменял князя; наместничий тиун до известной степени заменял наместника*(1231). Только в чисто исполнительных должностях замечается некоторая специализация.

§ 19. Характер управления находился в полном согласии и с характером службы. Напрасно будем мы искать в юридическом положении служащих существенных признаков нынешних служебных отношений. Лицо, служившее князю, было соединено с ним чисто личными, договорными отношениями*(1232). Древняя Россия не знала служебной повинности, с такою силою развившейся впоследствии. Княжеская дружина составлялась из лиц, добровольно поступивших на службу и остававшихся на ней, пока им было угодно. Удаление от службы, отъезд к другому князю был ее полным правом, признававшимся и договорными грамотами*(1233). Мало того. Князья обыкновенно находились в значительной зависимости от дружины. Князь, обыкновенно человек чужой в своей волости, старался привлечь на свою службу "лучших", влиятельнейших людей княжества. Эти "мужи" и составляли главный его оплот. Само Московское княжество обязано возвышением своим, между прочим, могущественному и искусному боярству, значение которого признавалось и Симеоном Гордым, и Дмитрием Донским*(1234). Летописи наполнены свидетельствами самостоятельности дружины*(1235). Понятно само собою, что "муж", являвшийся к князю, не подчинялся правилам служебной дисциплины и постепенного прохождения всех ступеней иерархии. Место на службе определялось общественным положением новобранца.

§ 20. Соединение всех княжеств Северо-Восточной Руси под властью московского князя имело, как известно, решительное влияние на судьбу служилого сословия. Лучше сказать: сословие это сложилось под влиянием политики московских государей*(1237). Уничтожение права отъезда и поместная система закрепили старую дружину, боярство, прежних удельных князей на государеву службу. Прежние "вольные слуги", которым обеспечивалась полная воля*(1238), превращаются в холопов великого государя, пишутся уничижительными именами. Отъезд преследуется как государственная измена. Закон с точностью определяет, какое количество службы обязан нести каждый служилый человек с своего поместья*(1239) и с вотчины. Отставка от службы допускается только при известных условиях*(1240), также как и отпуска. За исправным отбыванием службы следит особое всесильное учреждение - разряд*(1241). Уклонение от службы карается строго. Карательные меры этого рода следующим образом сгруппированы в Уложении 1649 года. Оно грозит за первый побег из полка кнутом, за второй - кнутом, убавкою поместного и денежного оклада, за третий - кнутом и отнятием поместья. За побег домой с бою - кнутом нещадным и отнятием половины поместных и денежных окладов; сотенному голове, отпустившему служилого человека без государева указа и воеводского ведома, - батогами и тюрьмой; воеводе также жестоким наказанием, "что государь укажет*(1242)".

С изменением юридического положения служилого сословия видоизменяется и самая идея службы.

§ 21. Реформа служилого сословия соединялась с другою переменою, чрезвычайно важной. Мы говорим об изменении отношений царской власти к администрации и суду. Власть московских царей без сомнения была сильнее власти князей древней России; последние не владели закрепощенными сословиями и имели пред собою свободное вече. Московские государи добили вечевой обычай в Новгороде, в Пскове и стали во главе тяглых сословий. Но древние князья имели больше непосредственного влияния на суд и управление, чем цари московские. Личный, непосредственный суд князя, в принципе, по крайней мере был общим правилом. В царской России непосредственное управление и суд царя становятся исключением. Цари, владея государством обширным, имея дело с усложнившимися задачами управления, не могли обходиться случайною и не регулированною помощью некоторых должностных лиц. Князь разделял свою власть с дружиною, посадниками и наместниками. Говоря языком экономистов, древнерусская администрация знала только простое сотрудничество, раздробление труда. В царской России зарождается сотрудничество сложное, некоторое разделение труда, специализация занятий.

Явление это было последствием нового, неизвестного древней России начала, именно начала поручения, начала приказного. Начало поручения (приказа) предполагает, что верховная власть вверяет определенному учреждению известный род дел или лиц, с тем, что учреждение это ведает порученные ему предметы самостоятельно, на основании уставов, докладывая государю только о тех делах, которых зачем- либо вершить "не мочно".

Приказное начало довольно определенно выступает еще в судебнике Ивана III. Во-первых, судебник прямо поручает отправление правосудия боярам и окольничим*(1249), почему они являются не пособниками князя в отправлении правосудия, но самостоятельными органами правосудия. Далее, предполагалось, что каждый "судья" будет иметь свою компетенцию; каждый боярин обязывался "давати всем жалобникам управа во всем, которым пригоже; а которого жалобника а не пригоже управити, и то сказати великому князю, или к тому его послати, которому которые люди приказаны ведати". То же и еще определеннее говорит царский судебник*(1250). Термин, употребленный в первый раз по отношению к суду, сделался родовым вскоре после Ивана III: именем приказов обозначались места центрального управления*(1251). Хотя рядом с названием "приказ" существовали и другие названия, например четверть*(1252), дворец*(1253), изба*(1254), двор*(1255), но слово "приказ" сделалось родовым. Так, Котошихин все места центрального управления называет общим именем "приказы", хотя при исчислении отдельных приказов употребляет и другие названия*(1256).

§ 22. Прямыми последствиями приказного начала должно признать следующие: 1) разделение дел между отдельными установлениями по их роду и виду, 2) появление понятия о компетенции учреждений*(1257), 3) признание известной самостоятельности учреждений, в круг деле, им порученных. Личные, непосредственные распоряжения царя имеют место: а) по тем делам, которых за чем-либо в приказах вершить "немочно", и которые потому требовали доклада государю*(1258); б) в случае жалобы частных лиц государю на злоупотребления приказов и неправый суд*(1259); в) по делам, прямо изъятым из ведомства общих установлений и взятых в непосредственное ведение царя*(1260); 4) определяя компетенцию известных учреждений, правительство должно было определить порядок их деятельности известными уставами или наказами. Впрочем, эта сторона законодательства была мало развита в московской России. Одни только судебные места имели пред собою определенный, писаный закон. Таковы судебники и Уложение. Прочие места если и руководствовались общими правилами, то правилами, выработанными практически, путем приказного обычая. Местные начальства, воеводы, получали свои наказы, но они были составлены в довольно общих выражениях*(1261); 5) с развитием приказного начала явилась и возможность установить некоторую служебную иерархию. Явилось разделение должностей на местные, центральные и высшие. В конце XVI и в XVII веке установилось уже известное отношение и различие между царскою думою, приказами и местными должностями*(1262).

§ 23. Новые начала государственного управления, зародившиеся в Московском государстве, не получили, однако, должного развития и применения. Много причин препятствовало старой администрации получить строго государственный характер. Главнейшие из них были 1) особый склад служилого сословия; 2) сохранившаяся сила личного начала, не устраненного системою приказных должностей; 3) отсутствие надзора за деятельностью административных лиц и отсутствие правильных начал их ответственности.

§ 24. Великим князьям московским удалось вполне закрепостить прежнюю дружину. Исчезла ее прежняя свобода, исчезли, особенно во время Ивана Грозного, старые роды бояр, которых Дмитрий Донской приказывал слушать своим детям. "Прежние большие роды князей и бояр,- писал Котошихин,- многие без остатку миновались"*(1263). Несмотря на это многие остатки старины уцелели в позднейшее время, не поддаваясь силе новых законов и задерживая развитие государственного управления.

Сила старого "породного" начала выразилась в обычае местничества. Служилый класс, потомки старых боярских и княжеских родов, беспрекословно несли государеву службу, писались царскими холопами и уничижительными именами. Но царская власть, при назначении на должности, при раздаче наград должна была сообразоваться с породою лица. Боярин А. не мог служить под боярином Б. или вместе с окольничьим В. Он не мог довольствоваться тою же наградою, какую получил другой его товарищ, если последний не равнялся с ним породою. Местничество было не только обычаем, но правом, и в разряде велись формальные процессы для охранения этого права, если оно было нарушено в том или другом случае. В этих спорах, становившихся с каждым годом смешнее и тягостнее, в этом "богопротивном" местничестве выразилось, однако, старое начало, что известный круг лиц порождению своему имеет право на особенную близость к государю, на особенный почет в государстве. Сожжение разрядных книг в 1682 году*(1264) не искоренило окончательно старого обычая. Нужны были крутые меры и личный пример Петра, чтобы ввести в государственную службу другие начала.

Продолжавшееся господство личного начала выразилось: а) в организации приказов и б) в распределении между ними предметов ведомства. В приказ сажали обыкновенно несколько лиц, но из этого не следует, чтобы приказы были коллегиями*(1265). Первенство "старшего боярина" давало ему перевес над "товарищами"*(1266). Нередко эти "товарищи" были связаны с ним кровным родством, иногда чрезвычайно близким*(1267). Самая иерархия приказов определялась "породою" и общественным положением лица, ими управлявшего*(1268).

Понятно, как при этих условиях плохо были определены границы и задачи властей. Одному и тому же лицу или установлению "приказывались" самые различные вещи*(1269). Например, в Разрядном приказе, по общему правилу, ведомы были "всякие воинские дела, и городы строением и крепостьми и починкою и ружьем и служилыми людьми"*(1270). В то же время он имел и другие административные и даже судебные обязанности*(1271). В приказе большого дворца ведалось дворцовое хозяйство: "да в том же приказе ведомы больши 40 городов, посадские люди, тяглом и податьми"; да в том же приказе ведомы печать и собирают печатные пошлины с грамот и с иных дел*(1272). В Приказе большой казны были ведомы: "гости, и гостиная и суконная сотни, и серебреного дела мастеры и многих городов торговые люди... и денежный двор... и железного дела завод, от Москвы 90 верст, под Тулою: и делают железо, и пушки, и ядра льют про царя". Отсутствие правильной системы в распределении задач вело к чрезмерному размножению приказов, которые сами не знали своей компетенции*(1273). Путаница приказных отношений гибельно действовала и на местное управление.

При отсутствии правильной системы распределения задач самое число приказов было неопределенно. Они возникали из чисто случайных поручений, и количество их то уменьшалось, то увеличивалось без всякого плана. Меры к упрощению приказного управления состояли в соединении приказов в одно управление. Иные приказы сливались с другими; другие, не уничтожаясь, подчинялись высшему заведованию одного, в качестве присудных ему. Но законодательство не всегда руководствовалось правилом "соединять однородное и разделять разнородное". Например, Земский приказ соединился с стрелецким; костромскою четвертью, в 1698 г., управляли те же судьи, что и Стрелецким приказом. В местном управлении путаница была еще ужаснее. Жители под конец не знали, y какого начальства искать им управы.

§ 25. Неудовлетворительность и злоупотребления администрации зависели также от недостаточности средств надзора за нею и слабого развития ответственности должностных лиц. Средствами сдерживать злоупотребления служащих были: 1) частая смена их; 2) страх царской опалы; 3) челобитья местных жителей. Но все они не приводили к удовлетворительному результату. Воеводы, назначаемые на краткий срок, спешили воспользоваться им для личного обогащения; челобитья редко доходили до государя, и еще реже постигала виновных опала. Только правильная система контроля и ответственность могла уменьшить злоупотребления. Но их не выработала Москва*(1274).