Глава вторая. Должность губернатора

§ 115. Нормальным и главным органом центральной власти на местах является должность губернатора. Для определения ее значения мы имеем прежде всего наказ губернаторам 1837 года, вошедший с соответствующими изменениями во II т.

Обязанности, возлагаемые на губернатора, могут быть разделены на следующие категории.

I. Губернатор является представителем высшей правительственной власти в губернии, и, в этом качестве, на него возложено "блюстительство неприкосновенности верховных прав самодержавия, польз государства и повсеместного, точного исполнения законов, уставов, высочайших повелений, указов Правительствующего Сената и предписаний начальства*(2327).

II. На губернатора возлагаются непосредственные административные обязанности, выполняемые им как лично, так и чрез состоящие под его председательством и начальством установления.

III. Губернатор принимает участие в различных действиях местных административных ведомств и в суде, когда по свойству этих действий или до их важности, закон требует такого участия.

IV. Губернатор является органом правительственного надзора относительно новых общественных установлений (земских и городских), причем означенный надзор должно отличать от надзора, так сказать, политического, права коего принадлежат губернатору, как "представителю высшей правительственной власти".

Эти категории должно иметь в виду при рассмотрении прав и обязанностей губернатора в отдельности.

А) Губернатор, как представитель высшей правительственной власти

§ 116. Взгляд законодательства на губернаторов как на представителей высшей власти выражается прежде всего в порядке их назначения. "Губернаторы определяются и увольняются именными высочайшими указами и вместе (т. е. независимо от указов) высочайшими приказами"*(2328).

В принципе, следовательно, губернаторы избираются Государем, хотя министру внутренних дел принадлежит право представлять кандидатов на эти места. Закон не установляет какого-либо образовательного или служебного ценза для занятия должности губернаторов. Они могут быть назначаемы как из гражданских, так и из военных чинов. Примечание к 488 ст. только рекомендует министру внутренних дел поручать лицам, состоящим при министерстве кандидатами на губернаторские места, обозрение разных местных установлений. Такие обозрения считаются достаточной подготовкой к занятию губернаторских мест, ибо примечание продолжает: "приготовленные посредством сих обозрений кандидаты в губернаторы, прежде утверждения их в сем звании, назначаются "состоящими в должности губернаторов".

Должность губернатора, являясь должностью нормальной и не предполагающей исключительного доверия Верховной Власти к лицу, ее занимающему (подобно должности генерал-губернатора), может быть исправляема другими должностными лицами, в случаях болезни, отсутствии или увольнения губернатора. Исправление этой должности возлагается прежде всего на вице-губернатора; но за его отсутствием или болезнью, оно возлагается или на управляющего казенной палатой, или на управляющего государственными имуществами по старшинству чинов. Но в порядке исправления должности губернатора должно различать два случая. Во-первых, губернатор может находиться вне губернского города, но оставаться в пределах губернии, по случаю, например, ревизии уездных установлений. В этом случае он не устраняется от участия в делах, особливо ему поручаемых"; исправляющий его должность оставляет дела, в случае сомнения или разногласия с советниками губернского правления, до возвращения губернатора или отсылает их к нему на разрешение. Поэтому "исправление должности" в данном случае состоит в ведении текущих и менее важных дел. Заступающий должность губернатора подписывает "за губернатора". В случае же отсутствия или болезни губернатора, он вступает во все его права и подписывается "исправляющий должность*(2329).

§ 117. Обязанности губернаторов, как представителей высшей правительственной власти, вытекают из общего на них взгляда, выраженного в 494 ст. Она рассматривает их как "непосредственных начальников вверенных им высочайшей Государя Императора волей губерний" и, в силу этого, возлагает на них "блюстительство неприкосновенности верховных прав самодержавия, польз государства и повсеместного, точного исполнения законов и распоряжений правительства". Вместе с тем губернатор является лицом, ответственным пред высшим правительством за общее состояние губернии в отношении безопасности, порядка и благосостояния.

В отношении права по блюстительству неприкосновенности верховных прав Самодержавия, польз государства и исполнения законов, губернаторы поставлены выше всех должностных лиц в губернии, хотя бы эти лица занимали должности, независимые от администрации (например судебные), или по своему служебному положению были поставлены выше губернаторов (председатели судебных палат). Это начало выяснено в особенной силой положением комитета министров 22 июля 1866 года, из которого составилось 517 ст. II т. изд. 1876.

"Все служащие в губерниях лица, говорится в этой статье, даже неподчиненные в служебном отношении губернатору, несмотря на сравнительное их по классу должности или чину старшинство, или на особый характер служебной деятельности, иногда совершенно независимой от влияния административной власти, в случае их вызова или приглашения губернатором, обязаны подчиниться его законным требованиям и оказывать ему должное уважение, на которое он, как представитель высшей в губернии власти, имеет неотъемлемое право".

§ 118. Первая обязанность, возлагаемая на губернаторов, как на представителей высшей власти, есть попечение о немедленном обнародовании законов и распоряжений правительства, принятие мер к их исполнению и наблюдение за исполнением законов*(2330). Вместе с тем губернатору предоставляется, "в делах особенно важных или чрезвычайных" (особенно по сомнению в законах), пригласить в присутствие губернского правления, казенную палату и управление государственными имуществами, а также палаты гражданского и уголовного суда (где они остались) с губернским прокурором (где он есть) для совместного рассмотрения дел и представления высшему правительству (сенату или министерству, по принадлежности). Во-вторых, по ст. 495, в лице губернатора, по закону, сосредоточивается местный надзор за всеми находящимися в губернии административными учреждениями и должностными лицами гражданского ведомства.

К установлениям первой категории относятся губернское правление, казенная палата, управление государственными имуществами, уездные и городские полицейские управления и вообще низшие уездные власти. По отношению к ним губернатор облечен правами ближайшего надзора, состоящего: первое, в наблюдении за точным исполнением ими своих обязанностей; второе, в праве предлагать меры к исправлению замеченных им злоупотреблений и беспорядков: третье, в привлечении виновных к законной ответственности чрез губернское правление; четвертое, в праве произведения ревизии управления*(2331).

Относительно учреждений, не состоящих от них в прямой зависимости (учреждение по части горной, лесной, монетной и т. п.), губернаторы не входят ни в какие непосредственные распоряжения. Но о замеченных ими злоупотреблениях или беспорядках, происходящих от небрежности, они поставляют на вид этим управлениям. В случае открытия ими важных беспорядков, они сообщают о том ближайшим начальствам этих управлений, приглашая их принять меры к исправлению недостатков. При безуспешности этих напоминаний губернатор доводит о замеченном до сведения высших управлений и доносит министру В.Д.*(2332).

В-третьих, губернаторам принадлежит надзор за составом служебного персонала в губерниях и уездах. Эта обязанность по ст. 506 вытекает из того начала, что губернаторы "ответствуют пред верховным правительством за состояние вверенной им губернии". На этом основании 1) губернаторы должны собирать сведения о способностях, нравственных качествах и образе жизни лиц, желающих получить место по назначению от правительства или по выборам; 2) означенные сведения принимаются губернатором в расчет при назначении или утверждении им должностных лиц, когда это прямо от него зависит; 3) по закону 22 июля 1866 года, административные учреждения и власти, определяя или перемещая подведомственных им чиновников, или служащих по найму, обязаны представлять о том губернатору, который может изъявить свое несогласие, если считает этих лиц неблагонадежными.

В связи с влиянием губернатора на назначение должностных лиц, находится и его обязанность по наблюдению за исполнением ими своих обязанностей, с правом привлекать их к ответственности чрез губернское правление или представлять об них высшему начальству*(2334). Губернаторам же предоставляются особенные права по награждению лиц, служащих в губерниях. Они выражаются в трояком виде: 1) губернаторам предоставляется лично награждать достойных чиновников в пределах, указанных законом; 2) они имеют право ходатайствовать пред высшим начальством о награждении служащих чинами и знаками отличия; 3) все представления местных административных начальств (за исключением контрольных палат и некоторых лиц таможенного ведомства), о награждении подведомственных им лиц идут чрез губернатора*(2335). Наблюдению же губернатора подлежат и жительствующие в губернии отставные чиновники*(2336).

§ 119. Сверх общего надзора за служебным персоналом в губернии, закон обращает внимание губернатора на некоторые предметы, В особенности сюда относится, во-первых, "охранение дарованных законами прав". Именно на губернаторов возлагается наблюдение, чтобы местные жители пользовались, каждый по званию своему, правами и и преимуществами, дарованными разным сословиям и званиям высочайшими грамотами и другими законами. Особенное внимание губернаторов обращается, в этом отношении, на охранение прав дворянского сословия*(2337). Во-вторых, губернаторский надзор распространяется на народное просвещение. Хотя мы увили м, что вниманию губернатора рекомендуются и другие предметы управления, как, например, народное продовольствие и здравие, но надзор его по народному просвещению поставлен в особенные условия. Постановления об нем помещены в рубрике "Обязанность губернаторов вообще", где определяется значение их как представителей высшей правительственной власти. Правила о губернаторском надзоре по этому предмету новейшего происхождения. Во II т. Св. зак. изд. 1857 года, в рубрике "Обязанности губернаторов вообще" (ст. 357 - 359) этих постановлений нет. Первое из них явилось в 1866 году, когда на губернаторов было возложено попечение о преуспеянии женских учебных заведений ведомства императрицы Марии, с обязанностью посещать эти заведения "сколь возможно часто" и доводить до сведения главноуправляющего о всех замеченных им беспорядках. Затем, в 1870 году с должностью губернатора было соединено звание почетного попечителя всех находящихся в губернии женских гимназий и прогимназий. В этом качестве ему предоставляется право делать распоряжение об открытии в губернии комитетов для поддержания материальными средствами существующих гимназий и для открытия новых. Губернатор не принимает непосредственного участия в управлении гимназиями. Но ему принадлежит право, в случае беспорядков, им замеченных, делать указания попечительному совету, а в случаях важных сообщать о том попечителю или непосредственно министру народного просвещения.

Последнее узаконение по этой части содержится в положении о начальных народных училищах 25 мая 1874 года. Это положение, вообще изданное с целью поставить начальное народное образование под более строгий надзор правительства, сосредоточило означенный надзор (независимо от училищных советов) в руках предводителей дворянств и инспекторов народных училищ, тогда же учрежденных. Но "губернатору принадлежит общее наблюдение за ходом и направлением первоначального обучения в губернии". По этому предмету ему предоставляется сообщать свои замечания и соображения непосредственно министру народного просвещения*(2338).

§ 120. Облекая губернаторов указанными выше правами "представителя высшей правительственной власти", наказ считает нужным напомнить им, что они, для исполнения лежащих на них обязанностей, не вооружены какими-либо чрезвычайными полномочиями и должны держаться в пределах существующих законов. Эта мысль выражается в двоякой форме. Во-первых, наказ старается указать на пределы губернаторских полномочий по их существу; во-вторых, на порядок действия губернаторской власти.

Пределы губернаторских полномочий определяются тем, что губернаторы, по "свойству их обязанностей", суть только исполнители и оберегатели законов. Поэтому они не вправе ни делать новых постановлений, ни отступать от существующих, ни учреждать налогов или сборов, законом не установленных.

Порядок отправления губернаторской власти определяется тем началом, что для заведования в губерниях всяким родом дел установлены законом известные правила, с которыми и должны сообразоваться губернаторы. В силу этих правил, губернаторы отправляют лишь часть своих обязанностей прямыми распоряжениями и предписаниями от своего лица. Во всех других случаях они действуют чрез различные установления (губернское правление и отдельные присутствия, о коих будет сказано ниже), предметы ведомства которых и порядок делопроизводства определены законом*(2339).

Непосредственные и личные распоряжения губернатора имеют место: 1) в делах, не входящих в круг ведомства общих губернских установлений; 2) в делах, не терпящих отлагательства или подлежащих особенной тайне; 3) в делах, порученных высшим правительством непосредственному ведению губернатора*(2340).

Установления и лица, чрез которые действует губернатор по делам этого рода, суть канцелярия и состоящие при губернаторе чиновники особых поручений (старшие и младшие). Круг дел, производящихся в губернаторской канцелярии, а следовательно, подлежащих непосредственному и личному ведению губернатора, исчислен в 659 ст. II т. Сюда относятся: 1) переписка по обозрению губернии и составлению годовых отчетов (о коих будет сказано ниже); 2) дела по надзору за земскими установлениями и по дворянским выборам; 3) дела по губернскому по воинской повинности присутствию и по сношению губернатора с военным ведомством; 4) дела по надзору за местной печатью, типографиями, литографиями и т. п. заведениями; 5) выдача заграничных паспортов и других срочных видов; 6) дела, требующие особенной тайны или личного распоряжения губернатора на основание специальных законов. Сверх того, некоторые дела производятся в губернаторской канцелярии, так сказать, предварительно, а другие поступают туда лишь в некоторых местностях.

Предварительно производятся в канцелярии дела по закону*(2341), подлежащие производству в губернском правлении*(2342). Если дела эти, по экстренности своей, требуют немедленного распоряжения губернатора, то последний делает его чрез свою канцелярию, но затем передает дело, для дальнейшего производства, в губернское правление.

В некоторых местностях Европейской России, где не введены еще новые судебные учреждении, известные приговоры палат по делам уголовным утверждаются губернатором и переписка по этим делам сосредоточивается в канцелярии.

Б) Административные обязанности губернатора

§ 121. В этой рубрике нам предстоит рассмотреть предметы, вверенные прямому заведованию губернатора и которые должно отличать от тех, по коим он имеет лишь известное участие или же право надзора. Предметы этого рода суть: 1) попечение о безопасности; 2) попечение о народном продовольствии и народном здравии; 3) дела по общественному призрению и опекам.

1. ПОПЕЧЕНИЕ О БЕЗОПАСНОСТИ

§ 122. Главнейшим из этих предметов представляется, конечно, попечение о безопасности в губернии. Обязанности губернатора этого рода указаны в "Наказе" весьма отрывочно и без определенной системы. Но обязанности этого рода настолько обширны и разнообразны, что исчисление их не могло вместиться в "Наказе" без излишних и невозможных повторений того, что содержится в многочисленных уставах, специально относящихся к этому делу. Назовем важнейшие из этих уставов. Во-первых, губернатор есть прямой начальник уездной и городской полиции; наблюдая за исполнением лежащих на ней обязанностей, он должен в распоряжениях своих руководствоваться наказом чинам полиции, помещенным во II т. Св. зак. (ст. 1379 - 1501). Во-вторых, обязанности как губернаторов, так и полиции по предупреждению и пресечению преступлений, исчислены в соответствующем уставе. Ст. 1 этого устава (изд. 1876) возлагает обязанности по предупреждению и пресечению преступлений прежде всего на губернаторов. В-третьих, обязанности губернаторов и подчиненных ему установлений по предметам полиции специальной указаны в уставах паспортном, цензурном, о ссыльных, врачебном и т. д. Поэтому нам предстоит, не перечисляя всех многочисленных обязанностей губернатора по этой части, остановиться на главнейших из них, в особенности на тех, которыми эта должность характеризуется.

1) Между правами, предоставленными губернатору по части полицейской, должно прежде всего упомянуть о праве издания обязательных для местных жителей постановлений по делам благочиния, порядка и безопасности, в силу положения комитета министров 1876 года.

История узаконения этого закона нижеследующая. Первоначально, по инициативе министра внутренних дел, предполагалось в виде временной меры предоставить право издания обязательных распоряжений генерал-губернаторам московскому и варшавскому и градоначальникам петербургскому и одесскому. Выработанный по этому предмету проект постановлений перешел на обсуждение комитета министров. Комитет согласился с основной мыслью проекта о необходимости предоставить местной административной власти право, о котором идет речь. Настоятельность этого права мотивировалась тем соображением, что закон не может предусмотреть все условия и случаи, по существу временные и местные, когда необходимо своевременно принять те или другие меры, направленные к охранению порядка и благочиния. Бессилие закона в деле обеспечения тишины и спокойствия на местах требовало, по мнению комитета, усиления власти местных администраторов правом издания обязательных постановлений. Затем, по вопросу о том, кому предоставить подобное право и в каком виде, комитет разошелся со взглядами проекта. Право самостоятельных распоряжений из исключительного сделалось общим*(2343). Проект указывал на необходимость подробно исчислить те предметы, по которым губернатор может издавать означенные распоряжения. Принятые комитетом правила ограничиваются вместо того общим выражением, что постановления местной административной власти могут быть издаваемы вообще по предметам общественного благочиния, порядка и безопасности*(2344).

Комитет нашел также неудобным указать подробно на порядок обжалования административных распоряжений, срок принесения жалоб, процедуру их рассмотрения, наконец вообще поставить издание распоряжений под контроль правительствующего сената, по 1-му департаменту, как хранителю законов. По мнению комитета, достаточным ограждением неприкосновенности существующих законов и прав частных лиц и общественных установлений служат: во-первых, общее "ограничение, чтобы постановления общей власти имели в виду лишь правильное и успешное исполнение узаконений по упомянутым предметам", во-вторых, предположенное за министром внутренних дел право изменения, дополнения и отмены означенных распоряжений и, наконец, в-третьих, право жалобы в общем порядке. Что касается порядка принесения жалоб и сенатского контроля, то по этим предметам предположено было: 1) не установлять особого порядка обжалования распоряжений, оговорив, что жалобы эти приносятся в общеустановленном порядке, и 2) не установлять обязанности местных административных властей доносить правительственному сенату о всех изданных ими постановлениях. Гарантией законности распоряжений служило обязательное представление их министру внутренних дел.

Право издавать постановления, обязательные для местных жителей, предоставлено всем губернаторам, генерал-губернаторам и градоначальникам. Постановления эти сохраняют свою силу до тех пор, пока не будут отменены установленным порядком. Санкцией распорядительного права служит 29 ст. мир. устав. Для обязательности распоряжений необходимо предварительное обнародование их, именно троекратная публикация их в губернских или местных полицейских ведомостях. Изданные постановления немедленно должны быть представлены министру внутренних дел, с изложением причин, которые вызвали то или другое распоряжение. В тех местностях, где состоят и главные начальники края, губернаторы обязаны, кроме того, представлять свои распоряжения на усмотрение местного генерал-губернатора. Министр внутренних дел может отменить всякое постановление местной власти, если оно несогласно с законом или противоречит интересам местности. Отмена, дополнение или изменение означенных распоряжений происходит или по собственному усмотрению министра, или вследствие жалоб заинтересованных лиц. Жалобы, как частных лиц, так и общественных установлений приносятся "в общеустановленном порядке", т. е. или министерству внутренних дел (так сказать по начальству), или по первому департаменту правительствующего сената.

Предоставленное положением комитета министров 13 июня 1876 г. г. генерал-губернаторам и губернаторам право издавать обязательные постановления для жителей допускает несколько ограничений. Во-первых, в самом положении сказано, что постановления не должны противоречить законам и распоряжениям высшего правительства. Другое ограничение вытекает из 103 ст. город. пол., предоставляющей общественному управлению право издавать постановления касательно местного благоустройства. Третье ограничение заключается в праве земства издавать обязательные постановления по пожарной части (что основывается на праве земства вводить обязательное страхование в местности), по санитарной части и по истреблению вредных насекомых. В этих случаях за губернатором остается лишь право протеста, без права издавать собственные постановления или изменять земские. Право губернаторов издавать постановления выяснено указом 1-го деп. сената. Указ этот издан был по следующему случаю. Полоцкий губернатор издал обязательное постановление о поддержании чистоты в городе, обязав при этом жителей употреблять указанные им средства, стоящие, как оказалось, довольно дорого. Министр внутренних дел, на основание 6 пункта 211 ст.*(2345) учр. министерств, представил это постановление в сенат. Сенат, не оспаривая за губернатором права издавать постановления о соблюдении чистоты и опрятности в городе, тем не менее отменил это распоряжение, как незаконное, на том основании, что губернатор, предписывая употребление новых средств, стоящих притом дорого, вводил как бы новую повинность, на что не имел никакого права, так как повинности установляются как Высочайшей властью, или уполномоченными на то по закону учреждениями*(2346). Из этого указа видно, что обязательные постановления губернаторов могут касаться лишь применения и соблюдения уже существующих правил.

2) Губернаторам, равно как генерал-губернаторам и градоначальникам, принадлежит право призывать войска для содействия гражданским властям. Правила о призыве войск установлены в последний раз законом 30 октября 1877 года.

В нем содержится, во-первых, исчисление случаев, когда войска могут быть призываемы административными властями (судебные власти, в случаях, указанных в том же законе, также могут требовать содействия войск). Общее условие, поставляемое законом, есть недостаточность полицейских средств для охранения порядка и безопасности. Затем, цели, ради которых гражданские власти могут требовать содействия войск, суть следующие: 1) для охранения порядка при многочисленных собраниях народа (на церковных торжествах, ярмарках, народных гуляньях и т. д.); 2) для сопровождения казенного имущества; 3) для содействия при тушении пожаров и при других народных бедствиях; 4) для принятия и препровождения арестантов; 5) для поимки ушедших арестантов и дезертиров; 6) для поимки и задержания разбойников, грабителей, зажигателей и других преступников, в случае их многочисленности или ожидаемого сопротивления вооруженной рукой*(2347); 7) для предупреждения или прекращения народных волнений. Сверх того, в некоторых случаях войска могут быть призываемы для содержания караулов, для присутствования при исполнении судебных приговоров и для содействия судебным властям.

В губерниях право призыва войск принадлежит губернатору. Исправники и полицеймейстеры могут призывать войска своей властью только для содействия при исполнении судебных приговоров. В других случаях они обязаны испрашивать разрешения губернатора. Из этого правила делается, однако, то исключение, что в случае неотложной необходимости, когда "при беспорядках и волнениях неповинующиеся уже покусились на насилие, грабеж, зажигательство или убийство", или волнение распространяется несмотря на все меры полиции, исправнику дозволяется тотчас потребовать содействия войск, немедленно известив о том губернатора.

3. На губернаторе вообще лежат обязанности по охранению общественного спокойствия и безопасности в губернии, а равно по предупреждению и пресечению преступлений и проступков, грозящих безопасности как частных лиц и имуществ, так и государству. На этом основании:

а) Ему принадлежит главный надзор за тем, чтобы нигде не учреждалось противозаконных сообществ и чтобы дозволенные правительством общества не проявляли каких-либо противогосударственных стремлений. Для последней цели, положением комитета министров 1866 года, им предоставлено право "закрывать, своей властью, собрания разных частных обществ, клубов и артелей, в случае обнаружения в них чего-либо противного государственному порядку, общественной безопасности и нравственности", доводя об этом распоряжении до сведения министерства В. Д. и подлежащего центрального ведомства*(2348).

б) На губернатора возложено главное наблюдение за лицами, отданными под надзор местной полиции. Общие обязанности его по этому предмету определены в 545 ст. II т. Правила, здесь изложенные, распространяются одинаково на всех поднадзорных лиц, по какому бы поводу и какой бы властью (судебной или административной) этот надзор ни был учрежден. Но обязанности его относительно лиц, отданных под надзор полиции по распоряжению административных властей, изложены в особом положении об этом предмете*(2349). Положение установляет особый вид гласного полицейского надзора над лицами, признанными вредными для общественного спокойствия. Под правило этого надзора не подходят: а) лица, отданные под надзор полиции в силу судебного приговора; б) лица, состоящие под надзором негласным или учрежденным в особом порядке. По отношению к лицам, подвергнутым надзору на основание Положения 12 марта 1882 года, губернатору принадлежат следующие права: а) разрешать им временные отлучки в пределах губернии*(2350); б) воспрещение поднадзорному носить оружие*(2351); в) воспрещение поднадзорному занятий, не воспрещенных правилами*(2352), если это занятие "служит поднадзорному средством осуществления его предосудительных замыслов". Об этом распоряжении губернатор доводит до сведения министра внутренних дел, от которого зависит отменить его*(2353); г) губернатору предоставляется подвергать поднадзорных за неисполнение установленных для них правил аресту при полиции на срок до 7 дней*(2354).

в) Губернатору предоставляется принятие мер к восстановлению спокойствия, в случае, "если где-либо между поселянами или городскими обывателями возникли беспорядки и неповиновение законной власти". О всех происшествиях этого рода и о сделанных по ним распоряжениях губернаторы доносят министру внутренних дел*(2355).

г) В случае появления в губернии разбойнических шаек, скопищ воров, бродяг и т. п., первоначальные меры по этому предмету лежат на обязанности местной полиции. Но, при безуспешности этих мер, принятие мер сильнейших (учреждение пикетов и разъездов из обывателей или войск, призвание военной силы и т. д.) предоставляется губернатору*(2356).

д) Особому надзору губернатора подлежат иностранцы, как жительствующие в пределах губернии, так и временно находящиеся в ней по своим делам. Относительно этих лиц на губернатора возлагаются обязанности двоякого рода: губернаторы обязаны наблюдать, чтобы иностранцы пользовались покровительством законов и, с другой стороны, чтобы они сами исполняли эти законы и правила, особенно же правила о паспортах. Об иностранцах, которые по своему дурному поведению, по мнению губернатора, не могут быть терпимы в пределах России, он представляет министру внутренних дел. В губерниях пограничных на губернаторов возлагается, сверх того, наблюдение, чтобы дезертиры, преступники и другие подозрительные иностранцы, ушедшие из других государств, не переходили чрез границу и чтобы никто не давал им убежищ. В случае же, если им удастся проникнуть в пределы России, губернаторы наблюдают за их выдачей и высылкой*(2357).

е) На губернатора возлагаются также некоторые обязанности по делам печати. Во-первых, с освобождением губернских ведомостей и правительственных изданий от предварительной цензуры, ответственность за содержание напечатанных в них статей возложена на губернское начальство; цензирование частных периодических изданий в городах, где нет особых цензурных установлений, возложено на вице-губернаторов*(2358). Во-вторых, губернатором выдается разрешение на открытие типографий, литографий, металлографий и т. п. заведений, равно как разрешение к приобретению ручных печатных станков, на открытие книжных магазинов, лавок и кабинетов для чтения*(2359). Производство по делам этого рода сосредоточивается в канцелярии губернатора.

ж) Указанные выше права и обязанности губернатора по охранению безопасности относятся к нормальному положению управляемых им губерний. Но на основание "Положения о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия" 4 сентября 1881 года*(2360), на основание которого некоторые местности объявлены или могут быть объявлены в состоянии усиленной или чрезвычайной охраны. В местностях, объявленных в состоянии усиленной охраны, власть губернатора расширяется в следующих отношениях: 1) в местностях, не подведомственных генерал-губернаторам, они имеют право издавать обязательные постановления относительно охранения порядка и безопасности, установляя за нарушения этих правил взыскание в размере не свыше трехмесячного ареста или денежного штрафа в 500 рублей, и разрешать эти дела в административном порядке*(2361); 2) воспрещать всякие народные, общественные и даже частные собрания; 3) делать распоряжение о закрытии всяких торговых или промышленных заведений срочно или на все время объявленного положения усиленной охраны; 4) воспрещать отдельным лицам пребывание в пределах губерний*(2362); 5) распространять действие указанной выше 511 ст. II т. (об испрошении согласия губернатора на назначение чиновников административных ведомств, за означаемых властью губернского начальства) на замещение всех должностей по земским, городским и судебно-мировым установлениям и требовать, чтобы все лица, признанные губернатором неблагонадежными, были немедленно удалены от должностей. Это правило не распространяется на мировых судей и лиц, служащих по выбору земских и городских установлений*(2363). в) Губернатору предоставляется разрешать продолжение срока предварительного ареста подозрительных лиц, произведенного чинами полиции или жандармского управления, до одного месяца со дня задержания*(2364). При объявлении известной местности в состоянии чрезвычайной охраны, власть губернаторов не усиливается, если именно на него не будут по высочайшему повелению возложены права главноначальствующего*(2365). Но, с другой стороны, в местностях, не объявленных в состоянии даже усиленной охраны, могут быть вводимы особенные правила, в силу которых губернаторам предоставляется право распространять действие указанной выше 511 ст. II т. на земские, городские и судебно-мировые установления.

2. ДЕЛА ПО БЛАГОУСТРОЙСТВУ И БЛАГОСОСТОЯНИЮ

§ 123. Административные обязанности губернатора по делам этого рода были, до реформ земской и городской, весьма сложны и обширны. В качестве хозяина губернии он был поставлен во главе всех установлений, ведавших дела по местному хозяйству и благоустройству, по общественному призрению и народному здравию. Таковы: приказ общественного призрения, комиссия народного продовольствия, комиссия строительная и дорожная, губернский комитет общественного здравия, оспенный комитет и друг.*(2366). Сверх того, он имел по этим делам обязанности, возложенные на него лично, как "наказом", так и специальными узаконениями. В губернском "наказе" (II т. изд. 1857) его права и обязанности в этих отношениях были распределены по следующим рубрикам: 1) народное продовольствие и общественное хозяйство (ст. 428 - 482); 2) охранение народного здравия (ст. 512 - 526); 3) распоряжение по опекам и общественному призрению (ст. 527 - 548). Кроме того, губернатору принадлежал ближайший надзор за точным исправлением государственных и земских повинностей (ст. 483 - 511).

При издании II т. Св. зак. в 1876 г. эти рубрики были сохранены; но понятно само собою, что содержание их значительно изменилось; сократилось и количество постановлений. Так, отдел "Народное продовольствие и общественное хозяйство" вместо прежних 55 ст. содержит 11; правила о надзоре за исправлением государственных и земских повинностей изложены в одной статье (559) вместо прежних 29; обязанности по охранению народного здравия изложены в 4 ст. вместо 15; отдел "Распоряжения по опекам, общественному призрению" содержит 13 ст. вместо 22. Такое сокращение находится в связи с ограничением обязанностей губернатора по этим предметам.

При рассмотрении этих обязанностей в отдельности должно иметь в виду следующее общее начало. В местностях, где введены земские и новые городские учреждения, ближайшее заведование указанными выше предметами вверено этим установлениям. Но за губернаторами сохранено как право общего надзора, так и принятие особенных мер, когда в том представляется необходимость. Право надзора и принятия чрезвычайных мер возникает из того условия, что на них же возлагается вообще ответственность за состояние губернии, им вверенной. Так, ст. 633 II т., исчисляя поводы к ответственности губернаторов, постановляет, между прочим, что губернаторы подвергаются ответственности, "когда в случае общих бедствий, каковы суть: заразы, скотские падежи, сильные наводнения или пожары, неурожаи и т. п., они не действуют всей силой данной им власти и не принимают всех возможных по обстоятельствам мер для пособия страждущим, разоренным и нуждающимся и отвращения дальнейших несчастных последствий"*(2367). Таким образом, деятельность губернатора и зависящих от него установлений (преимущественно местных полиций) конкурирует с деятельностью земских и городских учреждений, причем закон не провел еще точных границ между компетенцией тех и других.

а) Общественное хозяйство и народное продовольствие

§ 124. Перечень обязанностей губернатора по этим предметам, до преобразования местного управления, был изложен в следующих выражениях:

"Главнейший предмет обязанности губернатора в отношении к общественному хозяйству губернии, им вверенной, есть обеспечение народного продовольствия; за оным следуют: наблюдение за надлежащим устройством городов и селений; охранение их безопасности; возвышение их благосостояния; покровительство общеполезных предприятий; усиление и распространение зависящими от них средствами всякого рода промышленности земледельческой, ремесленной и торговой"*(2368).

Эти всеобъемлющие выражения статьи соответствовали действительному положению вещей. В руках губернатора сосредоточивалась продовольственная часть губернии, которой он ведал чрез состоявшую под его председательством комиссию народного продовольствия; он лично и чрез губернское правление имел надзор за общественным управлением в городах, которое находилось под строгой опекой администрации; он и зависящие от него полицейские учреждения ведали пожарной частью в городах и селениях; за отсутствием самостоятельных органов общества, на нем лежало общее попечение о местной торговле и промышленности.

Но с введением земских и городских установлений обязанности губернаторов видоизменились; видоизменилось и определение их, которое мы находим в ст. 548 и след., соответствующей 428 и след. изд. 1857 г.

Отдел наказа, заключающий в себе исчисление этого рода обязанности губернатора, содержит в себе, как мы видели выше, всего 11 ст., из коих некоторые совершенно к этому разряду не относятся. Таковы ст. 552, постановляющая правила о действиях губернатора в случае предоставления частными лицами зданий в дар казне или на общественное употребление; ст. 553 о порядке разрешения на постройку новых магометанских мечетей, еврейских синагог и молитвенных школ, и ст. 554 о представлении министру В. Д. о всех находимых в губерниях древностях. Остальные 7 ст. более намекают на разные обязанности губернаторов по указанным выше предметам, нежели определяют их, так как изложение их содержится в других частях II т. и даже в других томах свода.

1. По делам народного продовольствия губернаторы сохранили прежние предметы ведомства там, где не введены земские установления и осталась комиссия народного продовольствия. Но в губерниях, в коих введены земские установления, в распоряжение последних переданы продовольственные капиталы и надзор за действиями сельских властей по заведованию хлебными запасными магазинами. Но на основание высочайше утвержденного мнения государ. сов. 1874 года за губернатором остается общий надзор за общественными хлебными магазинами. Осмотр их может быть производим губернатором лично или чрез особо командированного им чиновника*(2369).

При прежних условиях городского управления губернаторы распоряжались, чрез городские думы или ратуши, собиранием сведений о ценах на жизненные припасы, и на основание этих сведений составлялись три или четыре раза в год таксы. Эта обязанность осталась за губернатором там, где не введено в действие новое городовое положение. В поселениях же, где это положение введено, установление такс предоставлено городским думам.

Но, затем, на губернаторах лежит общее наблюдение за свободной и беспрепятственной торговлей хлебом и другими жизненными припасами и принятие мер против перекупа их и непомерного повышения цен. В случае крайне неблагоприятных видов урожая и возможности совершенного истощения местных запасов, на губернаторов (в местностях, где нет генерал-губернаторов) возложена обязанность изыскивать чрезвычайные меры к отвращению бедствий и помощи пострадавшим*(2370).

У губернатора должны быть сосредоточены сведения о состоянии посевов и результатах урожаев; сведения эти сообщаются им министерству В. Д.

2. Губернаторам принадлежит наблюдение за состоянием пожарной части в губернии. Обязанности этого рода, касательно как мер предосторожности против огня и огнеспасительных средств, так и способов возмещения пострадавших от пожаров, соответствовали положению губернатора, как хозяина губернии, на котором, между прочим, лежало попечение о благоустройстве в городах и селениях. Эти обязанности, независимо от устава пожарного, были изложены в ст. 453 - 455 т. II изд. 1857 года. В настоящее время важнейшей мерой к возмещению пожарных убытков представляется взаимное земское страхование имуществ, заведование которым возложено на губернские земские установления. В связи с этим предметом губернским земским собраниям, в 1873 году*(2371), предоставлено составлять проекты обязательных постановлений о мерах предосторожности против пожаров вне городских поселений (как в жилых местах, так и в лесных и напольных). Такие проекты представляются на утверждение губернатору. Последнему предоставляется также, с своей стороны, предлагать губ. зем. собранию об издании таких постановлений. Сверх того, уездным зем. управам, при устройстве нового поселения или при перестройке селения после опустошительного пожара, составлять планы на устройство селений. По предъявлении этих планов сельским обществам и землевладельцам (собственность которых находится в черте селения) они, вместе с приговором общества и отзывами землевладельцев, представляются на утверждение губернатора. В городах, пользующихся новым городовым положением, в число предметов, по коим думы могут, по соглашению с начальником местной полиции, издавать обязательные распоряжения, включены: "устройство кровли, устройство, чистота и осмотр дымовых труб и печей и вообще меры предосторожности против пожаров"*(2372).

Но, затем, губернатору принадлежит наблюдение, чтобы полиция следила за исполнением правил пожарного устава и охраняла порядок и безопасность во время пожаров.

3. По части строительной губернатор действует главным образом чрез состоящее в губернском правлении строительное отделение. Но, ближайшим образом, на губернатора возложено: а) утверждение изменений планов устройства города по представлению городских дум во всех городах и посадах, кроме губернских, столичных и некоторых других важнейших городов*(2373). В городах, в коих не введено новое городовое положение, попечение об устройстве их по утвержденным планам возлагается на губернаторов; об отступлениях от них губернаторы представляют министру В. Д. б) на губернаторов возлагается наблюдение за сохранением и содержанием в порядке казенных зданий; в) Они побуждают полицию наблюдать за точным исполнением правил строительного устава.

4) Обязанности губернатора относительно попечения о развитии местной торговли и промышленности были довольно подробно изложены как во II т. Св. зак. изд. 1857 г. (ст. 458 - 465), так и в других частях Свода. Но попечение по делам этого рода может быть успешно только в том случае, когда оно возложено на местные общества. Деятельность губернаторов в этом направлении не принесла осязательных результатов, комиссия, разрабатывавшая положение о земских учреждениях, приняла к следующему выводу относительно обязанностей губернатора по развитию местной торговли и промышленности.

"Что касается до того,- говорила комиссия,- есть ли какая положительная польза в предоставлении этого рода дел властям правительственным и насколько от этого развиваются торговля и промыслы местности, то в этом отношении все зависит преимущественно от личности начальника губернии. Иногда видно если не успешное, то по крайней мере усердное стремление к хозяйственному развитию губернии, в других случаях совершенное отсутствие этого рода деятельности в губернском начальстве"*(2374).

Такие неудовлетворительные результаты объясняются, во-первых, тем, что эта часть, равно как и все другие, была поставлена в зависимость от центральных учреждений, оставлявших мало простора деятельности губернаторов. Во-вторых, закон предоставлял губернатору не столько почин в разных общеполезных предприятиях, сколько право их разрешения, причем последнее было обставлено различными формальностями, крайне стеснительными*(2375).

В настоящее время к попечению о земледелии, торговле и промышленности призваны земские и городские установления, пределы и порядок действий которых будут изложены в своем месте. Действующий наказ губернаторам оставляет за ними, в качестве общих обязанностей, "покровительство общеполезных предприятий, а равно, усиление и распространение, всеми зависящими от них способами, всякого рода промышленности земледельческой, ремесленной и торговой"*(2376).

Из специальных обязанностей губернатора в этом отношении в наказе поименовано их право разрешать своей властью в местностях, где не введено положение о земских учреждениях: 1) открытие вновь (по ходатайствам сельских и городских общественных учреждений) торжков и базаров, перевод их из одного места в другое, а равно изменение их сроков; 2) открытие вновь (по тем же ходатайствам) ярмарок, если срок их не превосходит одной недели. Но о закрытии и переводе ярмарок существующих и об открытии вновь ярмарок на срок более одной недели губернаторы представляют министру В. Д.

Затем губернскому начальству принадлежит право разрешать устройство в городах, на условиях, указанных в уставе строительном (ст. 407 и прилож.), и устав о промышл. фабр. и зав. (ст. 42), таких фабрик, заводов и промышленных заведений, которые представляют известную опасность в отношении пожарном и гигиеническом. Разрешение на устройство заведений, которые по своей безвредности могут быть допущены повсеместно, предоставляется городским управам. Затем список заведений, разрешение которых не предоставляется управам, ежегодно публикуется министром внутренних дел по соглашении с министром финансов*(2377).

В связи с вышеприведенными постановлениями, рассматриваемый отдел наказа губернаторам по изд. Св. зак. 1857 года указывал на их обязанности по надзору за городским общественным хозяйством или, точнее, по опеке над этим управлением (ст. 467 - 476). Но с изданием городового положения 1870 года губернаторский надзор установлен на других началах, которые будут рассмотрены ниже.

б) Охранение народного здравия

§ 125. По прежним правилам, охранение народного здравия было возложено на губернаторов и состоящие под их председательством или начальством губернские правления, губернские, и уездные комитеты здравия и врачебные управы. Положения о земских и городских учреждениях 1864 и 1870 гг. привлекли к этому делу установления общественные; но участие последних по закону должно состоять в хозяйственном, главным образом попечении о медицинской части, т. е. в устройстве и содержании больниц, в приглашении на средства земств и городов врачей, повивальных бабок, фельдшеров и т. д. Эти способы удовлетворительны, конечно, для подания медицинской помощи заболевшим, но не для принятия мер для прекращения или предупреждения заразительных болезней. Меры последней категории предполагают действие власти правительственной, которой земские установления не облечены. Поэтому главное попечение о санитарной части, т. е. об охранении народного здравия, остается на попечении губернского начальства, т. е. прежде всего губернатора и затем местных полиций.

1. На губернатора возложено общее наблюдение за исполнением правил, предписанных во врачебном уставе*(2378).

2. Ему предоставляется принятие мер "к предупреждению всего, что может быть причиной появления или распространения заразительных, эпидемических и других между людьми болезней". Органами, чрез которые губернаторы должны действовать в этом отношении, суть губернский врачебный инспектор, общее присутствие губернского правления, уездные врачи и полицейские управления*(2379). По усмотрению губернатора, когда "подлежащие обсуждению предметы касаются различных ведомств или же дворянских, городских и сельских обществ", в общее присутствие губернского правления могут быть приглашаемы: губернский и уездный предводители дворянств, управляющие государственными имуществами, удельной конторой и казенной палатою, председатель губернской земской управы, полицеймейстер, городской голова, духовные лица по назначению консистории, помощник врачебного инспектора и другие лица, могущие быть полезными общему делу своими познанием и влиянием"*(2380).

Этот дополнительный, так сказать, состав общего присутствия губ. правления приблизительно тождествен с составом прежних губернских комитетов общественного здравия*(2381). После введения земских учреждений открылась возможность совместного действия губернского начальства и земств по прекращению и предупреждению заразительных болезней. Но только в 1879 году изданы были "временные правила относительно издания земскими учреждениями обязательных постановлений о мерах к предупреждению и прекращению повальных и заразительных болезней*(2382). Эти правила являются первым шагом к организации совместной деятельности правительственных и земских установлений. Относительные права тех и других определены следующим образом:

а) Уездным земским собраниям предоставлено, по соглашению с местным исправником, издавать обязательные постановления, по предметам, касающимся охранения народного здравия*(2383).

б) Постановление земского собрания сообщается губернатору, который, если не встретит препятствий к его изданию, распоряжается его обнародованием.

в) Если между земским собранием и полицейским управлением не состоится соглашения относительно предположенного постановления или если губернатор встретит препятствие к его изданию, он вносит его на рассмотрение особого совещания*(2384), и дело разрешается большинством голосов, с перевесом голоса председателя (губернатора) в случае их разделения. При несогласии губернатора с постановлением совещания он может приостановить его исполнение, представив все дело на разрешение министра В. Д.

г) Утвержденное постановление земского собрания получает обязательную силу, охраняемую 29 ст. уст. о нак. нал. мир. судьями, если в законе не определено иного наказания.

3. На губернаторах лежит общее наблюдение за исправным содержанием всех больниц, лазаретов и лечебниц гражданского ведомства, с правом осмотра их или лично, или чрез губернских врачебных инспекторов и их помощников*(2385).

4) На них возложено наблюдение за находящимися в их губернии или вновь учрежденными по случаю появления повальных болезней (чумы, холеры, желтой горячки) карантинными установлениями, а также надзор за исполнением правил, предписанных на эти случаи*(2386).

в) Общественное призрение и опеки

§ 126. Возложение на губернаторов известных обязанностей по опекам и общественному призрению одинаково обусловливается взглядом законодателя, по которому губернаторы "по долгу своему обязаны доставлять всем беспомощным и страждущим надлежащее по возможности призрение и вспомоществование" и обращать постоянное внимание "на положение людей, кои по сиротству, болезням, крайней бедности, или иным причинам, имеют право на особенное попечение правительства"*(2387). По этой причине столь различные предметы, как распоряжения по опекам, с одной, и общественному призрению, с другой стороны, соединены в один отдел, хотя указанный выше филантропический взгляд не мог быть проведен чрез все обязанности губернаторов.

1. Обязанности губернаторов по предметам общественного призрения имеют различный характер: с одной стороны, в местностях, где введены земские установления, а с другой стороны, там, где эти учреждения не введены и существуют приказы общественного призрения. В местностях первого разряда на губернаторах лежит главным образом общее наблюдение за действиями благотворительных учреждений, вверенных земским установлениям, и содействие им; в других местностях губернаторы имеют ближайшее участие в отправлении приказами общественного призрения своих обязанностей. Но и в тех и других местностях сохраняет свою силу то правило, что губернаторы способствуют успешному действию существующих и вновь учреждаемых благотворительных учреждений и имеют "общий высший надзор" как над этими заведениями, так и за соблюдением правил об общественном призрении*(2388).

На этом основании губернаторам во всех местностях одинаково принадлежит надзор, чтобы все благотворительные учреждения, подведомственные как приказам общественного призрения, так установлениям общественным, "находились и содержались в совершенном порядке и исправности". Поэтому на губернаторов возлагается посещение и обозрение таких учреждений как лично, так и чрез доверенных чиновников, с правом принимать меры к устранению замеченных или дошедших до их сведения беспорядков*(2389).

Обязанности губернаторов, в местностях, где не введены земские установления, несколько сложнее, так как приказы общественного призрения в прежнее время имели двоякий характер: 1) установлений, ведавших делами благотворительности в губерниях, и 2) установлений кредитных. В первом отношении губернаторы наблюдают за действиями приказов, содействуют делу общественного призрения чрез учреждаемые под их председательством попечительские советы, надзирают, чтобы лица, нуждающиеся в помощи и не принадлежащие к обществам, были призреваемы на счет сумм приказов и т. д.*(2390); они, по соглашению с местными архиереями и губернскими управами, определяют, при каких церквах удобнее учредить кружки для сбора пожертвований на бедных*(2391). Во втором отношении, т.е. по части кредитной, приказы не зависят более от губернатора, и ему не принадлежит наблюдение за операциями этого рода, как это возлагалось на него прежде*(2392). Но на губернаторов возлагается обязанность содействовать приказам относительно скорости взысканий по ссудам, составлению описей имениям, поступающим в продажу, и т.п.*(2393).

2) В отношении опек обязанности губернаторов разнообразны, смотря по причинам, в силу коих учреждаются опеки. Здесь должно различать:

а) Назначение опек над слабоумными и умалишенными, по просьбам их семейств или по достоверным сведениям, что эти лица опасны в общежитии или не могут управлять своим имением, совершается порядком, указанным в законах гражданских*(2394). Но учреждению опеки над этими лицами предшествует освидетельствование безумного или сумасшедшего, которое совершается по распоряжению губернатора*(2395). в присутствии губернского правления. Последнее в местностях, где введены новые судебные установления, составляется из губернатора, вице-губернатора, губернского врачебного инспектора, председателя, прокурора или товарища прокурора окружного суда и сословных депутатов, смотря по сословию, к которому принадлежит свидетельствуемый*(2396).

В связи с этой обязанностью губернатора на него возлагается наблюдение, чтобы душевнобольные не были помещаемы в частные лечебные заведения по злоупотреблениям власти над этими лицами. Вследствие этого все содержатели частных лечебных заведений обязаны сообщать о всех лицах, помещенных к ним без предварительного освидетельствования, местному медицинскому начальству, а последнее представляет об этом губернатору, который, по собрании необходимых сведений, может сделать распоряжение об их освидетельствовании*(2397).

б) Губернатору предоставляются распоряжения по учреждению опек над расточителями, вследствие ясных доказательств их безмерной и разорительной роскоши или беспутной жизни. Порядок действия губернаторской власти определяется различно, смотря по сословию, к коему принадлежит расточитель.

а) Относительно дворян губернатор, чрез губернского предводителя дворянства, предлагает собранные им данные собранию предводителей и депутатов дворянства. Постановление этого собрания представляется губернатором правительствующему сенату (по I департаменту).

б) Относительно городских обывателей (почетных граждан, купцов и мещан) губернаторы, чрез думы или чрез городских голов (где действует положение 1870 г.), предлагают свои сведения купеческим или мещанским обществам. Приговоры последних представляются на разрешение губернским правлениям*(2398).

3. Надзор за исполнением государственных и местных повинностей

§ 127. Довольно обширный отдел наказа губернаторам по изд. II т. 1857 г. (ст. 483 - 511) в настоящее время устранен положением о всеобщей воинской повинности, а равно положением о земских и городских учреждениях. В этих положениях излагаются обязанности губернатора по воинской и земским повинностям. Способы заведования первой из них видоизменились с заменой повинности рекрутской всеобщей, т. е. всесословной воинской повинностью; заведование последними предоставлено главным образом новым общественным учреждениям под надзором губернатора.

Вследствие этого весь V отдел прежнего наказа губернаторам (ст. 483 - 511) заменен одной 559 статьей, которая гласит:

"На губернаторов возложен главный общий надзор за исправлением государственных и местных повинностей и сборов с городов, а равно и повинностей натуральных. Права и обязанности начальников губернии по сим предметам определяются, по принадлежности, в уставах о воинской повинности и о земских повинностях и в сем общем губернском учреждении (ср. ст. 1817 и след.)*(2399).

Итак, на губернаторов возлагается, во-первых, общий надзор за отправлением государственных и местных повинностей; сверх того, во-вторых, они имеют некоторые особые обязанности по предметам, оставленным в их ближайшем ведении.

§ 128. Первым из таких предметов является отправление воинской повинности на основание устава 1874 года. Главные моменты по заведованию этими предметами суть следующие:

1) Составление призывных участков, причем известной категории городов дано право составлять отдельные от сельского населения участки. Образование участков возлагается: а) участков сельских или смешанных (т. е. сельских и городских, где города не составляют отдельных участков) - на уездные земские собрания*(2400); б) в городах - на городские управы, а где не введено положение 1870 г. - на думы*(2401). Предположения о призывных участках, составленные земскими собраниями или городскими управами, утверждаются губернатором*(2402).

2) Действия по поверке призывных списков, по призыву лиц, подлежащих повинности, определению прав каждого из призываемых, их освидетельствованию и приему возлагаются на уездные и городские*(2403) присутствия по воинской повинности. Уездные присутствия состоят из уездного предводителя дворянства, офицера, по назначению военного начальства, уездного исправника и члена земской управы (а в губерниях, где не введены земские учреждения, вместо члена земской управы присутствует один из мировых посредников по выбору съезда мировых посредников. Председателем присутствия назначается одно из местных должностных лиц по избранию губернатора). Городские присутствия состоят, под председательством городского головы, из офицера, чиновника по назначению начальника полиции и двух членов, избранных городским управлением.

3) Общий надзор за правильным ходом призыва и приема лиц, подлежащих воинской повинности, возлагается на губернское по воинской повинности присутствие. Оно состоит под председательством губернатора и образуется из следующих лиц: губернского предводителя дворянства, вице-губернатора*(2404), председателя и одного из членов губернской земской управы, губернского воинского начальника, прокурора или товарища прокурора окружного суда*(2405).

На губернское присутствие, в связи с общими его обязанностями по наблюдению за отправлением воинской повинности, возлагается: 1) раскладка общего числа новобранцев, назначенного на губернию, между участками; 2) рассмотрение жалоб на уездные и городские присутствия; 3) переосвидетельствование лиц, подлежащих воинской повинности, в случае жалоб по этому предмету; 4) рассмотрение отчетов уездных и городских присутствий о выполнении ими обязанностей по призыву и приему новобранцев; 5) разрешение или представление высшим властям недоразумений, возникших в уездных и городских присутствиях; 6) составление общего отчета по губернии о выполнении призыва*(2406).

Независимо от обязанностей губернатора, как председателя губернского присутствия, на нем, как на начальнике полиции, лежит наблюдение за исполнением полицией ее обязанностей по разным предметам, возложенных на нее особыми правилами о воинской повинности. Сюда относятся: наблюдение за укрывающимися от воинской повинности*(2407), по учету нижних чинов, уволенных в запас армии*(2408) и призывных на службу и т. п.

§ 129. С введением земских установлений видоизменился вообще порядок заведования земскими повинностями в губерниях и уездах. Из трех категорий земских повинностей: 1) повинностей на потребности государственные, 2) на потребности земские(губернские и уездные) и 3) частные (сословные); вторая категория вверена заведованию земских учреждений под надзором губернатора. Заведование делами по выполнению на местах потребностей государственных было первоначально оставлено на обязанности губернаторов и особых присутствий по земским повинностям*(2409). Но в 1875 году*(2410) отдельное существование государственного земского сбора было прекращено; разные виды этого сбора преобразованы и соединены с отдельными видами податей. Вследствие этого в составлении смет и раскладок этого сбора по трехлетиям не представлялось уже необходимости и оно было отменено; исчезла и нужда в особых по земским повинностям присутствиях.

Но для исполнения на местах распоряжения по предметам, относившимся к ведомству особых присутствий, учреждены губернские распорядительные комитеты под председательством губернатора, а для содействия им уездные распорядительные комитеты, под председательством исправников.

Губернский комитет, под председательством губернатора, состоит: 1) из губернского предводителя дворянства, 2) управляющего казенной палатою, 3) члена от правительства, по назначению Министерства Финансов, 4) председателя губернской земской управы (где она есть) и городского головы губернского города. Сверх того в состав присутствия входят член от военного ведомства и управляющий почтовой частью, по делам, относящимся до их ведомств. На распорядительный комитет возлагается исполнение по распоряжениям о расходах, производившихся прежде, вполне или отчасти на государственный земский сбор. Сюда относятся расходы: по квартирному довольству войск, по найму, постройке, ремонту, отоплению и освещению различных зданий, по содержанию некоторых дорог и т. д. По соглашению министров вн. д., Фин. и Госуд. контр. во ведение присутствия могут быть передаваемы и другие расходы. В губерниях, где не введены земские учреждения, на распорядительные комитеты возлагается составление смет земских повинностей и заведование губернскими и частными повинностями, т. е. вообще обязанности, принадлежавшие упраздненным комитетам земских повинностей и особым присутствиям.

Дела в комитете решаются по большинству голосов. В случае их разделения перевес предоставляется той стороне, на которой находился голос председателя, т. е. губернатора. Но о причинах разногласия, во всех тех случаях, когда в меньшинстве окажутся управляющий казенной палатой или член от правительства, комитет представляет как министру финансов, так и тому министру, к ведению которого относится вопрос, подавший повод к разногласию.

Наблюдение за делопроизводством возложено на членов от правительства, где они есть (так как эти лица назначаются не во все губернии), а где их нет, на управляющих казенными палатами. Канцелярские расходы относятся на счет казенных палат.

В) Участие в разных предметах управления и суда

§ 130. Все вообще губернские и уездные установления подлежат, как мы видели выше, надзору губернатора, как главного представителя правительственной власти в губернии.

Но независимо от прав и обязанностей общего надзора, на губернатора возлагается, по отношению к некоторым установлениям, ближайшее участие в управлении вверенной им частью. Оно выражается в двоякой форме: 1) губернатору принадлежит право утверждения некоторых постановлений губернских управлений; 2) на него возлагается содействие по исполнению обязанностей, возложенных на означенные управления.

1) Утверждение губернатора требуется по разным предметам, относящимся к казенному управлению, распределенному между казенной палатою, управлением государственными имуществами и управлением акцизными сборами. Подробности по действиям этого рода мы укажем ниже, при рассмотрении отдельных установлений казенного управления. Назовем здесь некоторые.

По делам, производящимся в казенной палате, утверждения губернатора требуют: 1) постановления палат об увольнении лиц податного состояния в духовное ведомство и в монашество и об лицах, избирающих род жизни; 2) постановления палат о торгах на подряды, поставки или на иные обязательства по казенным предприятиям, если цена их превышает 5000 рублей. Губернатор утверждает собственной властью контракты до 10000 руб., если же сумма предприятия будет 10000 и свыше рублей, то дело представляется в подлежащее министерство. Точно так же представляются контракты, не утвержденные почему-либо губернатором. По управлению государственными имуществами, губернаторы председательствуют в особых присутствиях для производства торгов на отдаваемые в оброк или отчуждаемые казенные имущества. Губернаторам принадлежит также предварительное рассмотрение составляемых управлениями Г. И. такс на продажу леса, после чего они предоставляют управлению испрашивать утверждения министра Г. И.

2) Губернатор или непосредственными распоряжениями, или чрез состоящие под его начальством полицейские установления содействует различным ведомствам в выполнении возложенных на них обязанностей.

В числе предметов, по коим требуется такое содействие, самое важное место занимает, конечно, исправное поступление податей. Финансовое управление не имеет в России особых агентов по собиранию податей; ответственность за исправное поступление их лежит на обществах, связанных круговой порукою, и собирание их возложено на власти общественные. Но побуждение последних к исполнению их обязанностей, а равно принятие принудительных мер по взысканию недоимок возлагается на местные полиции под наблюдением губернатора. По уставу о податях, на нем лежит общая по губернии ответственность за накопление недоимок. За упущения по их взысканию закон грозит им и членам губернских правлений Монаршим гневом и обращением взыскания на их имения. Каждое полугодие губернатор должен представлять Государю Императору ведомость о взыскании недоимок и включать эти сведения во всеподданнейшие годовые отчеты. Таким образом, частью по закону, частью фактически взыскание недоимок сделалось одним из важнейших предметов попечения губернаторов, равно как очень важным и часто обременительным предметом деятельности местной полиции.

Но, вместе с взысканием недоимок по окладным податям, на попечение полиции, а следовательно, и губернатора, возложено взыскание "всяких вообще казенных и общественных сборов, начетов и платежей, по предписаниям высших и сообщениям разных мест". Эти обязанности полицейской власти весьма понятны, так как единственно в ее руках сосредоточивается принудительная власть, которая и поставлена в распоряжение разных ведомств по всем тем делам, которые требуют применения такой власти.

Вследствие этого, содействие губернатора и зависящей от него местной полиции требуется не только для взыскания различных податей и платежей, но и для охранения силы разных уставов казенного управления, а равно для приведения в действие известных общих мер. Такова деятельность губернатора и зависящей от него полиции по производству народной переписи (ревизии), по охранению силы уставов питейного, устава об акцизе с табаку, с свеклосахарного песка, по нарушениям устава лесного, по надзору за контрабандою и т. д.

§ 131. При условиях, предшествовавших судебной реформе 1864 и временным правилам 1865 года, участие губернатора в делах судебных (независимо от принадлежавшего губернатору надзора за судебными местами в губерниях и уездах) было обширно и сложно. Правила об этом участии были изложены как в соответствующих частях свода законов, так и в наказе губернаторам*(2411). Условия, вызывавшие такое участие, состояли в следующем:

1) Следственная часть, в полном ее объеме, была сосредоточена в руках полиции, главное распоряжение которой сосредоточивалось и по этой части в руках губернатора*(2412). От него зависело и назначение дополнительных следствий, в случае уважительных жалоб или других достоверных сведений о несправедливом или пристрастном производстве следствия. При этом ему предоставлялось делать распоряжение о приостановке рассмотрения дела в судах*(2413).

2) На утверждение или соглашение губернатора представлялось весьма много приговоров уголовной палаты, совестного и уездных судов. Ст. 594 наказа исчисляла только те категории дел, по коим губернаторы, рассмотрев решения судов, представляли эти решения на ревизию Сената по соответствующему департаменту. Таких категорий 594 ст. насчитывает 16. Сверх того, 594 и 596 ст. указывают на роды дел, решения по коим губернатор должен был направлять к исполнению особым порядком чрез министра В. Д. на Высочайшее утверждение. Но сверх того, как в уставе уголовного судопроизводства, так и самом "наказе" указано было много дел, решения по которым, постановленные как общими, так и особенными судами, поступали на утверждение губернатора, причем последнему, в иных случаях, предоставлялось смягчать положенное наказание. Из дел гражданских, утверждению и предварительному (прежде внесения дела в Сенат) рассмотрению губернатора подлежали те, которые были связаны с казенным интересом или касались имуществ, охраняемых правом казны*(2414).

3) Губернатору принадлежало наблюдение за скорым и безостановочным течением дел во всех судебных местах, с правом производить ревизию этих мест.

В этих трех отношениях видоизменились, в настоящее время, отношения губернаторов к судебным установлениям.

Следственная часть отделена от полицейской, как в тех местностях, где введены новые судебные учреждения, так и в тех, где они не введены, ибо производство формальных следствий возложено на особых судебных следователей, подчиненных непосредственно палатам гражданского и уголовного суда и губернским прокурорам. Новые судебные установления поставлены независимо от властей административных, а потому ни утверждение их приговоров губернатором, ни наблюдение за делопроизводством не имеет уже места. Вследствие этого IX отдел наказа губернаторам, в нынешней его редакции, состоит всего из 5 статей (593 - 597) вместо прежних 60. Но из этого не следует, чтобы он заключал в себе исчисление всех обязанностей губернатора по делам судебным, так как они указаны в других частях свода и в особых узаконениях. Главнейшие из этих обязанностей и прав состоят в следующем:

I. В местностях, в коих введены новые судебные установления, губернаторы:

1) В качестве председателей губернских правлений участвуют в постановлениях этого учреждения по преданию суду должностных лиц административного ведомства, по правилам указанным в уставе уголовного судопроизводства.

2) Они входят в состав особых присутствий судебных палат для разрешения пререканий между правительственными и судебными установлениями*(2415).

3) Они приглашаются также в совет особых присутствий судебных палат для рассмотрения дел о вознаграждении за вред и убытки, причиненные нерадением, неосмотрительностью или медленностью должностных лиц административного ведомства, занимающих должности от VIII до V класса включительно*(2416).

II. В местностях, где не введены новые судебные учреждения, за губернатором сохранено право утверждения некоторых приговоров судебных палат, а именно: по делам совращения из православия и отпадения из православия в магометанство, иудейство и язычество, а также по делам о преступлении должности.

III. В связи с этими предметами должно упомянуть о важной отрасли управления, вполне или отчасти предоставленной губернатору, именно об управлении тюрьмами и другими места заключениями.

Места заключения по органам управления их в губернии распадаются на тюрьмы общего устройства и тюрьмы, о которых изданы особые положения.

Тюрьмы общего устройства состоят в заведовании губернских правлений и комитетов попечительного о тюрьмах общества, вице-президентами которых признаются губернаторы по самой их должности (ст. 489, т. II, ч. 1, Св. зак. изд. 1876 года). Права и обязанности комитетов общества определяются в уставе о содержащихся под стражею. Главными задачами комитета, равно как и всего попечительного о тюрьмах общества (президентом коего ех officio есть министр В. Д.), являются: целеобразное устройство мест заключения, наблюдение за правильным размещением арестантов, продовольствие их пищей и одеждою, попечение об их нравственности, ходатайства о скорейшем решении их участи и т.п.*(2417). К тюрьмам общего устройства относятся: тюремные замки, рабочие и смирительные дома, и московская исправительная тюрьма (примеч. к 23 ст. уст. о сод. под стр. по прод. 1876 г.

Тюрьмы особенного устройства суть те места заключения, в управлении которых не принимает никакого участия общество попечительное о тюрьмах; порядок заведования ими определяется особыми о каждом из них положениями, частью вошедшими и в Свод законов. Такими тюрьмами особого устройства суть:

1) центральные каторжные тюрьмы, состоящие в непосредственном управлении губернаторов, без участия каких бы то ни было попечительств (ст. 15 прим. 2 уст. о сод. под стр., по прод. 1876 г.);

2) исправительные арестантские отделения управляются губернаторами, губернскими правлениями и особыми попечителями из членов тюремных комитетов (ст. 25 уст. о сод. под стр., по прод. 1879 г.);

3) арестные дома для приговариваемых к аресту мировыми судьями заведываются городскими и земскими установлениями, (Приложение к ст. 7 прим. 2 уст. о сод. под стр., по прод. 1876 г.), а исправительные для несовершеннолетних приюты управляются согласно закону 1866 г., причем относительно частных приютов правительству принадлежит лишь право контроля за деятельностью их, право разрешения их, доставления вспомоществования и право закрытия (Положение об исправ. приютах см. в приложении к ст. 7 примеч. 2 уст. о сод. под стр., по прод. 1876 г.), по ст. 13 Мин. вн. д. и губернаторы имеют право во всякое время, лично или через командированных чиновников, осматривать приюты и требовать устранения замеченных в них недостатков или отступлений от утвержденного правительством для приюта частного положения.

Есть случаи, когда закон создает совершенно своеобразную организацию управления даже не для какого-либо вида мест заключения, а для отдельных тюрем, находящихся в Петербурге; так, с.-петербургский дом предварительного заключения, еще в 1875 г. изъятый из ведомства губернского правления и комитета попечительного о тюрьмах общества, с 1879 года управляется чинами, состоящими в прямом подчинении начальнику главного тюремного управления, при некотором участии местного прокурорского надзора; с.-петербургская исправительная тюрьма управляется особым попечительством, состоящим под председательством особо назначаемого верховной властью председателя из вице-директора департамента государственной полиции, некоторых директоров СПб. комитета общества попечительного о тюрьмах и начальника исправительной тюрьмы (ст. 96 прим. 2 уст. о сод. под стр., по прод. 1876 г.); по Высоч. утв. в 1877 полож. комитета министров, для наблюдения за исполнением со стороны, смотрителя литовского тюремного замка в Спб. лежащих на нем обязанностей образовано особое попечительство из двух директоров Спб. тюремного комитета, под председательством помощника СПб. градоначальника (ст. 15 прим. 3 уст. о сод. под стр., по прод. 1879г.).

Что касается затем закона 27 февраля 1879 года, то, сосредоточив высшее управление мест заключения в ведомстве министерства внутренних дел, в составе которого для этого образовано главное тюремное управление, он ни в чем не изменил отношений губернаторов к управлению тюрем на местах.

Г) Надзор за сословными и общественными установлениями

§ 132. Отношение губернаторов к сословным и общественным установлениям (т. е. к дворянским обществам, к установлениям крестьянским, земским и городским) удобнее будет рассмотреть в связи с устройством этих установлений. Такой способ рассмотрения даже необходим, ввиду различий в правах губернаторского надзора в отношении к этим отдельным установлениям. Губернаторский надзор иначе осуществляется относительно дворянских обществ, чем в отношении установлений земских; иначе действует губернатор относительно установлений городских, чем установлений крестьянских.

Мы ограничимся здесь указанием, что этот надзор имеет различные степени и формы. По отношению к установлениям крестьянским, надзор получает характер опеки и осуществляется чрез целый ряд установлений, коими являются уездные и губернские по крестьянским делам присутствия. Во главе последних поставлен губернатор. Относительно собраний дворянских, губернатору предоставлен внешний надзор за действиями собраний и соблюдением в них порядка, а также право утверждения в некоторых должностях, замещаемых по выбору дворянств. Функции этого надзора осуществляются губернатором лично. По отношению к земским установлениям роль губернатора приближается к роли прокурора, на обязанность коего возложено наблюдение за законностью действий и постановлений земских собраний и за исполнением земскими установлениями лежащих на них обязанностей пред правительством. Отсюда вытекают двоякие права губернатора: 1) право протеста против несогласных с законом постановлений земских собраний (порядок предложения и последствия таких протестов будут рассмотрены ниже); 2) право распоряжаться выполнением на счет земских их повинностей пред правительством в тех случаях, когда эти установления, несмотря на напоминания губернатора, не исполнят лежащих на них обязанностей. К этому должно присоединить право губернатора утверждать в должности председателя земской управы и члена управы, заступающего место председателя. Все эти обязанности выполняются губернатором также лично. Наконец, существо надзора, предоставленного губернаторам относительно городских общественных установлений, сходно с правами надзора за установлениями земскими. Но губернатор действует в данных делах не лично, а чрез состоящее под его председательством губернское по городским делам присутствие. Последнему предоставлено право решать предложенные ему дела окончательно, тогда как протесты губернатора по постановлениям земских собраний окончательно рассматриваются в 1-м департаменте правительствующего сената.

Подробное рассмотрение всех указанных форм надзора будет представлено, как мы заметили, ниже.

Д) Отчеты о состоянии губернии

§ 133. Губернатор, как мы видели выше, есть главный представитель правительственной власти в губернии. На нем лежит главная ответственность за ее положение; чрез него же высшее правительство получает сведения об этом положении. Отсюда вытекают последствия двоякого рода: 1) губернатор должен обозревать губернии в сроки, определенные законом; 2) губернатор должен представлять отчеты о состоянии губернии, как общие, так и частные, Государю Императору и высшему правительству.

Наказ губернаторам различает два рода общих отчетов. Один из них составляется после первого обозрения губернии, которое губернатор обязан произвести по принятии им должности. Порядок этих первоначальных обозрений и предметы, на которые губернатор должен обратить внимание, указаны в ст. 619 - 624 II т. По окончании обозрения, губернатор представляет о том Государю Императору рапорт, по особой форме, прилагая к нему записку о состоянии губернии в отношениях экономическом, торговом, нравственном и т.п.*(2418). Копии с донесения и записки губернатор доставляет министру внутренних дел и генерал-губернатору, где он есть. Подобные обозрения (ревизии) губернаторы обязаны производить раз или, если это возможно, два раза в год. Вместе с тем губернаторы обязаны представлять Государю ежегодно общий отчет о состоянии губернии за истекший год.

Независимо от того от губернаторов требуются для представления Государю срочные ведомости по разным предметам, а именно: 1) о чрезвычайных повинностях или нарядах, 2) о недоимках, 3) о важных происшествиях, 4) о лицах, состоящих под надзором полиции, 5) об отставленных от службы военных и гражданских чиновниках, 6) о выданных из канцелярии губернатора заграничных паспортах, 7) об иностранцах, присягнувших на подданство России.

Министерству внутренних дел, сенату и прочим министерствам губернатором доставляются срочные донесения по предметам, исчисленным в приложении к 632 ст. II т.

Для составления общих отчетов о состоянии губернии, в которые должны быть включены самые разнообразные сведения, касающиеся не только положения и успешности действий правительственных мест и лиц, но и состояния торговли, промышленности, земледелия, народного образования и нравственности, губернатор должен располагать правильно собранными статистическими данными. Для этой цели при нем учреждены губернские статистические комитеты.

Е) Общее значение должности губернатора

§ 134. Многочисленные и различные обязанности губернаторов, рассмотренные выше, неспособны, как легко заметить, установить цельного и определенного о ней понятия. Это зависит от различия свойств означенных обязанностей. Принимая в соображение одни из них, мы можем согласиться с определением закона, что губернатор есть представитель высшей правительственной власти, следовательно орган высшего правительства вообще, облеченный не только административными, но и политическими функциями. Но этот взгляд должен измениться, если мы обратим внимание на другие обязанности губернатора, в силу которых он является органом отдельных ведомств, в особенности же органом министерства внутренних дел, от коего он поставлен в непосредственную зависимость. Рядом с функциями надзора, вытекающими из его значения, как органа высшего правительства, на него лично возложено множество обязанностей по всем частям управления. Сверх того, он призван председательствовать в многочисленных присутствиях и комитетах, имеющих различное и часто специальное назначение. Трудно вычислить, сколько предметов, на основание наказа губернаторам, рекомендовано их особенному вниманию; трудно представить себе, вместе с тем, чтобы возможно было обратить истинное внимание на такое количество предметов.

Таким образом, для необходимых в настоящее время улучшений в губернаторской должности следует, прежде всего, провести строгое различие между функциями губернатора, как представителя высшего правительства в губернии, с одной, и административными его обязанностями, с другой стороны. Первые (может быть не в нынешнем их объеме) должны быть оставлены за губернатором; выполнение вторых должно бы быть вверено особым учреждениям, о коих мы скажем ниже. Сообразно этому должно бы измениться и положение губернаторов.

Если губернатор должен быть представителем высшего правительства, то он не может быть оставлен в прямой зависимости от одного министерства и в качестве органа прочих. Он должен бы быть назначаем по представлению высшего правительственного установления, каков комитет министров, и, в отношении отчетности и ответственности, пользоваться известными гарантиями. Для выполнения лежащих на нем обязанностей и для принятия мер общих по управлению губернией он должен пользоваться содействием губернского совета, который, под его председательством, был бы составлен из начальников административных ведомств и председателей общественных установлений. Совет мог бы быть коллегией, обсуждающей общие административные меры, и установлением, рассматривающим жалобы и заявления о неправильных действиях административных и общественных установлениях и должностных лиц, с правом обжалования его решений в сенате.

При таком сосредоточении общей распорядительной власти и функций надзора в лице губернатора и в губернском совете, ближайшее заведование разными частями администрации и общественного управления осталось бы за большинством ныне действующих учреждений. Сократились бы главным образом те отдельные присутствия и комиссии, требующие особого в них присутствия губернатора, без пользы для дела и к явному ущербу для единства в местном управлении.