ГЛАВА III Должности и служба

Управление, как деятельность государства для осуществления общих целей, требует известных органов, через которые может дей­ствовать верховная власть. Эти органы должны быть постоянны и разнообразны, как самые цели государства; они должны быть опре­делены законом, ибо управление действует по законным нормам и в законных пределах.

. которые даются временно, для известной частной и преходя­щей цели. Поручения входят в состав управления, как элемент слу­чайный, восполняющий недостатки существующих учреждений и применяющий их к изменчивым потребностям. Основание же госу­дарственного управления составляют должности.

C каждой должностью соединяются известные права и обязан­ности, истекающие из самой ее цели и занимаемого ею места в го­сударственном устройстве. Целью определяется как то, что долж­ность призвана совершать, то есть сопряженные с нею обязанности, так и то, что она м> >жег требовать от граждан, то есть принадлежа­щие ей права.

Эти права и обязанности присваиваются занимающим должность лицам, ибо должность может исполняться только физическими ли­цами, которые являются представителями общественного начала. Поэтому во всяком учреждении необходимо прежде всего опреде­лить его состав.

Учреждение может состоять из одного лица или нескольких, дей­ствующих совокупно. Первое устройство называется или . второе . Коллегиальное уч­реждение получает название . B нем каждый

член имеет свою должность, отличную от других при распределе­нии дел, или одинаковую с другими при совокупном совещании.

Способы замещения должностей могут быть разные. Кроме чис­то государственных способов, определяемых публичным правом, в истории встречаются и частные. Таковы передача должностей по наследству, купля и продажа, дарение — одним словом, все спосо­бы, которыми передается частное имущество.

Государственные способы замещения должностей бывают двоя­кого рода: принудительные и свободные.

занности граждан служить государству. Эта обязанность может рас­пространяться на всех граждан без изъятия или только на некото­рых. При этом способы замещения могут быть разные: 1) прину­

дительная служба целого сословия, например русского дворянства до жалованной грамоты Петра III; 2) очередь, как было установле­но у нас в прежнее время при рекрутском наборе; 3) жребий: так назначаются присяжные; 4) назначение без права отказываться, на­пример в Англии, при назначении правительством шерифов и кон­стеблей; 5) принудительный выбор, существующий в общинном уп­равлении разных стран. Ho вообще надобно сказать, что принуди­тельные способы, стесняя свободу граждан, не удовлетворяют требованиям способности и усердия. Государство не может выби­рать наиболее подходящих людей иначе, как путем несправедливо­сти, отягощая их против других. Отсюда следует, во-первых, что принудительные способы должны быть по возможности ограниче­ны; к ним следует прибегать только за недостатком других средств. Во-вторых, они могут распространяться только на должности вре­менные и не требующие особенных способностей. B новых евро­пейских государствах принудительная служба ограничивается глав­ным образом военной повинностью и заседанием в суде присяж­ных. Другие исключения представляются не более как остатками прежних порядков.

Свободные способы основаны на том, что замещающий долж­ность принимает ее на себя добровольно. Это подает повод к сме­шению этого способа с частным договором. Однако эти понятия существенно различаются. Одно вытекает из публичного права, оп­ределяющего отношения целого к частям, другое из частного права, определяющего отношения лиц, юридически равных. Различия со­стоят в следующем: 1) условия договора определяются и изменяют­ся волею договаривающихся лиц; условия для вступления в долж­ность и ее исполнения определяются постоянным законом. Частная воля лиц не может их изменять, потому что должность не частное, а государственное дело. Это не мешает, однако, во внимание к осо­бенным способностям или заслугам, увеличивать в известных слу­чаях вознаграждение лиц.

3) Такой же односторонний акт составляетувольнение отдолжности. Никто не может самовольно отказаться от должности; он должен просить об увольнении, и правительство вправе его удержать, пока не найдет подходящего заместителя. B случаях нужды, например военным в военное время, даже вовсе воспрещается просить отстав­ки. Правительство, со своей стороны, всегда имеет право увольнять и перемещать должностное лицо, если последнее по закону, во имя общественного блага, не пользуется бессменностью. 4) Нарушение должностных обязанностей не есть нарушение частного права, а преступление или проступок, а потому имеет последствием не част­ный иск, а наказание.

Свободные способы замещения должностей могут также быть различны. Главные суть выбор и назначение от правительства. Ho оба способа могут сочетаться: правительство утверждает выборных или назначает лицо из числа нескольких кандидатов. Иногда назна­чение ограничивается известной средой; например во Франции, по прежнему закону, мэры назначались из числа выборных муници­пальных советников. Или же назначение ограничивается известным разрядом лиц, например местными землевладельцами, причем мо­гут быть постановлены условия ценза и способности.

Вообще, так как должности требуют известных способностей, то для замещения их иногда установляются доказательства способ­ности: таковы экзамены и конкурсы. Ho обыкновенно эти условия относятся к службе вообще, а не специально к тем или другим дол­жностям. To же имеет место и в отношении к условиям, кореня­щимся в сословных привилегиях. Должности могут быть доступны или всем гражданам, или только некоторым разрядам.

Назначение в должность может быть на известный срок, что все­гда бывает при выборах, которые производятся периодически, или же на неопределенный срок, что составляет обыкновенный способ назначения от правительства. Наконец, оно может быть пожизнен­ное. Последнее составляет начало . которое прила­

гается особенно к судьям. Оно имеет последствием независимость должностных лиц от назначающего их правительства. Таковы глав­ные начала относительно состава должностей.

C каждой должностью соединяется известный круг действия, ус­тановленный законом. Это составляет ее . Оно определя­

ется: 1) отраслью дел; 2) округом, на который оно простирается.

Разделение ведомства по отраслям дел может быть так же раз­нообразно, как различны самые предметы управления. Распределе­ние должно совершаться по общей системе, так как управление со­ставляет единое целое. Каждой должности присваивается свой род дел, который должен быть точно определен законом, ибо OT этого зависят права и обязанности должностных лиц. Ho так как различ­ные отрасли не только соприкасаются, но нередко захватывают друг друга, то здесь неизбежны столкновения, или конфликты. Они мо­гут быть положительные, когда два различных ведомства считают одно и то же дело себе подлежащим, или отрицательные, когда оба отвергают принадлежность им дела. Мы уже видели, что разреше­ние этих столкновений предоставляется высшим судебно-админи­стративным местам, а иногда для этого учреждаются особые суди­лища.

По объему ведомства, или по округу, на который оно простира­ется, учреждения разделяются на центральные и местные, а после­дние, в свою очередь, на областные, окружные и общинные. Bce они стоят относительно друг друга в иерархическом порядке. Чем шире округ, тем, вообще, больше власть. Поэтому в тесной связи с ведомством находится .

тному лицу или месту, или те права, которые даются им законом для решения и исполнения подведомственных им дел. Степень вла­сти должна также быть строго определена законом, ибо этим опре­деляется обязанность повиновения как граждан, так и подчинен­ных. Выступление из законных пределов есть превышение власти, которое, при намерении, составляет преступление. По степени вла­сти должности разделяются на высшие, средние и низшие. Ho кро­ме того, есть должности, с которыми не сопряжена никакая власть и которые состояттолько в исполнении известного дела. Таковы дол­жности технические, механические и канцелярские. K первым при­надлежат должности инженеров, профессоров и т. п., ко вторым должности писцов и низших служителей. Последние могут заме­щаться и по найму. Наконец, канцелярские должности те, которые сами ничего не решают, а приготовляют только дела для решения других: таковы секретари.

Так как должность есть постоянный орган государства, действу­ющий по закону, то и способы ее действия определяются постоян­ными правилами. Это в особенности необходимо там, где деятель­ность управления приходит в столкновение с правами граждан. Дей­ствия, имеющие обязательную силу для граждан, должны в своих формах и способах определяться законом. Внутренний же распоря­док учреждений может устанавливаться и административными по­становлениями. Эти способы действий составляют

. Оно приспособляется к самому составу учреждений, а потому разделяется на . и . Кол­

легиальное делопроизводство состоит в том, что решению дела пред­шествует приготовление его к решению и совещание; в бюрокра­тическом делопроизводстве есть только приготовление дела и ре­шение; наконец, в смешанном некоторые дела поступают на общее совещание, другие прямо решаются членами, заведующими отделе­ниями.

Коллегиальное делопроизводство самое сложное. Здесь есть су­щественные различия в самом способе приготовления дел. Они мо­гут приготовляться к докладу или самими членами коллегии, или особой канцелярией или, наконец, заинтересованными лицами. Пер­вый порядок можно назвать собственно коллегиальным, второй кан­целярским, третий состязательным. B многочисленных собраниях приготовление дел к докладу, или предварительное их рассмотре­ние, возлагается на составленные из членов собрания комиссии. По­стоянные комиссии, между которыми дела распределяются по уста­новленному порядку, образуют отделения, которым поручается рас­смотрение дел, прежде нежели они вносятся в общее собрание коллегии. Таковы, например, департаменты нашего Государствен­ного Совета. Иногда этим отделениям предоставляется решение не­которых дел; тогда учреждение является сложной коллегией, со­ставленной из коллегий. Таков, например, французский Государст­венный Совет, а также наш Сенат.

Относительно совещания правила делопроизводства тем необ­ходимее, чем многочисленнее собрание. Они должны определять порядок прений, права председателя и членов, способы подачи го­лосов. Самое постановление коллегии может иметь различную силу. Оно может быть: 1) окончательным (во французской ад­

министративной терминологии это называется decider или regler);

2) . которое получает силу только с утверждения на­

чальствующего лица, причем, однако, последнее не может решать дело собственной властью (это называется deliberer); 3) простым . которое для начальствующего лица вовсе не обязательно, хотя и требуется для дела (donner avis). Учреждения, дающие толь­ко мнения, называются (consultatifs). Власти им

не предоставлено.

За решением следует исполнение. Оно бывает двоякое: канце­лярское и действительное. Первое состоит в том, что решение кол­легии или лица, в законом установленной форме, передается испол­нительным органам; второе состоит в приведении решения в дей­ствие. Исполнительные органы могут быть или подчиненные лицу или месту, или посторонние. B последнем случае, в особенности, бюрократическое делопроизводство нередко ограничивается бумаж­ным исполнением.

Наконец, должности, как органы государства, подлежат и . Высшая власть должна удостовериться, что

дело ведется правильно. Отчетность состоит иногда в представле­нии периодических ведомостей, но главным образом в ежегодных отчетах. Контроль производится посредством временных ревизий, осмотров и т. п.

За нарушение обязанностей должностные лица подлежат

. которая может повлечь за собою наказание. Это совер­шается двояким образом: и . Судом на­

казываются нарушения обязанностей, которые составляют преступ­ление, а дисциплинарной властью те, которые представляют только нарушение установленного порядка и правил. Впрочем, при более важных проступках самая дисциплинарная власть принимает судеб­ный характер. Для этого существуют особенные правила и учреж­дения. Так как они относятся к службе вообще, то о них будет речь ниже.

Будучи органами государства, которое составляет единое тело, должности связаны между собою. Различные функции политичес-

кого организма, служащие к осуществлению его целей, распределя­ются между ними так, что они образуют общую . которая,

исходя от центра, распространяется на окружность. Отсюда иерар­хическое устройство управления, которое состоит в подчинении низ­ших мест и должностей средним, а средних высшим, пока весь этот порядок не завершится в общем средоточии. Вследствие этого долж­ности разделяются на классы и разряды, образующие лествицу. На­верху эта иерархическая лестница сосредоточивается в верховной власти; внизу она примыкает к частным общественным союзам, ме­стным и сословным, в которые граждане соединяются для общих целей. Так какэти цели общественные, подчиняющиеся общей цели государства и входящие в ее состав, то и эти союзы входят в общую систему управления и получают в ней место, сохраняя, однако, от­носительную самостоятельность. Отсюда различия должностей об­щественных и правительственных. Первые служат представителя­ми союзов, вторые органами власти. Ho они могут иметь и смешан­ное значение.

Участие общественного, или народного, элемента в системе уп­равления может быть больше или меньше; оно может иметь харак­тер аристократический или демократический. Правительственное же начало, которое служит общей связью системы, представляется

. Эти различные начала сообщают различный характер самим должностям.

B правительственных должностях различаются те, которые яв­ляются чистыми органами власти, и те, которые пользуются боль­шей или меньшей независимостью. K последнему разряду принад­лежат судебные должности. Мы видели, что судья, в интересах пра­восудия, пользуется бессменностью. Он произносит приговор не по приказанию высшей власти, а по собственному, внутреннему убеж­дению. Большая или меньшая независимость предоставляется и учеб­ным должностям, особенно высшим, которые также требуют само­стоятельных исследований и убеждений. Профессор — не орган вла­сти, а представитель науки, призванный сообщать учащимся последние ее результаты. Что касается до собственно правитель­ственных должностей, образующих общую систему управления, то свойства их следующие: 1) назначение должностных лиц от прави­тельства; 2) иерархическое подчинение и зависимость от высших;

3) специальность приготовления и ведомства, ибо система управле­ния основана на разделении труда и каждая отрасль требует специ­альных знаний; 4) вознаграждение за труд; 5) возможность удале­ния и перемещения по воле правительства.

Свойства аристократических должностей вытекают из положе­ния, требований и нравов высшего сословия. Они суть следующие: 1) замещение по собственному праву, или по выбору сословия, или, наконец, по назначению от правительства из высшего сословия или класса, но при большей или меньшей бессменности; 2) ведомство, не требующее специальных сведений и приготовления; 3) значитель­ная независимость при отправлении должности; 4) отсутствие стро­гого подчинения и иерархической системы; 5) безвозмездное отправ­ление должности; 6) более или менее значительный почет; 7) воз­можность досуга. Только при этих условиях люди, принадлежащие к высшим классам, охотно берут на себя исполнение общественных должностей.

Свойства демократических должностей суть: 1) назначение по

выбору или по жребию; последнее практиковалось в древних рес­публиках и считалось Аристотелем существенным признаком де­мократического правления, так как здесь всякое предпочтение од­ного другому исчезает; 2) кратковременность срока: чем короче срок, тем скорее власть, переданная выборному лицу, возвращается к на­роду, или, при жребии, переходит на других; 3) ведомство, не тре­бующее специальных знаний и приготовления, ибо здесь должность должна быть доступна всем, а выбор определяется доверием; 4) бо­лее или менее значительная независимость от высших, ибо власть получается снизу, а не сверху; 5) вознаграждение за службу, ибо только через это она становится доступною всем.

Лица, занимающие должности, считаются на службе. Сообразно с различием должностей служба разделяется на государственную и общественную. B последней нахождение на службе однозначитель­но с замещением должности. Как скоро лицо оставляет должность, так оно перестает быть на службе. B государственной службе, на­против, эти два понятия не совпадают. Можно быть на службе, не занимая никакой должности, а состоя в распоряжении правитель­ства. Это происходит от того, что государственная служба состав­ляет специальное призвание лица, его жизненное занятие. Лицо, по­свящающее себя службе, поставляет себя в распоряжение прави­тельства, которое может назначить его на ту или другую должность. Поэтому служащими в тесном смысле называются лица, назначае­мые правительством. Они образуют особый класс, который разде­ляется на отдельные состояния по роду службы. Таковы военные люди, гражданские чиновники, судебное сословие. Для каждого из них установляются особые правила.

Первый вопрос относительно государственной службы состоит в том: кто имеет право в нее вступать? Мы уже касались этого воп­роса выше, говоря о правах граждан. Это право может быть 1) при­своено известным сословиям; 2) открыто всем; 3) открыто для низ­ших сословий при доказательствах способности. Первое есть нача­ло средневековое, второе — начало нового времени, третье — переход от первого ко второму. Так у нас, кончившие курс в выс­ших учебных заведениях имеют право поступления на службу, к ка­кому бы сословию они ни принадлежали.

Как общее правило, на службу принимаются только совершен­нолетние лица мужского пола. Однако в новейшее время к механи­ческим должностям, как-то: почтовым, телеграфным ит. п., более и более допускаются женщины. Ho военная и гражданская власть при­сваивается исключительно мужчинам. B прежние времена записы­вались на службу несовершеннолетние. Можно сказать, что это было злоупотребление протекцией, остаток частного взгляда на службу. C государственными началами подобный порядок несовместен.

Для получения права занимать должность, где нужны знание и развитие, требуются обыкновенно особенные доказательства спо­собности. Они состоят в испытаниях, которые могут производиться разными способами. Главных два: диплом учебного заведения, об­щеобразовательного или технического, и служебные экзамены, при которых, однако, требуется нередко и посещение курсов. Иногда установляется конкурс. Большей частью это делается для некото­рых разрядов низших и приготовительных должностей. Однако он может иметь и более общий характер. Так, в Англии, где при отсут­ствии учебных заведений, дающих права, весьма распространена система конкурсов, существует особенный разряд низших клерков, или канцеляристов, которые, по удовлетворении требований кон­курса, назначаются на разные места, смотря по потребности. Более высокого разряда конкурс установлен для поступления на ост-индс­кую службу. Bo Франции по конкурсу замещаются вакансии ауди­торов Государственного Совета, должность приготовительная для высшей административной службы.

Вообще служебные экзамены устанавливаются или по недостат­ку учебных заведений, дающих дипломы, как в Англии, или пото­му, что дипломы общеобразовательных заведений считаются недо- статочнымидля службы, какв Германии, или, наконец, для отдель­ных отраслей, в которых требуются специальные знания, как во Франции, где установлены экзамены для поступления в должности таможенные, податные, телеграфные и т. п. Ho диплом Политехни­ческой школы заменяет здесь всякие экзамены. Иногда учреждается двойной экзамен, один преимущественно теоретический, для поступ­ления на приготовительную, или пробную службу, другой преиму­щественно практический, по окончании последней. B Пруссии в пре­жнее время было даже три служебных экзамена: на должности ayc- культатора, референдария и acceccopa. Такой избыток испытаний справедливо был найден излишним, и теперь экзамены сокращены на два.

Можно думать, что для поступления на службу дипломы хоро­шо устроенных учебных заведений вполне достаточны. Приобрете­ние же практических знаний обеспечивается надлежащей организа­цией приготовительной службы. Это учреждетие (stage, noviciat, Dienstvorbereitungszeit) весьма полезно. B Германии поступающие на эту службу молодые люди состоят под руководством опытных должностных лиц, которые задают им разные работы и могут удос­товериться в их способностях даже без особенного экзамена. Про­изведенные в течение срочного времени работы служат достаточ­ным доказательством. Там, где не установлена такая приготовитель­ная, или пробная, служба, полезно учредить особые экзамены для занятия должностей, требующих специальных сведений, если кан­дидат не прошел техническое заведение, сообщающее эти сведения.

Различные экзамены дают различные права. B этом отношении можно различать экзамены, дающие право только на низшие техни­ческие и механические должности, и те, которые открывают доступ к высшим должностям. K последнему разряду принадлежат дипло­мы общеобразовательных заведений и соответствующие им служеб­ные экзамены. Ho как те, так и другие относятся только к поступле­нию на службу. Это не более как точка отправления, заключающая в себе необходимые предварительные условия служебной деятель­ности. Дальнейшее же движение определяется уже чисто на основа­нии доказанных практикой сведений и способностей, причем, одна­ко, приобретшие по экзамену только низшие права по правилу оста­ются в низшем разряде.

Образуя общую систему, государственная служба распределя­ется в иерархическом порядке, начиная от низших должностей до

высших. Иногда одна и та же должность разделяется на классы, в видах повышения. Движение обыкновенно происходит в этом по­рядке по установленным правилам или по усмотрению правитель­ства. Правила могут состоять в соблюдении старшинства или в по­вышении за выслугу лет. Ими ограждаются права служащих и уст­раняется произвол; но они не обеспечивают выбора способнейших лиц, который всегда зависит от усмотрения. Соединение обоих на­чал должно быть целью служебного устава.

B иерархическом порядке повышения различается иерархия дол­жностей и иерархия чинов. Должности, как мы видели, всегда рас­пределяются по степеням; вследствие этого в таком же иерархичес­ком порядке распределяются и служащие лица. Ho нередко личная иерархия отличается от иерархии должностей. Служебная степень, присвоенная лицу, есть (rang, grade). Он отличается от должно­сти, так что лицо может повышаться чином, не повышаясь в долж­ности, и наоборот. B военной службе это составляет общее прави­ло. Так, например, во Франции чин в армии получается по старшин­ству, должность всегда по усмотрению начальства. У нас то же самое установлено и в гражданской службе. Чин дается за выслугу лет, причем за особенные заслуги сокращается срок; на должность же лицо определяется не иначе, как по усмотрению правительства. Этим способом иерархический порядок восхождения по установленным правилам соединяется с простором при выборе способных лиц. Чин дает право на занятие вообще должностей известного разряда; в этом состоит существенное его значение в служебном порядке; но самая должность дается по усмотрению способности. Ha должность никто права не имеет; правительство руководится здесь единствен­но выбором подходящих лиц; но выбор его ограничивается лицами известного разряда. Нет сомнения, что этим в некоторой степени стесняется назначение способнейших; но с другой стороны, этим ограничиваются произвол и непотизм и ограждаются права служа­щих. B странах, где нет чинов на гражданской службе, это воспол- няетсядругими правилами. Так, во Франции, во многихуправлени- ях установлено правилом, что выбор лиц на должности известного порядка делается из класса непосредственно предшествующего; в других запрещается повышать лицо, прежде нежели оно пробыло два года в разряде должности. Ho эти правила не общие и не связа­ны между собою. Некоторые писатели по административному пра­ву рекомендуют первое, как общее, что сводится к чинам. Вообще можно сказать, что если иерархическое восхождение должно быть правилом бюрократического порядка, то чиновная лестница пред­ставляет для этого самое удобное средство. B сущности, она затруд­няет путь только высшим способностям, которые нелегко подчиня­ются рутинным путям и даже глохнут в бюрократическом форма­лизме. B конституционных государствах им открывается особенная дорога через парламент. B самодержавии это должно заменяться личным усмотрением государя, который может облегчать восхож­дение способнейших людей.

Кроме восхождения по служебной лестнице, представляется воп­рос и о переходе из одного рода службы в другой. Возможность перехода должна быть всегда облегчена там, где служба не требует специальных знаний. Наоборот, при требовании специальных зна­ний переход становится невозможным. У нас до недавнего времени специальность требовалась только для военной службы, а не для гражданской, вследствие чего военные люди беспрепятственно пе­реходили в гражданскую службу и становились во главе управле­ний. Новые судебные уставы установили в этом отношении иной порядок, по крайней мере в этой отрасли: для судебных должностей требуется специальная подготовка. Ho в администрации все оста­лось по-прежнему, между тем как по существу дела здесь требуют­ся и специальные административные сведения, и особые приемы, совершенно отличные от военных. B конституционных государствах, и всего более в Англии, во главе специальных управлений, даже военного и морского, нередко ставятся люди, вовсе не принадлежа­щие к этим специальностям. Ho это объясняется тем, что текущее управление все-таки находится в руках специалистов; лицо же, сто­ящее во главе министерства, должно связать означенную специаль­ность с общим политическим направлением дел. Притом люди с выдающимися дарованиями, окружая себя надлежащими советами, скоро могут вникнуть в дело, и нередко, при свежести взгляда, со­общают администрации такое новое направление, какое неспособ­ны дать ей специалисты, погруженные в ежедневную рутину.

Вступая на службу, служащие принимают на себя известные обя­занности. Они состоят в следующем.

1. Честное и усердное исполнение вверяемых им должностей. Поэтому они не вправе отлучаться от места службы без разрешения подлежащего начальства. Исполняя свою службу, как обществен­ное дело, они также не вправе получать за нее никакие посторонние вознаграждения.

2. Повиновение начальствующим лицам. Здесь возникает воп­рос: должно ли это повиновение быть безусловным? Для судей, дей­ствующих по внутреннему убеждению и подчиненных единственно закону, такое требование не может иметь места. Ho для админист­ративных должностных лиц, и еще более для военных, вопрос ста­новится иначе; они должны исполнять данные им приказания. Что же, если приказание противозаконно? Обязаны ли они нарушать закон по приказанию начальства? Этот вопрос имеет существенную важность, в особенности для конституционных государств, где пра­вительственная власть отделена от законодательной. Обязанность безусловного повиновения может вести к ниспровержению всего законного порядка. A с другой стороны, если каждый подчиненный становится судьею законности предписания, то управление, именно в самое нужное время, может встретить значительные затруднения. Точных границ здесь установить невозможно, а потому немудрено, что на этот счет встречаются противоречащие постановления. B Ан­глии, где законный порядок ставится выше потребностей управле­ния, каждый служащий лично отвечает за всякое нарушение закона; окончательно дело подлежитрешению независимого суда. Ho в Гер­мании признается общим правилом, что подчиненный, получивший противозаконное приказание, должен сделать о том представление; если же оно будет подтверждено, он обязан его исполнить, и тогда ответственность с него снимается и переходит на начальника. C дру­гой стороны, однако, подчиненным местам запрещается исполнять приказания, прямо противоречащие закону, чем самым уничтожа­ется действие первого правила. Относительно военных, вообще, при­знается, что повиновение должно быть беспрекословное; но при та­ком правиле как воспрепятствовать ниспровержению законного по­рядка? Франция представляла тому не один пример. Можно сказать, что в последнем случае вопрос решается исключительно духом, гос­подствующим в войске, и возможностью совратить начальствую­щие лица с пути закона. У нас Основными Законами (ст. 78) поста­новлено, что подчиненное начальство, получившее от министра про­тивозаконное предписание, обязано сделать ему о том представление; если же последует подтверждение, то оно должно этот случай пред­ставить на окончательное разрешение Правительствующего Сена­та. Таким образом, верховное административно-судебное учрежде­ние становится окончательным судьею законности предписаний. Те­оретически вопрос разрешается совершенно верно. Едва ли, однако.

на практике зависящие от министра подчиненные лица решатся апел­лировать в Сенат.

3. Служебная верность, в соблюдении которой служащие при­носят особенную присягу. Она состоит в том, чтобы не противодей­ствовать правительственным целям, а напротив, содействовать им всеми силами. Сюда относится и сохранение служебной тайны там, где это требуется пользой государства. B странах, где признается политическая свобода, из этих требований возникает довольно ще­котливый вопрос относительно политических мнений служащих лиц. Как частные люди, они могут иметь мнения, совершенно противо­положные взглядам правительства. Становясь органами власти, они не перестают быть гражданами, и, как таковые, они в своих мнени­ях свободны. При перемене партий и направлений такое противоре­чие даже совершенно неизбежно; иначе при каждой смене мини­стерства пришлось бы менять весь административный персонал, что безусловно, несовместно с государственной пользой. Bo всех бла­гоустроенных странах, где государственная служба не становится предметом хищения для господствующей партии, затруднение раз­решается тем, что, за исключением немногих лиц, играющих поли­тическую роль, весь действующий административный персонал ос­тается на местах. Как граждане, служащие имеют свои мнения и могут подавать голос по убеждению совести. Ho их положение, как должностных лиц, налагает на них некоторые ограничения: они не могут играть политической роли, которая противоречила бы приня­тым ими на себя обязанностям. Будучи органами правительства, они не могут быть вместе с тем деятелями оппозиции. Ha этом основа­нии служащие, состоящие в зависимости от правительства, обыкно­венно исключаются из палат. Однако в Германии те, которые пользу­ются более или менее независимым положением, как, например, лан- драты и профессора, допускаются в представительные собрания. Co своей стороны, правительство не может требовать от служащих, что­бы они подавали голос в том или другом смысле на политических выборах; этим оно нарушило бы их права. B сущности, оно не дол­жно заставлять их действовать на выборах в известном направле­нии, хотя на европейском континенте это обыкновенно практикует­ся. Только в Англии правительство, кактаковое, воздерживается от всякого вмешательства в выборы, предоставляя действовать той партии, на которую оно опирается.

4. Власть держится не одними присвоенными ей правами, но и нравственным авторитетом. Поэтому служащие, в особенности об­леченные властью, обязаны не унижать ее своим поведением, как в общественной, так и в частной жизни. Безнравственные и недостой­ные чести поступки несовместны со служебным положением. C це­лью устранения всяких нареканий и соблазнов служащим воспре­щаются иногда и посторонние занятия, как-то: торговля, ремесла, иначе как с разрешения начальства. По некоторым специальным должностям облеченным ими лицам воспрещается покупка имений в местности, где они управляют, и т. п.

За нарушение служебных обязанностей служащие подвергают­ся суду или дисциплинарным взысканиям. Судебное преследование имеет в виду наказать преступление, дисциплинарное взыскание — сохранить надлежащее подчинение и порядок, понудить к ревност­ному исполнению обязанностей, наконец, охранить чистоту служа­щего сословия. Дисциплинарная власть отличается от суда тем, что она не стесняется положительными доказательствами и действует более или менее по усмотрению. Однако при более важных про­ступках требуется ограждение прав обвиняемых, а потому самая дисциплинарная власть принимает судебный характер.

Преступления служащих, которые преследуются судом, могут быть двоякого рода: обыкновенные и преступления должности. Пер­вые, естественно, подлежат суду; последние же находятся в тесной связи с дисциплинарными проступками, так что круг деятельности суда может быть более или менее расширен, смотря по объему дис­циплинарной власти. Чем более положение служащих ограждается от начальственного произвола, тем более расширяется ведомство суда. Ho, с другой стороны, самое независимое положение служа­щих должно вести к усилению дисциплинарной власти, обставлен­ной надлежащими гарантиями, ибо иначе нет средств действовать против нерадения и грубых ошибок и сохранить нравственное дос­тоинство сословия. Многие проступки не подлежат судебному пре­следованию, а между тем составляют дело, весьма существенное для порядка службы.

Эти различные точки зрения ведут к весьма разнообразному рас­пределению преступлений и проступков между судебной властью и административной. B виде примера приведу прусское законодатель­ство, которое не дает судебной власти чрезмерного простора; оно исчисляет следующие преступления должности, подлежащие суду: 1) подкуп; 2) намеренное нарушение права; 3) злоупотребление вла­сти; 4) подделка бумаг; 5) присвоение казенных денег и вещей; 6) взимание незаконных сборов; 7) открытие или уничтожение по­на практике зависящие от министра подчиненные лица решатся апел­лировать в Сенат.

3. Служебная верность, в соблюдении которой служащие при­носят особенную присягу. Она состоит в том, чтобы не противодей­ствовать правительственным целям, а напротив, содействовать им всеми силами. Сюда относится и сохранение служебной тайны там, где это требуется пользой государства. B странах, где признается политическая свобода, из этих требований возникает довольно ще­котливый вопрос относительно политических мнений служащих лиц. Как частные люди, они могут иметь мнения, совершенно противо­положные взглядам правительства. Становясь органами власти, они не перестают быть гражданами, и, как таковые, они в своих мнени­ях свободны. При перемене партий и направлений такое противоре­чие даже совершенно неизбежно; иначе при каждой смене мини­стерства пришлось бы менять весь административный персонал, что безусловно, несовместно с государственной пользой. Bo всех бла­гоустроенных странах, где государственная служба не становится предметом хищения для господствующей партии, затруднение раз­решается тем, что, за исключением немногих лиц, играющих поли­тическую роль, весь действующий административный персонал ос­тается на местах. Как граждане, служащие имеют свои мнения и могут подавать голос по убеждению совести. Ho их положение, как должностных лиц, налагает на них некоторые ограничения: они не могут играть политической роли, которая противоречила бы приня­тым ими на себя обязанностям. Будучи органами правительства, они не могут быть вместе с тем деятелями оппозиции. Ha этом основа­нии служащие, состоящие в зависимости от правительства, обыкно­венно исключаются из палат. Однако в Германиите, которые пользу­ются более или менее независимым положением, как, например, лан- драты и профессора, допускаются в представительные собрания. Co своей стороны, правительство не может требовать от служащих, что­бы они подавали голос в том или другом смысле на политических выборах; этим оно нарушило бы их права. B сущности, оно не дол­жно заставлять их действовать на выборах в известном направле­нии, хотя на европейском континенте это обыкновенно практикует­ся. Только в Англии правительство, как таковое, воздерживается от всякого вмешательства в выборы, предоставляя действовать той партии, на которую оно опирается.

4. Власть держится не одними присвоенными ей правами, но и нравственным авторитетом. Поэтому служащие, в особенности об­леченные властью, обязаны не унижать ее своим поведением, как в общественной, так и в частной жизни. Безнравственные и недостой­ные чести поступки несовместны со служебным положением. C це­лью устранения всяких нареканий и соблазнов служащим воспре­щаются иногда и посторонние занятия, как-то: торговля, ремесла, иначе как с разрешения начальства. По некоторым специальным должностям облеченным ими лицам воспрещается покупка имений в местности, где они управляют, и т. п.

За нарушение служебных обязанностей служащие подвергают­ся суду или дисциплинарным взысканиям. Судебное преследование имеет в виду наказать преступление, дисциплинарное взыскание — сохранить надлежащее подчинение и порядок, понудить к ревност­ному исполнению обязанностей, наконец, охранить чистоту служа­щего сословия. Дисциплинарная власть отличается от суда тем, что она не стесняется положительными доказательствами и действует более или менее по усмотрению. Однако при более важных про­ступках требуется ограждение прав обвиняемых, а потому самая дисциплинарная власть принимает судебный характер.

Преступления служащих, которые преследуются судом, могут быть двоякого рода: обыкновенные и преступления должности. Пер­вые, естественно, подлежат суду; последние же находятся в тесной связи с дисциплинарными проступками, так что круг деятельности суда может быть более или менее расширен, смотря по объему дис­циплинарной власти. Чем более положение служащих ограждается от начальственного произвола, тем более расширяется ведомство суда. Ho, с другой стороны, самое независимое положение служа­щих должно вести к усилению дисциплинарной власти, обставлен­ной надлежащими гарантиями, ибо иначе нет средств действовать против нерадения и грубых ошибок и сохранить нравственное дос­тоинство сословия. Многие проступки не подлежат судебному пре­следованию, а между тем составляют дело, весьма существенное для порядка службы.

Эти различные точки зрения ведут к весьма разнообразному рас­пределению преступлений и проступков между судебной властью и административной. B виде примера приведу прусское законодатель­ство, которое не дает судебной власти чрезмерного простора; оно исчисляет следующие преступления должности, подлежащие суду: 1) подкуп; 2) намеренное нарушение права; 3) злоупотребление вла­сти; 4) подделка бумаг; 5) присвоение казенных денег и вещей; 6) взимание незаконных сборов; 7) открытие или уничтожение по­сылок на почте. K дисциплинарным же проступкам относятся: не­повиновение начальству, неисполнение обязанностей, нерадение, самовольные отлучки, грубые ошибки, доставление неверных све­дений, разглашение тайны, наконец, недостойное поведение, как- то: постоянное пьянство, игра, расточительность, грубое обращение с подчиненными или сторонними лицами и т. п.

Преступления должности наказываются уголовными законами, которые, впрочем, не исключают совместных дисциплинарных взыс­каний, а иногда имеют их своим необходимым последствием; и на­оборот, освобождение от уголовного преследования не освобожда­ет от дисциплинарных взысканий. Дисциплинарные проступки под­лежат наказаниям своего рода; таковы: замечание, выговор, вычет из жалованья, для низших служителей кратковременный арест, раз­жалование или понижение в должности или чине, удаление от долж­ности, наконец, увольнение и даже исключение из службы. Ho гер­манские законодательства, вообще, не допускают разжалования, увольнения и исключения из службы иначе, как по судебному при­говору. Правительство может увольнять служащих административ­ным порядком, только сохраняя за ними часть оклада; это называет­ся Wartegeld.

Чем строже наказание, тем, разумеется, должно быть больше гарантий для обвиняемых. Дисциплинарная власть действует в зна­чительной степени по усмотрению, а потому весьма важен вопрос, кому она вручается. Низшие взыскания в порядке управления всег­да предоставляются непосредственному начальству, которое без это­го не может поддерживать свою власть; для высших же наказаний лучшей гарантией служит коллегиальный приговор, который один может смягчить неизбежный здесь произвол. B судебном сословии, пользующемся бессменностью, дисциплинарная власть принадлежит самим судам, для чего организуются особые присутствия. B адми­нистративном же порядке гарантии даются в большей или меньшей степени, смотря по положению служащих. Bo Франции, как общее правило, дисциплинарная власть принадлежит всецело непосред­ственному начальству, а в высшей инстанции министру; в немногих случаях требуется коллегиальное обсуждение дела. Ho в Германии, где служащие пользуются гораздо большей независимостью, учреж­даются особые дисциплинарные судилища, составленные частью из судей, частью из лиц административного ведомства. Такова в Прус­сии Дисциплинарная Палата (Disciplinarhof), составленная из один­надцати членов, в числе которых находятся четыре судьи. Она су­дит в первой инстанции всех должностных лиц, назначаемых мини­страми или королем, для остальных же первой инстанцией служат Провинциальные Управления (Regierungen), а второй министерство, в полном составе, причем, однако, дела отсылаются для предвари­тельного рассмотрения в Дисциплинарную Палату. B нынешней Гер­манской империи для всех служащих установлены две инстанции: первую составляют Дисциплинарные Камеры (Disciplinarkammern), вторую Дисциплинарная Палата (Disciplinarhof). Как первые, так и последняя составлены в большинстве из лиц судебного ведомства. Существенное значение имеет и самая процедура дисциплинарного суда. Право предавать служащих суду, как дисциплинарному, так и обыкновенному, присваивается или высшим административным и судебным властям, или же высшим коллегиальным учреждениям, которые, стоя поодаль от управления, представляют большие га­рантии беспристрастия. O праве граждан жаловаться в суд на дей­ствия администраторов говорено выше. Обвиняемому, без сомне­ния, должны быть предоставлены самые широкие средства защиты. B Германии всегда допускается адвокат, во Франции по усмотре­нию суда. B Германии высшей гарантией считается публичность судопроизводства, во Франции наоборот. Можно думать, что об­суждение дела в закрытом заседании более ограждает подсудимого и самое управление от всяких пересудов. Вообще, целью должно быть охранение служебного порядка при возможно больших гаран­тиях для обвиняемого.

За исполнение обязанностей служащие, вообще, получают де­нежное вознаграждение. Безвозмездная служба составляет исклю­чение. Она является или в виде повинности, которая исполняется по очереди, или как принадлежность аристократического сословия, ко­торое пользуется за то высшим положением. Co службой соединя­ется также известный почет, а иногда и некоторые личные права и преимущества. Последние, при существовании сословного быта, могут состоять в приобретении сословных прав. Так, у нас службой приобретается как личное, так и потомственное дворянство. Где со­словия уничтожены, там особенные права служащих могут состо­ять в ограждении от оскорблений более строгими уголовными зако­нами, в изъятии тех или других лиц от известных повинностей, на­пример от службы присяжных, иногда в изъятии от падающих на лицо местных податей, также в некотором ограждении от взыска­ний, наконец в освобождении от тюремного заключения за долги. Ho вообще, при установлении всеобщего гражданского равенства служащие не пользуются никакими особенными правами перед ос­тальными гражданами. За ними сохраняется только известный по­чет.

Почетможетсостоять: 1) в присвоениилицу степени, в которой оно состоит, то есть чина; эта степень сохраняется за ним и по вы­ходе в отставку; 2) в местах, занимаемых в общественных собрани­ях и церемониях, в отдаваемых лицу почестях и т. п. 3) в знаках отличия: таковы ордена, которые располагаются в иерархическом порядке и относительно раздачи подлежат известным правилам;

4) в даровании титулов; это — высший знак отличия, который дает­ся верховной властью за особенные заслуги.

Что касается до денежного вознаграждения, то оно состоит: 1) в постоянном окладе жалованья, к которому могут прибавляться квар­тирные и столовые деньги; 2) в доходах, доставляемых местом, на­пример, когда пошлины с актов распределяются между чинами кан­целярии или известный процент с казенных имуществ дается в виде вознаграждения управляющим. Этого рода доходы, весьма распро­страненные в прежнее время, при частном взгляде на службу, ста­новятся более и более исключением. 3) Bo временных прибавках, как-то: подъемных, путевых, наградных. 4) B единовременных по­собиях и наградах по усмотрению верховной власти. 5) B пожиз­ненных пенсиях, которые распространяются на вдов и сирот. Так как служащий посвящает свою жизнь государству, получая обык­новенно весьма недостаточное вознаграждение, то справедливость требует, чтобы государство взяло на себя попечение о его старости и его семействе. Это делается посредством системы пенсий за выс­лугу лет или по выходе в отставку. K тому же ведет и учреждение эмеритальных касс, составляемых вычетом жалованья и дающих по истечении известного числа лет право получения пенсии. Послед­нее более уместно для самостоятельных ведомств, которые этим путем удерживают у себя служащих; государство же, для которого перемена ведомства совершенно безразлична, не имеет нужды об­разовывать особую эмеритальную кассу для всех служащих; пенси­онным фондом служат для него государственные средства. Пенсии обыкновенно выдаются по прекращении служебных отношений; только в виде исключения они получаются и при продолжении служ­бы. Служащие имеют на них приобретенное право, которое может отыскиваться судом.

Состоя в распоряжении правительства, служащие могут быть перемещаемы с одного места на другое. Это не относится к лицам.

пользующимся несменяемостью; они не могут перемещаться без их согласия. Таковы судьи. Относительно остальных делаются иногда некоторые ограничения: постановляется, например, что они не мо­гут быть перемещаемы на должности ниже той, которую они зани­мают, ибо это является наказанием. B Пруссии требуется, чтобы на новом месте оклад жалованья был не меньше прежнего, причем да­ется вознаграждение за издержки перемещения.

Еще менее лица, пользующиеся несменяемостью, могут быть увольняемы от службы без их согласия, разве в случае преступле­ния или доказанной неспособности. Однако иногда устанавливает­ся предельный возраст, после которого они должны подать в от­ставку. Административные же чиновники в большинстве государств ничем не ограждены от произвольного смещения. Они могут быть по воле правительства или вовсе увольняемы от службы, или уволь­няемы в бессрочный отпуск, с сохранением или без сохранения час­ти денежного оклада. Ho в Германии правительству предоставлено только право временно удалять их на покой (Versetzen in den Ruhestand), с сохранением части жалованья (Wartegeld). Это мень­шая степень бессменности, которая дает чиновничеству более или менее независимое положение, а с тем вместе и некоторый общий дух, поддерживающий его нравственные достоинства. Вообще, из всех европейских стран бюрократия всего выше стоит в Германии. От нее требуются наиболее трудные экзамены не только для вступ­ления в службу, но и на первых ступенях; но взамен того она имеет наиболее самостоятельности в действиях, ибо ей предписывается соображаться с законом, а не с приказанием; она ограждена от про­извольного смещения; наконец, вследствие всех этих условий она допускается в законодательные палаты. Конечно, такое положение, требующее соответствующего ему духа, вырабатывается только ис­торическим путем. \