Реформа системи Співтовариства Реформа методів діяльності Євросоюзу: біла книга про управління об’єднаною Європою
Як уже зазначено, реформа управління об’єднаною Європою є однією з головних стратегічних цілей Єврокомісії Проді. Біла книга про врядування в ЄС, опублікована 25 липня 2001 року", — перший важливий кроку цій галузі.
Біла книга містить серію пропозицій, спрямованих на покращення методів діяльності Євросоюзу на основі “сталих угод”, тобто без формальних змін в угодах. У такий спосіб біла книга зразу ж запроваджує нову фазу реформи, яка потім набере більш “конституційної” форми на новій міжурядовій конференції, передбаченій на 2004 рік. Загалом Комісія пропонує реінтерпретувати й застосувати в ефективніший, прозоріший і сучасніший спосіб положення угод для того, щоб негайно відповісти, не очікуючи переговорів і процесів ратифікації нової угоди, на деякі потреби й критику на адресу системи, а над усе — щоб подолати теперішню недовіру, якщо не сказати прямо, втрату зацікавленості, громадян щодо Євросоюзу (зокрема, це видно з ірландського “ні” Ніццької угоди в червні 2001 року). Очевидно, що такий підхід має свої обмеження — юридичні й інституційні. Саме тому перші пропозиції перегляду угод для нового процесу інституційної реформи мали б виходити саме з цих обмежень: там, де нової інтерпретації норм не досить для зміцнення леґітимності, демократичності й ефективності системи, слід вдатися до формальної зміни в угоді.У білій книзі визначені 5 принципів “належного врядування”' відкритість, співучасть, відповідальність, ефективність і когерентність. Застосування цих принципів мало б призвести до зміцнення субсидіарності та пропорційного розподілу спільних дій.
Єврокомісія пропонує передусім зробити відкритішим процес опрацювання європейської політики шляхом більшої участі громадян, регіональних і місцевих влад, церкви й релігійних громад, а також громадянського суспільства12.
Шляхом зміцнення й кодифікації процесу консультацій можна було б зміцнити й леґітимність політики Співтовариства, концепція якої має стати ще більше “плюралістичною” та “придатною для участі”.
Цей аспект тісно пов’язаний із ширшим процесом еволюції всередині системи. Фактично Євросоюз дотепер мав передусім “непряму” легітимність, засновану на ефективності його рішень, запропонованих для розв’язання економічних або технічних проблем. Однак сьогодні Євросоюз опиняється перед фундаментальними політичними й соціальними проблемами, які вимагають іншого підходу, легітимізованого також і ex ante, від моменту народження політичної пропозиції, а не лише ex post, у світлі більшої ефективності європейських рішень”.Це передбачає передусім нову стратегію інформування про європейські проблеми та регулярніший діалог із зацікавленими сторонами. З такою метою консультування з ними має стати прозорішим і структурованішим, також і шляхом опрацювання кодексу поведінки, який містив би мінімальні правила щодо одержувачів, строків, часу й методів консультацій. У деяких секторах також передбачені спеціальні партнерські угоди. Мережі пов’язаних між собою громадян і транснаціональних об’єднань, крім того, заохочені поширенням нових технологій та інтернету, є новою реальністю в Європі, яку треба враховувати, відповідно оцінювати й підтримувати.
Зокрема, переосмислюється роль і функції економічного й соціального та регіонального комітетів. Конкретно йдеться про заохочення нових форм співпраці з регіонами й місцевими підприємствами шляхом більшого врахування вимог і обставин в регіонах і на місцях у момент опрацювання пропозицій, більшої гнучкості в здійсненні спільної політики, що діють на тій самій території, та кращим узгодженням різних секторних політик на місцевому рівні, як-от політика транспорту, енергетики або довкілля. З цією метою будуть також започатковані “цільові контракти”, близькі до французьких планових контрактів для заохочення кращого проведення територіальної політики з урахуванням місцевих особливостей. У такий спосіб Єврокомісія дає першу відповідь на ключову проблему, яка має постати на наступній міжурядовій конференції: чіткіший розподіл повноважень між Євросоюзом і державами-членами в політичній та адміністративній системі, відтепер організованій на кількох рівнях або концентричних колах, від місцевих комун до установ у Брюсселі.
Звичайно, ця можливість може здійснитися, лише якщо національні уряди виявлять однакову зацікавленість до бажань участі в спільній політиці відповідних місцевих підприємств, які могли б одержати відповідні гарантії також через угоди між центром і периферією всередині окремих держав.Нарешті, фаза консультації, як ми бачимо14, пов’язана зі щораз частішим залученням досвідчених науковців і спеціалістів. Також і використання цього “ноу-хау”, як-от у світлі кризи на зразок “коров’ячого сказу” та як відповідь на нові вимоги громадян у галузі довіри й безпеки (здоров’я, харчова безпека, біотехнології...), - має бути впорядковане в досконаліший, прозорий і плюралістичний спосіб.
Також і реґламентаційна діяльність має бути переглянута в напрямку піднесення якості, ефективності й простоти норм Співтовариства. Усім законодавчим пропозиціям має передувати ефективніший аналіз потреби в них та їхніх наслідків для економіки, суспільства й довкілля; слід частіше звертатися до практики рамкових директив, які визначають цілі й спільні принципи, надаючи більші можливості маневру державам, регіонам і місцевим підприємствам для своєї реалізації. З іншого боку, здійснення мети спрощення й полегшення залежить не лише від Комісії, але й від більшої відповідальності Європейської Ради, Парламенту й національних адміністрацій, яким доручене їх виконання. Справді, щороку ініціатив Комісії вчетверо менше, порівняно з пропозиціями від Ради й Парламенту, і детальний характер деяких актів ЄС часто пов’язаний з фактами неповного або поганого виконання актів на національному рівні13. Так створюється хибне коло, де акти Співтовариства завжди деталізова- ніші через недоліки їхнього виконання на національному рівні, а тому національні адміністрації, а особливо регіональні й місцеві установи, виявляють щораз більшу нехіть до “Брюсселя”, який надто звужує коло їхньої політичної й адміністративної діяльності. Серед іншого, законодавчі рішення слід поєднувати з іншими інструментами, менш обтяжливими, як-от директиви, обмін досвідом між національними адміністраціями в галузі кращого практичного застосування певних заходів, визначення спільних цілей, горизонтальна кооперація на різних рівнях (так званий метод відкритої координації/, співреґламентація з юридичними суб’єктами, які, врешті, мають застосовувати ці норми в конкретних галузях.
Аби розвантажити й прискорити процес спільного ухвалення рішень, потрібна також співпраця з Радою міністрів, яка має частіше застосовувати процедуру голосування, особливо у випадках, коли можна приймати рішення кваліфікованою більшістю, і Парламенту, який не повинен більше надто деталізувати законодавство, як було сказано, і має зосередитися на суттєвих напрямках і принципах. Ці пропозиції долучаються до програми спрощення чинних правил, кодифікації юридичних текстів і усунення застарілих норм.З метою спростити й покращити застосування спільних норм передбачено ширше залучати агенції з регламентації, яким доручено запроваджувати ці норми в специфічних чітко визначених і високотехнологічних галузях17.
Єврокомісія пропонує також розглянути на європейському рівні проблему “світового врядування” з пропозиціями щодо діалогу з неурядовими організаціями й ініціативами для покращення діяльності різних міжнародних організацій, що можуть сприяти “уряду глобалізації” та зовнішньому представництву Євросоюзу.
Але найпотужніший і найпряміший зв’язок білої книги з близькою майбутньою інституційною реформою міститься в тій частині, що стосується нової концепції політики й стратегічних цілей Євросоюзу та перегляду ролі різних інституцій у ньому. Передусім пропонується перейти до політичного й законодавчого планування в широкому масштабі, довготермінового, яке б від початку й до кінця супроводжували політичні дебати в Євро- парламенті та Європейській Раді. Крім того, запропоновано рішучіше розв’язувати деякі попередньо згадані проблеми18, підсилюючи здатність до співпраці з Радою, зосереджуючи діяльність Комісії на фундаментальних функціях (політична ініціатива, виконання, Єврокомісія як зберігай угод і міжнародний представник Євросоюзу) та підсилюючи контрольну діяльність Парламенту за виконанням політики й бюджету Євросоюзу. З іншого боку, дивує стриманість Єврокомісії щодо національних парламентів, які згадані практично лише як рушії національних дебатів про майбутнє Євросоюзу.
В дійсності, також і в світлі протоколу, доданого до Амстердамської угоди19, національні парламенти могли б відігравати ключову роль для посилення демократичного контролю Євросоюзу через збільшення попереднього контролю за діяльністю своїх урядів особливо там, де вони здійснюють законодавчу діяльність як члени Ради міністрівЗрештою перегляд європейською врядуваиня не може за лишати осторонь реформу системи делегованого виконання тобто комітетології21 Справді, оновити методи діяльності Євро союзу в розумінні більшої прозорості й леґітимносп означає та кож опинитися перед проблемою суміщення, змішування зако нодавчої та виконавчої функцій, що, навіть якщо довіии час і було до певної міри функціональним у розвитку системи сьо годні породжує численні суперечності й неефективність системи ЄС Як ми побачимо далі, справжньою передумовою для розв’язання тут є чіткіше визначення 1 виконавчої’ влади як щодо права й сучасної політики, так і особливо в перспективі розширення Союзу щонайменше до 27 краін-членів
Пропозиції, вміщені в білій книзі, укладаються в напрямку наміченому вище22 повне надання Комісії відповідальності вжи вати різноманітні виконавчі заходи для реалізації законодавства ЄС у рамках спрощеного юридичною контролю з боку Ради и Парламенту й усунення управлінських і репламептаційних комі тетів
Розвиток системи в цьому напрямку, можливий вже відге пер, без зміни угод, призводить, однак, до перегляду рівноваги влад між різними інституціями, адже передбачає збільшення виконавчих функцій Єврокомісії й еволюцію Ради міністрів в бік радше законодавчої інституції, а не “законодавчої й виконавчої” водночас2' Дуже ймовірно, як ми побачимо, що па цьому пи танш, пов’язаному також з необхідністю запровадження ієрархи норм Співтовариства, зосередяться політичні дебати на най ближчій міжурядовій конференції