Глава 8. Реформа, предусмотренная проектом Конституции Европейского Союза
Конвент о будущем Европы, созванный по решению Совета, представил в июле 2003 г. проект К онституции ЕС. Проект подлежит рассмотрению на конференции глав государств или правительств, а после завершения работы над проектом должен быть передан на ратификацию государствам- членам.
Предполагается, что основные положения проекта не подвергнутся пересмотру. Проект предусматривает изменения в правовом режиме ЕС, вносит существенные коррективы в структуру институтов и порядок принятия решений.Основные изменения состоят в следующем: Европейский Союз признается юридическим лицом. Ликвидируется система трех опор. От даты вступления К онституции в силу, прекращают свое действие Договор об учреждении Европейского Сообщества и Договор о Европейском Союзе, «Европейский Союз наследует Европейское сообщество и Европейский Союз в отношении их прав и обязательств, будь то внутреннего порядка или вытекающих из международных договоров....» (ст. IV - 3 проекта). Конституция ЕС образует единую правовую основу Европейского Союза. Конституция и правовые установления, принятые институтами в пределах их компетенции, образуют право ЕС. Оно наделяется верховенством по отношению к национальным системам права. Уточнена и структурирована компетенция Союза (исключительная; смешанная,
поддерживающая и координирующая; определяющая
осуществление ОВПБ; дополняющая).
Систематизируются и уточняются основные виды правовых актов ЕС, а также даются их определения. ним отнесены:
- Законы ЕС
- Рамочные законы ЕС
- Регламенты ЕС
- Решения ЕС
- Рекомендации и заключения
атегория акта, подлежащего принятию, определяется либо непосредственно в онституции, либо институтами ЕС согласно принципу пропорциональности.
В рамках настоящего учебного пособия особый интерес представляют реформы институциональной структуры и порядка принятия нормативно-правовых актов.
Отметим наиболее существенные и значительные из них.Изменяется статус Европейского Совета. Орган, объединяющий глав государств или правительств государств- членов, становится институтом ЕС. Соответственно, он наделяется правом принятия юридически обязательных решений. Однако он не осуществляет законодательные функции. Взамен существующего порядка ротации
председательствующего предусматривается избрание Президента Европейского Союза. Им не может быть лицо, занимающее какую-либо должность на службе в государстве- члене. Президент подлежит избранию Европейским Советом квалифицированным большинством голосов сроком на два с половиной года. (Это положение было подвергнуто критике со стороны ряда государств, которые выступили за сохранение прежней ротационной системы председательствования).
Совет получает наименование Совета Министров (СМ). Проект онституции предусматривает более широкое использование правила квалифицированного большинства при принятии решений. Одновременно изменяется и содержание этого правила, применяемого также к соответствующему голосованию в Европейском Совете. В случае если Европейский Совет и СМ принимают решение на основе предложения омиссии, оно считается одобренным при условии, что его поддержало большинство государств-членов, население которых составляет не менее 3/5 населения Союза. (Это предложение также вызвало возражения у стран «Малой Европы», предлагающих в обоих случаях большинство в 60 процентов). Проект онституции предусматривает введение нового порядка голосования с 1 ноября 2009 года, то есть после проведения очередных парламентских выборов. По новому структурируется СМ.
Довольно радикально изменяется, согласно проекту, порядок формирования и структура Комиссии. Уточняются ее полномочия. Главное назначение К омиссии - защита и продвижение общих интересов Союза. Законодательные акты ЕС, кроме случаев, специально оговоренных в онституции, принимаются только по предложению омиссии. омиссия должна состоять из Председателя, Министра иностранных дел - заместителя Председателя - и 13 комиссаров ЕС.
К роме того, Председатель омиссии назначает комиссаров без права голосования от государств, представители которых не вошли в число полноправных членов Комиссии (Это положение также вызвало возражение со стороны государств «Малой Европы»). Формула, содержащаяся в проекте Конституции, подлежит применению с 1 ноября 2009 г. Одновременно с учреждением поста Министра иностранных дел - заместителя председателя омиссии - ликвидируется пост Верховного Представителя по вопросам внешней политики и безопасности. Статус Министра иностранных дел отличается определенным своеобразием. Это связано с тем, что он, будучи должностным лицом омиссии, одновременно выступает как представитель СМ.Соответственно, его назначение и отзыв производятся Европейским Советом, принимающим решение
квалифицированным большинством голосов. Под его началом создается специальная административная служба.
Определенные изменения претерпевает, согласно проекту, судебная система ЕС. Она включает Суд ЕС, выполняющий функции Верховного и конституционного суда; Высокий суд (High Court в англоязычном тексте и Tribunal de Grande instance во франкоязычном тексте), специализированные суды (судебные палаты по тексту Ниццского договора). Именно Высокий суд становится судом общей юрисдикции.
Проект Конституции вносит ряд изменений в процедуру принятия нормативно-правовых актов ЕС. В определенной мере они корреспондируют переменам в структуре источников права ЕС.
Согласно проекту законы и законы-рамки ЕС принимаются по предложению омиссии совместно Европейским парламентом и Советом министров. Однако возможны и специальные процедуры.
Законодательная процедура, применяемая в этом случае, включает три чтения. По своему содержанию она, в основном, воспроизводит схему, действующую в настоящее время и известную, как процедура совместного принятия решений. В новом варианте более подчеркнута роль омиссии и ее участие в процедуре.
Специальная процедура применяется при вотировании бюджета.
Особый порядок действует в рамках сотрудничества полиций и судов. Закон или закон-рамка ЕС принимается Советом министров на основе единогласия по предложению омиссии или государств-членов. Он вступает в силу после одобрения Парламентом (например, ст. III-175 о созданиипрокуратуры ЕС), либо после консультации с Парламентом (ст. Ш-178). Таким образом, законы и законы-рамки ЕС могут приниматься на основе процедур, примерно аналогичных консультативной или процедуре сотрудничества. Возможно также принятие закона или закона-рамки ЕС Парламентом при участии Совета министров. Соответственно, в тесте проекта упоминаются закон и закон-рамка Совета министров и закон или закон-рамка Парламента. Похоже, что проект онституции не столько упростил принятие законов, как декларируется в тексте, сколько усложнил законодательную процедуру. Особенно заметны противоречия между I и III частями проекта.
Совет министров, Комиссия и Европейский Центральный Банк могут принимать регламенты, решения и рекомендации. СМ может делегировать омиссии право издания регламентов, дополняющих или даже изменяющих отдельные положения закона. омиссия и, в особых случаях, СМ могут наделяться компетенцией по исполнению закона и изданию соответственно исполнительных актов Союза.
В сфере ОВПБ решения принимаются только Европейским Советом и Советом министров. Принятие в этой области законов или законов-рамок ЕС исключено.
Отдельные положения проекта вызвали довольно острую полемику. Не исключено, что в дальнейшем они могут уточняться и изменяться. Однако, в целом, этот документ отражает новейшие тенденции в развитии права ЕС и дает определенное представление о грядущих переменах.