Питання про “комітологію”

Феномен “комітологіГ, справжнього “тіньового уряду Співтовариства”, полягає у масовому зростанні комітетів різного типу, що діють на етапі виконання за дорученням союзної політики як інструменти контролю Ради за діяльністю Комісії.

Походження "комітологіГ

В угодах Співтовариства немає жодного прямого посилання на можливість делегувати повноваження допоміжним органам (тобто не передбаченим явно в угодах), на відміну від практики міжнародних організацій, таких наприклад, як ООН67. Надання права ухвалення рішень допоміжним органам також не відповідало духу угод, адже “батьки-засновники” Співтовариства були більше заклопотані тим, як підтримати чітку й збалансовану структуру спільних інституцій.

Сам Суд ЄС визнавав леґітимність комітетів на підставі їхнього суто консультативного характеру без будь-якого пр’ава приймати рішення68.

Ще в перші роки спільної сільськогосподарської політики (початок 1960-х років) виникла проблема знайти адміністративні рішення, які, не змінюючи інституційної рівноваги, передбаченої угодами, дозволили б швидко й ефективно оформляти адміністративні акти, необхідні для щоденного керування.

Тоді Рада прийняла рішення вдатися до системи комітетів з метою контролю за виконавчою діяльністю, делегованою нею Комісії. При цьому не обмежилися створенням комітетів з суто консультативними функціями, а започаткували також серію процедур, які дозволяли цим комітетам блокувати виконавчу діяльність Єврокомісії через застосування контрольних і виконавчих функцій. Тим самим було порушено стрункість інституційної схеми на етапі нормативного виконання, оскільки стало можливим створювати органи ad hoc для допомоги Єврокомісії в проведенні виконавчих функцій, делегованих Радою, але при цьому вказані органи не мусили б мати ролі ані контролю, ані прийняття рішень, навіть і опосередкованої. Вони мали б існувати без контрольної ролі, адже контроль за Комісією — це одна з основних прерогатив Парламенту; їм не треба було б надавати ролі прийняття рішення, адже це право надано Раді або Раді разом із Парламентом (у випадках спільного прийняття рішення).

Масове поширення комітетів, формально консультативних, але насправді часто з функціями контролю і навіть можливістю блокувати рішення, підсилило явище бюрократичного взаємопроникнення. Було змішано діяльність “техніко-адміністративну” й “політичну”, і при цьому ані Європейський Парламент, ані національні парламенти не одержали можливості здійснювати за цією діяльністю демократичний контроль. Національні адміністрації й уряди уникають функцій контролю за відповідними парламентами, перекладаючи ці повноваження на союзні інституції, а потім знову відбирають надані повноваження, запроваджуючи механізми блокування або принаймні стримування діяльності Єврокомісії.

Рішення від І987 і 1999років

Створення комітетів відбувалося не на основі чіткої схеми і мало наслідком появу цілої зграї з сотень комітетів.

Рада, однак, додала до управлінської й реґламентативної процедур два варіанти, що істотно обмежили діяльність Комісії й зазнали гострої критики з боку Європейського Парламенту. Обидва “варіанти” були усунуті в недавньому рішенні від 28 червня 1999 року.

На основі першої процедури (консультативний комітет), Єврокомісія зобов’язана враховувати думку комітету, але це не тягне за собою юридичних зобов’язань. Єврокомісія має лише враховувати цю думку “якомога повніше” та інформувати комітет про те, який саме чином вона її врахувала. Консультативні комітети передали національним адміністраціям функцію інформування Єврокомісії про адміністративні труднощі або про наявні нормативні відмінності, не перешкоджаючи її діям. Рішення 1999 року істотно розширює межі залучення консультативної процедури.

Друга процедура стосується комітетів управління, найпоширенішого типу комітетів у сільськогосподарській галузі від початку 1960-х років. Те, що управлінські комітети розвинулися саме в цій галузі, не випадково, коли згадати, що джерела спіль ного сільськогосподарського права були визначені як “система регламентації ринку, що стосується майже всіх сільськогосподарських продуктів і найрізноманітніших фаз виробництва, закладаючи основи централізованого управління ринком”70 В разі негативної думки, висловленої кваліфікованою більшістю членів комітету, Комісія має повідомити Раді про думку комітету і може, але не мусить, відкласти виконання вжитих заходів Рада може кваліфікованою більшістю прийняти захід, відмінний від запропонованого Комісією

Заходи, які Комісії доручено виконувати за участі управлін ських комітетів, можна поділити на три великі групи важливі виконавчі акти, надто численні або надто термінові, аби бути дорученими Раді, акти поточного управління, які мають, однак, певну важливість, передбачають застосування на розсуд виконавця або мають надзвичайно терміновий характер, акти, призначені доповнити базовий регламент Ради критеріями й особливостями виконання суто технічної природи Крім того, випадки вираження комітетами негативної думки, на практиці трапляються дуже рідко

Третя процедура стосується регламентативних комітетів Думка регламентативних комітетів має ще більшу зобов’язальну силу для Єврокоміси, порівняно з управлінськими комітетами Проект Комісії завжди має зібрати кваліфіковану більшість все редині комітету і тоді може бути застосований безпосередньо В інакшому випадку слід звертатися до Ради Тоді як у випадку управлінських комітетів голосування більшістю голосів проти пропозиції Комісії тягне за собою лише втручання Ради, у процедурі регламентативних комітетів за браку кваліфікованої більшості на користь пропозиції Рада перебирає на себе всю повноту владних функцій 3 моменту звернення до Ради подальше обговорення пропозиції негайно припиняється

Комісія представляє безпосередньо до Ради пропозицію щодо заходів, яких треба вжити, й інформує про це Парламент, який саме так уперше прямо згадується в процедурах комітоло гп В разі, коли протягом трьох місяців Рада кваліфікованою більшістю відхиляє пропозицію Комісії, остання може предста вити Раді змінену пропозицію або подати законодавчу пропози цію В разі неприйняття запропонованих заходів протягом терміну, передбаченого для Ради, або коли Рада не висловлює своєї незгоди із запропонованими заходами, Комісія може прийняти їх і приступити до їх виконання

Процедури комїтолопі були раціоналізовані і частково вдосконалені недавнім рішенням Ради, яка також почала визнавати деякі прерогативи Парламенту Проте комітологія продовжує викликати численні непорозуміння Що дивує найбільше в управлінських і регламентативних процедурах, — це те, щодо пускається підміна повноважень на користь Ради на підставі думки, висловленої органами, не передбаченими угодою Справді, на практиці трапляється так, що не Рада від самого по чатку резервує за собою право проводити безпосереднє вико нання, а комітети, технічні органи, вирішують, чи Рада, чи Комісія мусить виконувати ту чи іншу постанову

Беручи також до уваги, що консультативні комітети можуть лише виражати думку, що управлінські комітети можуть затри мувати пропозицію Комісії і що регламентативні комітети в за гальному випадку мусять и схвалювати, між Комісією, Радою і Парламентом часто виникають суперечки в момент подання Єв- рокомісією пропозицій, які передбачають залучення процедури комітологн 3 одного боку, Єврокомісія, підтримана Парламентом, намагається пропонувати консультативні комітети, з іншого — Рада одноголосно замінює їх управлінськими коміте тами або в особливих випадках — реґламентативними

Рішення 1999 року передбачає, що управлінські комітети мають використовуватися для здійснення сільськогосподарської політики Співтовариства і для спільної політики рибальства, а регламентативні комітети — для впровадження виконавчих заходів загального значення щодо головних елементів базових законодавчих актів, разом із заходами, які стосуються охорони здоров’я або безпеки осіб, тварин чи рослин

Комітологія та Європейський Парламент

Роль комітетів, створений ними інституційний дисбаланс, та їхній вплив на бюджет Співтовариства вже давно спонукали Європейський Парламент протистояти кількісному розростанню комітетів і найбільш зобов’язальним процедурам комітології. Парламент вважає, що зобов’язальні процедури на кшталт тих, яких вимагають реґламентативні комітети, викривляють відносини в трикутнику “Рада — Парламент — Комісія” на користь першої, заважають Парламенту застосовувати власні прерогативи і надто обмежують автономію Комісії.

Головна проблема полягає в збільшенні прозорості, ефективності й “рівноправності” між Парламентом і Радою. Спроби Парламенту зробити стосунки з Комісією більше схожими на нормальні стосунки між законодавчою та виконавчою владами ускладнюються через змішування політичних й адміністративних елементів, яке характеризує на практиці діяльність інституцій. Парламентська стратегія неминуче наражається на труднощі у цій сфері, де діє справжній “тіньовий уряд”.

Проблема особливо ускладнилася з прийняттям Маастрихтської угоди й наданням Парламенту права на спільне прийняття рішень. Парламент одержав тоді право бути інформованим про діяльність комітетів з боку Комісії, але Рада до 1994 року завжди відкидала формальне визнання прерогатив Парламенту в цьому питанні. Зі впровадженням нової процедури спільного прийняття рішень було відновлено рівновагу між Парламентом і Радою, підтверджену й підсилену подальшою Амстердамською угодою71. Законодавчу владу здійснюють спільно Парламент і Рада. Якщо в тих галузях, де Рада делегує Комісії право виконувати акти, ухвалені за допомогою механізму спільного прийняття рішень разом з Парламентом, останній вилучається, то, виходить, опосередковано його законодавчі права обмежуються на користь Ради. Якщо на практиці Рада може повертатися до окремих аспектів акту, змінюючи й доповнюючи його, то така ж можливість не передбачена для Парламенту. Парламент наполягає, що для застосування його власних прерогатив у повному обсязі “законодавчому спільному прийняттю рішень” має відповідати “виконавче спільне прийняття рішень”.

Вдаючись до класичної стратегії, тобто використовуючи владу, яку він має в деяких галузях діяльності Союзу для підняття певних політичних питань і підсилення власного впливу в інших галузях, Європарламент почав демонструвати певні прояви ворожості щодо управлінських і регламентативних комітетів, блокуючи всі законодавчі пропозиції, які передбачали створення комітетів, відмінних від консультативних. Ця стратегія змусила Раду та Комісію вдатися до довгих переговорів з Парламентом, що призвело до міжінституційної угоди 1994 року, названої Модус вівенді комітології, яка забезпечувала адекватніше інформування Парламенту, а також до недавнього рішення про комітологію від 28 червня 1999 року72.

Погодившись поєднати комітологію з політикою спільного прийняття рішень, Рада встановила, що після Амстердамської й Маастрихтської угод виконання за дорученням має сприйматися інакше. На основі рішення 1999 року, якщо Парламент вважає, що пропозиція Комісії до Ради стосовно заходів, які слід ужити, виходить за межі виконавчої влади Комісії, то він інформує про це Раду. Коли приймається рішення з пропозиції Єврокомісії73, Рада має взяти до уваги позицію Парламенту.

Крім того, Парламент отримує регулярну й термінову інформацію про діяльність комітетів і, якщо вважає, що запропонований Комісією акт перевищує межі виконавчої діяльності, він може також вимагати в Комісії перегляду пропозиції. Комісія може продовжувати процедуру, подаючи нову виконавчу або законодавчу пропозицію до Парламенту й Ради.

Внаслідок набуття чинності нового рішення щодо комітології, Комісія й Парламент прийняли угоди про процедури, яких слід дотримуватися для реалізації нової системи74. На основі нової угоди Комісія зобов’язується гарантувати термінове й регулярне інформування Парламенту про діяльність комітетів у випадках виконання за дорученням актів, прийнятих за процедурою спільного прийняття рішень. Крім того, Комісія погодилася також передавати всю необхідну інформацію у відповідь на запит компетентної парламентської комісії і в разі, коли комітети висловлюються щодо виконання актів, не прийнятих за проце дурою спільного прийняття рішення Парламент протягом мі сяця (крім термінових випадків, зокрема, пов’язаних з охороною здоров’я) може прийняти резолюцію, яка вказує причини, через які він вважає, що проект певного виконавчого заходу переви шує рамки делегованих виконавчих повноважень і втручається в законодавчу сферу, передбачену для Парламенту і Ради 9

Майбутнє “тіньового уряду Співтовариства”

Комітологія бачиться прямим наслідком системи, що від свого початку характеризувалася принципом сполучення, замість розмежування гілок влади, і в якій часто важко відрізнити законодавчу діяльність від адміністративної Через нерозмежо- ваність гілок влади бракує й історичних передумов, необхідних для виникнення адміністративної організації, чітко відмінної від законодавчого апарату Функціональна складність системи продовжує позначатися на структурному рівні і виявляє брак традиційного протиставлення між нормативною й виконавчою сферами

Пояснень явища комітології багато Дехто твердить, що вона є “неминучим наслідком” системи непрямого адміністру вання й дозволяє зацікавити національні адміністрації та залучити їх до вироблення спільних законодавчих і виконавчих норм76

На думку інших, союзна адміністрація “колегіального типу” немовби є відчутнішою ознакою еволюції системи в бік кооперативного федералізму77 Зрощення адміністрацій начебто відбиває тенденцію держав-членів “скласти докупи” свої суверенні права і виконувати їх разом із союзними інституціями Партнерство союзної адміністрації та національних адміністрацій, пов’язане з реалізацією цілей угоди, мовляв, робить необхідним застосу вання колегіальних моделей, усуваючи підстави для “так званих гарантійних поступок у функціях, що спираються на застосу вання, нехай і осучасненої, ідеї роз’єднання гілок влади”78 Вплив комітетів на Комісію немовби компенсується інтенсивною “європеїзацією”, якої зазнають національні адміністрації, змушені приймати процедури й структури союзної моделі79

Ще інші коментатори твердять, що комітологія буцімто стала “найвщчутнішою ознакою занепаду в адміністративному плані прийняття рішень на наднаціональному рівні”80 Система Співтовариства немовби стає “наднаціональною” за своїми на слідками, але чимраз більше “міжурядовою” в своїх процедурах і механізмах прийняття рішень та їх виконання

Без сумніву, віч-на віч з нормами Союзу, навіть і виконав чими, які пронизують і перетворюють юридично-адміністратив ний національний простір, національні адміністрації організуються й намагаються впливати “зсередини” на формування цих норм на різних етапах процесу прийняття рішення у Співтова ристві81 Поступово формується спільна адміністративна система, “приваблива сутність якої притягає до себе різнорідні час тини, призводячи до ефекту консолідації”82 якраз комітети і є ц структурним проявом83 Поліцентризм, переговорна адміністра тивна діяльність і, як наслідок, дезаґреґація (роз’єднання) є головними характеристиками “тіньового уряду Співтовариства”, де союзні інституції не прагнуть замінити національні уряди, але намагаються знайти нові форми співпраці Процес адміністра тивного з’єднання несе в собі, однак, ризик втрати вщповщаль ності (не ясно, хто що робить), зменшення ефективності рішень, а також прозорості системи Також і з цих міркувань подальша реформа комітолопі в ширших рамках перевизначення функцій та їх розподілу між інституціями була визнана за потрібне Євро комісією у білій книзі про європейське врядування, прийнятій 25 липня 2001 року84