Глава 3. Основные характеристики Европейского союза: структура, территория, гражданство. Вступление новых членов
В настоящее время ЕС включает в себя 25 государств (после присоединения с 1 мая 2004 10 новых членов). Таким образом, по сравнению с первоначальным составом, он увеличился более, чем в 4 раза.
Сейчас еще три государства являются странами- кандидатами на вступление в ЕС: Румыния, Болгария, Турция. Причем вступление первых двух государств намечено на 2007 год, вопрос о вступлении Турции пока еще решается— слишком много несоответствий требованиям ЕС, преимущественно в области гарантий демократии и прав человека.На Конференции в Афинах в 2003 году было провозглашено, что в будущем ЕС готов принять также страны Балканского полуострова.
Вступление новых членов в ЕС зависит от трех обстоятельств: одобрения страны- кандидата органами ЕС, положительного результата референдума в стране, желающей присоединиться, одобрения кандидата всеми государствами-членами.
Существуют условия, требования к кандидатам на принятия в ЕС: формальные (юридические) и политические.
Формальные условия (закреплены в ст.49 Договора о ЕС в ред. Ниццкого договора)..
- Государство должно быть «европейским». Данный термин не раскрывается, но практика показывает, что учитывается не только его географическое положение, а культура страны, включая культурные и правовые традиции. Например, балканские государства территориально однозначно относятся к европейскому региону в то же время даже не являются странами-кандидатами. А вот Кипр вообще полностью находится в Азии, так же как и большая часть Турции.
- Государство, желающее стать членом ЕС, должно уважать демократические принципы конституционного строя, закрепленные в параграфе 1 статьи 6 Маастрихтского договора. Это принципы свободы, демократии, уважения прав человека и основных свобод, принцип правового государства.
Политические условия (требования)—установлены по итогам Копенгагенской встречи в верхах руководителей стран-участниц ЕС и Председателя Европейской Комиссии 1993 года.
Эти требования называют «Копенгагенскими критериями». Это чисто политические установки и не имеют обязательной силы, в отличие от положений ст.49 Договора о ЕС (юридические требования). Тем не менее, соблюдение этих критериев может стать важным фактором для принятия решения о принятии в ЕС новых членов.Какие же это критерии?
- высокий уровень экономического развития, сопоставимый со средним уровнем ЕС. Слабое экономическое государство имеет мало шансов на вступление в ЕС, даже если оно отвечает юридическим условиям. Хотя, наверное, от этого требования скоро откажутся, т. к. новые государства экономически не очень сильны, не говоря уже о государствах- кандидатах. Болгария и Румыния—одни из беднейших стран Европы, тем не менее, их принимают. Видимо, большую роль играет уже политический фактор.
- Приведение национального законодательства в соответствие с правом ЕС до вступления в Союз. Это означает, среди прочего, реформирование отраслей внутреннего национального законодательства, что может занять долгое время. Следует отметить, что речь идет именно о законодательстве, а не о правоприменительной практике. Государство может массово нарушать ПЧ, например, но если у него в законах все в порядке—то его могут принять. У Турции проблемы были связаны с тем, что турецкие законы носили явно дискриминационный характер. Сейчас она, вроде бы, приводит в соответствие.
Порядок вступления (процедура) состоит из нескольких стадий, определенных также в ст. 49 Договора о ЕС.
Стадия 1—подача заявления заинтересованным государством. Заявка должна быть подана в Совет Евросоюза—главный законодательный орган. Решение о принятии заявки должно быть принято единогласно, т.е. должна быть выражена поддержка всеми государствами- членами. Но еще до принятия решения Совет должен консультироваться с Европейской Комиссией—главным исполнительным органом, а также получить поддержку и согласие Европарламента.
На практике до принятия решения о вступлении ведутся длительные переговоры с Комиссией, в время которых согласовываются сроки и условия вступления, проверяется выполнение государством-кандидатом требований для вступления.
Но эта стадия неофициальная.Стадия 2. Заключение договора. Основанием для вступления (источником права) служит Договор о присоединении, который заключается не между ЕС и новыми государствами, а между государствами-членами, выступающими как одна сторона в договоре, и государством (государствами)-кандидатом (ами), выступающими каждое от своего имени.
Составной частью договора о Присоединении является АКТ относительно условий присоединения, в котором прописываются условия, сроки и т. д.
Стадия 3. Для вступления в силу, Договор о присоединении должен быть ратифицирован всеми государствами-участниками ЕС. Т.о., для вступления надо, помио выполнения требований, получить поддержку каждого государства-члена, а также органа, представляющего народы Союза—Европарламента.
Считается, что количество участников будет еще увеличиваться, что вряд ли можно назвать положительной тенденцией. О намерении вступить в свое время говорила и Россия (1997), а также Марокко, Украина и другие государства.
Подробнее о договоре о Присоединении 2003 года (подписан в Афинах 16 апреля 2003— Афинский договор).
Данный договор заключен между государствами-членами ЕС и 10 новыми государствами: Чехия, Эстония, Латвия, Литва, Венгрия, Польша, Словения, Словакия, Мальта и Кипр. Договор принят во исполнение плана, утвержденного Ниццким договором, о расширении и реформировании ЕС. Предусматривалось несколько этапов расширения. На первом этапе планировалось увеличить число членов на 13. Т.о., Афинский договор оформил «первую волну» расширения.
Договор о присоединении устанавливал примерную дату, к которой он должен вступить в силу (т.е., быть ратифицированным всеми государствами)—1 мая 2004. С этой задачей справились.
Договор включает в себя Акт относительно условий присоединения. Акт делит стороны договора на государства-члены и новые государства-члены. Такой, на первый взгляд дискриминационный порядок, на самом деле оправдан, поскольку новым государствам требуется пройти процесс адаптации.
Все новые государства-члены присоединяются ко всем учредительным договорам ЕС и признают действующими на своей территории все акты, принятые институтами Союза, включая решения Суда Сообществ (ст.2).
На новые государства-члены в полном объеме распространяются положения Шенгенских соглашений (ст.3), а также всех актов, составляющих т.н. Шенгенский достижения (Шенгенской право), которое, хотя и является самостоятельным достижением государств (т.е. было принято без участия ЕС), в 1997 году было инкорпорировано в право ЕС специальным протоколом.
Т.о., Литва и Польша окончательно обязаны закрыть границы для транзита российских граждан через свою территорию по автомобильным и ж/д. Для разрешение этой проблемы, к Договору была приложена Декларация (т. е. документ, не имеющий обязательной силы) о транзите лиц между Калининградской областью и остальной частью РФ. Декларация определила возможность создания упрощенного режима для целей транзита.
Вообще, обеспечение одной из 4 свобод ЕС—свободы передвижения лиц—в новых границах, стало серьезной проблемой. Она никак специально не описывается в тексте Договора и Акта (т.е. просто говорится о свободе передвижения лиц, но не о проблеме). Однако в 11 из 14 деклараций, приложенных к Договору, об этом говорится.
Старые государства-члены опасаются, что они еще не до конца способны обеспечить свободу передвижения работников из новых государств-членов, поэтому в этой области сохраняются некоторые ограничения. Опасения связаны с резким притоком трудовых мигрантов из стран Восточной Европы в богатые страны Западной Европы. Т.к. они будут уже гражданами ЕС, на них нужно будет распространять все гарантии. Предложение значительно превысит спрос.
Помимо всего перечисленного, новые члены становятся сторонами всех соглашений, заключенных между ЕС и третьими странами и международными организациями (ЕС, являясь субъектом МП, вправе заключать подобные соглашения). В том числе, Соглашения о партнерстве и сотрудничестве с РФ, заключенном в 1994.
Присоединение новых государств членов к этим договором происходит автоматически и оформляется специальным протоколом к тому или иному соглашению.Новые государства участвуют в экономическом и валютном союзе, который был создан существующими членами, в качестве государств-членов с изъятием (ст.4 Договора). Это изъятие касается введения евро. Такое же изъятие действует для Великобритании, Швеции, Дании, сохранившие свои национальные валюты. Решение о переходе на евро отдельно решается на референдуме.
Акт о присоединении предусматривает численный состав институтов и органов ЕС, а а также технические и финансовые положения о вступлении новых членов.
Территория и гражданство
Территория ЕС—собирательное понятие. Это пространство, на котором действуют источники и нормы права ЕС, решения его институтов. В нее входят, помимо территорий государств-членов, территории, внешние отношения которых осуществляются государствами-членами. Пример—Гибралтар, зависимая территория Великобритании. При этом, эти территории формально могут и не входить в состав территория государств- членов.
Все неевропейский владения государств-членов (Гвиана, Реюньон, Гваделупа, Мартиника, Канары, Азорские острова). На все эти территории распространяется действие права ЕС.
Но некоторые территории изъяты из-под действия договора о ЕС ( при том, что ни находятся в Европе). Право ЕС может действовать на них частично (Норманнские острова и остров МЭН—Великобритания), либо вообще не действовать—Фарерские острова (Дания).
Существуют и другие изъятия из правового режима территории как пространственной сферы действия права. Например, «зона евро». Она не охватывает все государства в связи с их нежеланием или неготовностью. Но все такие государства могут в любой момент присоединиться.
Есть еще изъятие, связанное с Шенгенскими соглашениями. В Шенгенскую зону входят все государства ЕС, кроме Ирландии и Великобритании (при том, что Ирландия входит в зону евро).
Существует понятие «продвинутого сотрудничества»: государства могут делегировать органам ЕС дополнительные полномочия, помимо предусмотренных учредительными договорами.
В этом случае, решения, принятые на основании этих полномочий, будут распространяться только на государства, предоставившие такие полномочия, а не на всю территорию (Раздел VII Договора о ЕС).В отличие от межправительственных организаций, Договор о ЕС предполагает единое европейской гражданство (Гражданство Союза). Сходство с федеративным устройством. Двойное гражданство—национальное и союзное.
Гражданство влечет особые права и обязанности. Только граждане ЕС выступают полноправными субъектами правовой системы, наделяются рядом дополнительных преимуществ, которых нет у иностранцев и апатридов.
Цель—увеличение защиты прав и свобод личности в пределах ЕС и установить единые стандарты такой.
Официальные языки ЕС—государственные языки государств-членов.
Структура.
Теперь обратимся к структуре ЕС. Она отражает поэтапный характер формирования, о котором я говорил в прошлый раз.
ЕС включает в себя три структурных компонента, каждый со своим автономным правопорядком. В литературе они называются «опорами ЕС».
- опора. Европейский сообщества—два из оставшихся: ЕС и Евроатом. Т.о., ЕС имеет в качестве составляющих две другие организации (при том, что формально они самостоятельны), каждая из которых обладает своим учредительным договором. Эти договоры, в то числе, составляют первичное право ЕС, являются его основными источниками.
- опора. Общая внешняя политика и политика безопасности (ОВПБ). В 1970-х годах появилась идея и необходимости полимтического взаимодействия в рамках европейского региона. В 1970 создано Европейской политическое сотрудничество. ОВПБ— продолжательница.
- опора. Сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой
сфере(СПСО). В рамках этой опоры ЕС координирует мероприятия государств-членов по борьбе с преступностью. Основы былит заложены в 1970-е.
Несмотря на разделение на три части (опоры), он имеет единве руководящие органы (институты), единое гражданство, единый состав государств-членов.
После вступления в силу Конституции Деление на опоры должно исчезнуть.