§ 5. Экологическое сотрудничество в рамках международных организаций

Охрана окружающей среды в рамках ОБСЕ. Экологическое сотрудничество является частью принятой в ОБСЕ всеобъемлющей концепции безопасности. Среди угроз безопасности, возникающих в регионе ОБСЕ, есть ряд таких, которые непосредственно связаны с окружающей средой.

На Софийском совещании 1989 г. по защите окружающей среды были рассмотрены три конкретные области, связанные с охраной окружающей среды: предотвращение и ограничение трансграничных последствий промышленных аварий, обращение с потенциально опасными химическими веществами и загрязнение трансграничных водных путей и международных озер.

В рекомендациях Совещания, которые в 1990 г. были приняты на Парижской встрече на высшем уровне, подчеркивалась важность сотрудничества в научно-техническом, административном, правовом и образовательном аспектах защиты окружающей среды. Было рекомендовано в рамках ЕЭК ООН разработать соответствующие соглашения.

На Конференции СБСЕ по экономическому сотрудничеству в Европе, состоявшейся в Бонне в 1990 г., рассмотрен вопрос об обеспечении экологически устойчивого экономического роста и развития. В 1992 г. учрежден Экономический форум в рамках КСДЛ. В соответствии с этим решением Руководящий совет (ранее - КСДЛ) проводит встречи в качестве Экономического форума.

Второй семинар в рамках Экономического форума состоялся в 1994 г. в Таллине, на котором обсуждалась тема «Бизнес и окружающая среда». Основное внимание было сосредоточено на таких вопросах, как глобальное и региональное партнерство в области экологически рационального хозяйствования, механизмы регулирования в области окружающей среды и передача экологически безопасных технологий.

В 1995 г. в Ташкенте и Ургенче (Узбекистан) прошел семинар по оздоровлению окружающей среды.

В январе 1996 г. в Женеве состоялось Совещание по рассмотрению выполнения обязательств в области экономики и окружающей среды, закрепленных в Боннском документе 1990 г. и других документах ОБСЕ. Особо подчеркивалась взаимосвязь экологии и всеобъемлющей безопасности.

С 1 по 5 июня 1998 г. в Праге состоялась Шестая встреча экономического форума ОБСЕ, на которой рассматривались экологические аспекты проблем, связанных с ядерными отходами.

В 1998 г. в Стамбуле прошел семинар на тему: «Субрегиональные экологические проблемы и пути к их решению». Седьмая встреча Экономического форума состоялась в 1999 г. в Праге и была посвящена теме «Связанные с безопасностью вопросы окружающей среды». На ней обсуждались такие вопросы, как энергетика и окружающая среда, безопасность и важность устойчивого развития энергетики, совместная эксплуатация водных ресурсов и др.

Государства-члены ОБСЕ считают, что она должна быть готова выявлять и решать внутренние и трансграничные экологические проблемы, способные нанести значительный ущерб населению и экономике; в частности, ей следует поощрять выработку региональных или многосторонних подходов и в соответствующих случаях брать на себя координационные функции, при необходимости оказывая посреднические услуги. К важнейшим вопросам, которые могли бы рассматриваться в этом контексте, относятся: распределение общих природных ресурсов, трансграничное загрязнение окружающей среды, энергетическая безопасность, массовая миграция, вызываемая экологическими катастрофами, и региональные планы устойчивого развития.

Важную роль в системе раннего предупреждения способны играть миссии ОБСЕ. Основное внимание в их докладах по экономической и экологической проблематике, которые в дальнейшем могут обсуждаться Постоянным советом, должно быть сосредоточено на выявлении угроз безопасности, имеющих экономические и экологические корни.

Охрана окружающей среды в Европейском Союзе.

Большое значение для принятия решений и участия общественности сыграла принятая в 1985 г. директива 85/337/ЕЕС об оценке воздействия некоторых государственных и частных проектов на среду обитания и директива 90/313/ЕЕС о свободе доступа к экологической информации. В марте 1997 г. на основе многолетнего опыта применения директивы 85/337/ЕЕС была принята новая директива 97/11, существенно расширившая прежнюю.

1 июля 1987 г. вступил в силу Единый европейский акт (ЕЕА), дополнивший Римский договор и учредивший европейское экономическое сообщество. ЕЕА содержит три статьи - 130r, 130s, 130t, посвященных охране окружающей среды. Статья 130г (раздел 1) определяет основные цели экологической политики Сообщества:

• сохранение, защита и улучшение качества окружающей среды;
• охрана здоровья населения;
• бережная и рациональная эксплуатация природных ресурсов;
• международное содействие в решении региональных и глобальных экологических проблем.

Статья 130г (раздел 2) закрепляет отраслевые принципы в сфере охраны окружающей среды, в том числе:

• принцип предосторожности;
• принцип превенции;
• принцип предотвращения загрязнения в источнике;
• принцип «загрязнитель платит».

В соответствии с Договором о создании Европейского Союза (Маастрихтский договор) требования охраны среды обитания должны быть интегрированы в определение и реализацию политики Сообщества в других областях.

Все действия, предусмотренные Сообществом в области среды обитания, формулируются в качестве Программ действий. Всего было принято пять Программ, рассчитанных на 4-5 лет, в которых закреплялись основы экологической политики Европейских сообществ.

Первая программа действия была принята в 1973 г. и рассчитана на четыре года (1973-1976 г.), она называлась «Программа действий Европейских сообществ в области среды обитания».

Вторая программа «Продолжение и имплементация политики и программы действия Европейских сообществ в области среды обитания», принятая в 1977 г., фактически была продолжением и развитием Первой программы.

В этих Программах были закреплены одиннадцать принципов, которые были сохранены и в последующих Программах. Среди них:

• принцип превенции (предотвращения), то есть лучше принять превентивные меры, чем исправлять негативные последствия;
• оценка взаимодействия на окружающую среду должна проводиться на возможно более ранней стадии процесса принятия решений;
• необходимость избегать любых форм использования природной среды или ее ресурсов, которые вызывают существенное нарушение экологического баланса;
• необходимость совершенствования научных знаний, дающих возможность предпринимать эффективные экологические действия;
• принцип «загрязнитель платит»;
• деятельность в одной стране-члене ЕС не должна приводить к ухудшению среды обитания в другой стране;
• экологическая политика стран-членов ЕС должна учитывать интересы развивающихся стран;
• ЕС и его члены должны способствовать охране среды обитания на международном уровне с помощью международных организаций;
• необходимость развивать экологическое образование, так как все ответственны за охрану и качество окружающей среды;
• мероприятия по охране окружающей среды должны проводиться наиболее эффективным способом;
• национальные экологические программы должны координироваться на основе общей долгосрочной концепции, а экологическая политика различных государств должна быть согласована в рамках Сообщества.

Третья программа действий ЕС имела то же название, что и вторая. Она принята в 1983 г. на период с 1983 по 1986 г. Несмотря на совпадение названия, Программа содержала ряд принципиально новых моментов, касавшихся четырех аспектов политики Сообщества:

1. Как Европейская комиссия, так и Европейский совет высказались за необходимость дальнейшей интеграции экологической политики в другие виды секторальной политики Сообщества.
   Подчеркивалось значение социально-экономических аспектов экологической политики, которые, по мнению руководства ЕС, могли помочь в решении других экономических проблем, например безработицы.
2. Обращалось внимание на усиление предупреждающих аспектов экологической политики, при этом особое внимание уделялось необходимости оценки экологического воздействия.
3. Впервые Европейский совет выделил приоритетные направления по улучшению среды обитания. К ним, в частности, отнесены интеграция экологической политики в другие виды политики Сообщества, в том числе по снижению загрязнения и иным экологическим нарушениям и их источникам, загрязнению морей и пресных вод, трансграничным загрязнениям, опасным химическим веществам и препаратам, отходам и особенно токсичным отходам и их перевозке, загрязнению почв и т.д.
4. Был сформулирован ряд положений, которые Европейская комиссия должна рассматривать в качестве базовых при подготовке своих предложений. Например, необходимость избегать всякого дублирования действий, а также оценивать, когда это возможно, стоимость планируемых действий и потенциальную выгоду от их проведения. Помимо этого Европейская комиссия при подготовке своих предложений Европейскому совету должна учитывать различные экономические и экологические условия.

Четвертая программа носила то же название, принята в 1987 г. и рассчитана на период с 1987 по 1992 г. Она уделяла большое внимание поиску новых возможностей для интеграции экологической политики. В Четвертой программе также были выделены приоритетные направления деятельности, к которым были отнесены предотвращение загрязнения, улучшение управления природными ресурсами, международное сотрудничество и развитие приемлемых методов улучшения качества среды обитания.

Пятая программа принята в 1993 г. под названием «К устойчивости». Ряд аспектов программы намечается реализовать до 2010 г. Эта Программа принципиально отличается от предшествующих тем, что принята после Конференции ООН по окружающей человека среде и развитию 1992 г.

В Программе подчеркивается, что для информирования общественности, социальных и экономических партнеров, местных и региональных властей и неправительственных организаций об экологической политике Сообщества и его действиях в области охраны окружающей среды необходимо создавать специальные структуры, которые должны действовать на местном и региональном уровнях.

В 1994 г. между Европейским Союзом и Российской Федерацией заключено Соглашение о партнерстве и сотрудничестве. В нем отмечается, что стороны развивают и укрепляют взаимное сотрудничество в области окружающей среды и здоровья людей путем наблюдения за уровнем загрязнения, борьбы с загрязнением водной и воздушной среды, оценки состояния окружающей среды и экологического восстановления, устойчивого, действенного и экологически эффективного производства и использования энергии, при этом большое внимание уделяется вопросам влияния на окружающую среду с целью предотвращения или уменьшения негативных экологических последствий.

Сотрудничество осуществляется посредством обмена информацией и экспертами, включая область «чистых» технологий, безопасного и экологически оправданного использования биотехнологий, разработки стратегий с целью достижения устойчивого развития и совершенствования законодательной базы.

Охрана окружающей среды в рамках Совета Европы. В области охраны окружающей среды государства -члены Совета Европы сталкиваются с рядом проблем, которые могут быть решены только на региональном уровне. В рамках Совета Европы разработан ряд нормативных актов, направленных на:

• охрану окружающей среды в Европе;
• сохранение и улучшение среды обитания человека.

Так, в 1988 г. Комитетом министров принята рекомендация № R (88) 5 по контролю за физическим разрушением архитектурного наследия, ускоренного загрязнением окружающей среды; а в 1990 г. принята рекомендация № R (90) 18 о роли музеев в образовании, информации и обучении по вопросам окружающей среды.

В 1995 г. в Софии на конференции «Охрана окружающей среды в Европе» принята Панъевропейская стратегия в области биологического и ландшафтного разнообразия, представленная Советом Европы.

Вопросами, связанными с охраной окружающей среды и устойчивым развитием, занимается Комитет по окружающей среде, региональному планированию и местным органам власти.

В области охраны живой природы в 1979 г. принята Бернская конвенция об охране дикой фауны и флоры и природных сред обитания в Европе. Она направлена на защиту редких, находящихся под угрозой исчезновения видов растений и животных, и способствует унификации мер на международном уровне. Вступила в силу в 1982 г. Российская Федерация является ее участником.

В 1993 г. в Лугано заключена Конвенция о гражданской ответственности за ущерб, нанесенный в результате деятельности, представляющей угрозу для окружающей среды. Она устанавливает основополагающий принцип гражданской ответственности за ущерб, нанесенный окружающей среде, и определяет разумный баланс между необходимостью охраны окружающей среды и развитием промышленности. Конвенция вступила в силу. Российская Федерация участником не является.

В 2000 г. во Флоренции принята Европейская конвенция по ландшафтам. Целью Конвенции является стимулирование охраны, управления и планирования ландшафтов. Конвенция в силу не вступила. Российская Федерация участником не является.

В области биоэтики в 1997 г. принята Конвенция по правам человека и биомедицине. Это первый международный договор, защищающий индивидуума от злоупотреблений в области использования новых биологических и медицинских технологий, который направлен на защиту основных прав, свобод, а также чести и достоинства человека. К Конвенции принят Дополнительный протокол о запрете клонирования человеческих существ. Конвенция в силу не вступила. Российская Федерация участником не является.

В 1990 г. постановлением Совета Европы были созданы Европейское природоохранное агентство и единая Европейская сеть информации и исследований в области окружающей среды.

Центр «Натюропа», являющийся центром информации и документации по вопросам охраны природы, проводит кампании по привлечению внимания общественности к возникающим проблемам охраны окружающей среды, например биомедицины и здравоохранения.

Охрана окружающей среды в СНГ. Устав СНГ одной из целей создания Содружества определяет осуществление сотрудничества в области экологии. Статья 4 Устава СНГ относит к сферам совместной деятельности государств-участников охрану окружающей среды. В развитие положений учредительных документов СНГ государства разработали и подписали ряд международных соглашений.

Статья 1 Соглашения о взаимодействии в области экологии и охраны окружающей среды от 4 февраля 1992 г. предусматривает, что стороны вырабатывают и осуществляют согласованную политику в области экологии и охраны окружающей среды, принимая во внимание международные соглашения, ранее заключенные СССР.

В соответствии со ст. 2 Соглашения государства СНГ обязались разрабатывать и принимать законодательные акты, экологические нормы и стандарты в области природопользования и охраны окружающей среды; осуществлять эффективный государственный контроль за состоянием и изменением окружающей природной среды и ее ресурсов; принимать меры по воспроизводству живых ресурсов, сохранению и восстановлению биологического разнообразия; развивать сеть заповедников, заказников, национальных парков; принимать меры по развитию экологического образования на их территориях и т.д.

Для реализации положений Соглашения стороны решили создать Межгосударственный экологический совет, а при нем Межгосударственный экологический фонд для осуществления согласованных межгосударственных экологических программ. Он формируется на паритетной основе из руководителей природоохранных ведомств государств-участников Соглашения и принимает решения на основе консенсуса.

Для осуществления сотрудничества в области техногенных катастроф 11 государств СНГ 22 января 1993 г. подписали Соглашение о взаимодействии в области предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Государства обязались осуществлять координацию работ по созданию и совершенствованию системы взаимодействия по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций; разрабатывать и реализовывать совместные целевые и научно-технические программы по вопросам предупреждения чрезвычайных ситуаций.

В целях международно-правового регулирования вопросов, связанных с перевозкой опасных отходов, 12 апреля 1996 г. в Москве 10 государств СНГ подписали Соглашение о контроле за трансграничной перевозкой опасных и других отходов. Соглашение вступило в силу 16 мая 1997 г., в том числе и для России. Оно регулирует вопросы контроля ввоза (вывоза) и транзита через территорию государств-участников опасных и других отходов (технические характеристики их определены в двух приложениях к Соглашению). Соглашение не регулирует вопросы контроля над радиоактивными отходами, подпадающими под другие международные системы контроля. Государства обязались осуществлять сотрудничество в области обеспечения экологической безопасности; своевременно ликвидировать последствия аварий, возникающих при перевозке отходов; осуществлять обмен информацией по разработке и внедрению малоотходных технологий; осуществлять государственный контроль за соблюдением норм и правил трансграничных перевозок опасных отходов и др.

В целях эффективного и безопасного использования минеральных ресурсов 27 марта 1997 г. в Москве 9 государств СНГ подписали Горную хартию, которая вступила в силу в день подписания, для России - 21 декабря 1998 г. Основными целями соглашения являются осуществление взаимопомощи и координация совместных действий в сфере изучения, разведки, использования и охраны недр. Хартия предусматривает сближение и гармонизацию законодательства государств-участников; разработку и реализацию совместных программ и работ в области геологического изучения недр, воспроизводства и качественного улучшения минерально-сырьевой базы; осуществление мер, направленных на разработку и внедрение ресурсосберегающих технологий и производств и др.

Соглашение о сотрудничестве в области экологического мониторинга, принятое в Саратове 13 января 1999 г. представителями 9 государств СНГ, направлено на создание в рамках Содружества Межгосударственной системы экологического мониторинга на базе национальных систем. Соглашение вступило в силу 19 апреля 2000 г., в том числе и для России. Под экологическим мониторингом Соглашение подразумевает систему наблюдений, оценки и прогноза состояния окружающей природной среды, источников антропогенных воздействий и своевременного выявления тенденций изменения экосистем для обеспечения принятия решений в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов.

В целях международно-правового регулирования вопросов воздействия человека на окружающую среду 16 марта 2001 г. в Москве 8 государств СНГ подписали Соглашение о сотрудничестве в области активного воздействия на метеорологические и другие геофизические процессы. Соглашение вступило в силу 15 января 2002 г., в том числе и для России. В ст. 1 Соглашения «активное воздействие» определяется как целенаправленное физическое и/или химическое воздействие на метеорологические и другие геофизические процессы в целях их регулирования и уменьшения возможного ущерба от этих процессов населению и экономике. Государства обязались обмениваться информацией о новых разработках технологий и средств; разрабатывать и реализовывать совместные научно-технические программы и проекты по искусственному регулированию осадков, рассеиванию туманов, борьбе с градобитием, заморозками и предупредительному спуску снежных лавин и др. Координация работ по реализации положений Соглашения возложена на Межгосударственный совет по гидрометеорологии СНГ.

За более чем десятилетнюю историю в рамках СНГ принято, подписано более 30 соглашений, решений уставных и других органов Содружества, регулирующих вопросы международного сотрудничества в области охраны окружающей среды.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Назовите основные цели региональных международно- правовых договоров сотрудничества по охране окружающей среды.
2. Что представляет собой трансграничное загрязнение?
3. Назовите региональные европейские международные организации, которые занимаются вопросами охраны окружающей среды.
4. Какими проблемами вызвано экологическое сотрудничество государств в Европе?
5. Укажите, какие нормативно-правовые акты в области экологического сотрудничества были приняты в рамках СНГ.

Литература

Колбасов О.С. Международно-правовая охрана окружающей среды. - М„ 1982.

Тимошенко А.С. Формирование и развитие международного права окружающей среды. - М., 1986.