Нормативные акты, регулирующие борьбу с терроризмом

Нормативная правовая база США, регламентирующая вопросы борьбы с терроризмом, включает в себя законодательные акты двух уровней: действующие на всей территории США (общефедеральные) и действующие на территории конкретного штата как самостоятельная система.

Общефедеральными нормативными актами являются Конституция США, федеральные законы и подзаконные акты.

Конституция США, включая поправки, содержит ряд уголовно-правовых норм общего характера, которые имеют отношение к различным видам преступлений, в том числе и к терроризму. Это нормы, запрещающие принимать билли об опале и законы expost facto (ст. 1 разд. 9)1; нормы, регламентирующие вопросы выдачи (ст. 4 разд. 2); нормы, запрещающие штатам лишать кого-либо жизни, свободы или собственности без законного судебного разбирательства (поправка XIV разд. 1) и взыскивать чрезмерные штрафы, налагать жестокие и необычные наказания (поправка VIII); и др.

1 Билль об опале означает законодательный акт, предусматривающий смертную казнь и объявляющий определенное лицо виновным в тяжком преступлении без судебного разбирательства.

Закон ex post facto означает закон, имеющий обратную силу.

              СОЕДИНЕННЫЕ ШТАТЫ АМЕРИКИ              7

Что касается федеральных законов о борьбе с терроризмом, то сразу следует отметить отсутствие единого всеобъемлющего акта. В связи с этим, все вопросы, относящиеся к терроризму, отражены в различных нормативных актах. Например, в таких, как:

Федеральный закон о гражданской авиации 1958 г.;

Закон о борьбе с терроризмом 1990 г.;

Закон о борьбе с международным терроризмом 1984 г.;

Закон о контроле над преступностью 1990 г.;

Закон об усилении борьбы с терроризмом в США и за их пределами 1993 г.;

Закон о борьбе с терроризмом и эффективности высшей меры наказания 1996 г.;

Закон о правосудии для жертв терроризма 1998 г.; и др.

Положения большинства этих, а также других правовых актов включены в Свод законов США — единый консолидированный акт. Титул 18 этого документа (преступления и уголовная процедура) содержит специальную главу (chapter 113В), посвященную различным вопросам, связанным с терроризмом — юрисдикции, ответственности, соучастию, финансовым сделкам с террористическими организациями, и др.2 Кроме того, часть вопросов терроризма вошла в иные титулы Свода законов США — титул 22 (наркотерроризм, полномочия министра юстиции и генерального прокурора, визовые ограничения для лиц, причастных к террористическим действиям, и т.д.); титул 8 (высылка террористов); титул 5 (пособия федеральным служащим за опасность, которой они подвергаются, находясь за границей); титул 42 (ядерный терроризм); и др.

И последней группой общефедеральных правовых актов являются подзаконные акты, издаваемые президентом и правительством США. Как правило, они конкретизируют и дополняют федеральное законодательство'.

2 United States Code 1994. Edition title IS, W. 1995.

- Правительственное распоряжение Белого дома, запрещающее сделки с террористическими организациями, от 24 января 1995 г.; Правительственное распоряжение 12598 о пособиях бывшим в плену и результате террористических актов от 30 июня 1992 г.

8              СОЕДИНЕННЫЕ ШТАТЫ АМЕРИКИ

Положение в области правового регулирования борьбы с терроризмом не могло не измениться и действительно изменилось после самых ужасающих террористических актов, совершенных когда-либо прежде, — терактов в Нью-Йорке и Вашингтоне 11 сентября 2001 г. Через два месяца после этой катастрофы и введения в стране чрезвычайного положения Президент США издал указ (President Issues Military Order) от 13 ноября 2001 г. "О задержании, обращении и рассмотрении дел в отношении неграждан в ходе войны с терроризмом".

В ст. 1 Указа отмечается, что террористические акты против США внутри страны и за ее пределами, совершенные международными террористами (включая членов организации Аль-Каида), были столь жестоки и разрушительны, что "вызвали состояние вооруженного конфликта, который требует использования Вооруженных сил Соединенных Штатов".

В пункте "д" ст. 1 данного указа отмечается, что способность американского государства защитить себя и своих граждан от дальнейших террористических актов в значительной степени зависит от использования именно вооруженных сил в процессе поимки и установления личности террористов и тех, кто стоит за ними. В пункте "е" ст. 1 указа Президента США постулируется, что для защиты граждан от международных террористов последних следует разыскивать и арестовывать с помощью вооруженных сил даже за границей и судить за насильственные преступления "по законам военного времени и иным подходящим к конкретному случаю законам в военных трибуналах". Причем для рассмотрения уголовных дел "лиц, являющихся субъектами данного указа" (этот термин используется для обозначения международных террористов, не являющихся гражданами США) создается специальная ипостась военных трибуналов — военные комиссии.

Министру обороны США предписывается принять соответствующие инструкции и приказы, касающиеся работы таких комиссий (ст. 4 Указа), в первую очередь — инструкцию о создании военных комиссий по рассмотрению дел международных террористов. Причем инструкции министра

СОЕДИНЕННЫЕ ШТАТЫ АМЕРИКИ              9

обороны должны содержать, помимо прочего, прежде всего правила проведения разбирательства уголовных дел террористов в этих комиссиях, включая досудебные, судебные и постсудебные процедуры, способы доказывания вины подсудимого, выдачи процессуальных документов, квалификационные требования к обвинителям и защитникам. Совокупность правил в таких инструкциях должна, по мысли данного указа (п. "с" ст. 4), обеспечить как минимум:

возможность для военных комиссий заседать в любое время

и в любом месте,   которое может быть им предложено

министром обороны;

полное и справедливое разбирательство уголовного дела по

существу, в котором военные комиссии выступают в каче

стве судей "по вопросам факта и права";

допустимость в этом разбирательстве таких доказательств,

которые будут иметь доказательственную ценность с точки

зрения здравомыслящего,  благоразумного человека;

защиту получаемой в ходе расследования и рассмотрения

уголовных дел данной категории информации,   в особен

ности охраны государственной тайны;

поддержание  обвинения одним  или более  прокурорами,

назначенными министром обороны,   и осуществление за

щиты в процессе адвокатами обвиняемого;

признание подсудимого виновным только большинством в

две трети общего числа членов комиссии — при условии,

что в момент голосования присутствует большинство ее

членов;

вынесение приговора только большинством в две трети

общего числа голосов членов комиссии — при условии,

что в момент голосования по приговору присутствует боль

шинство ее членов.

Материалы рассмотрения дела в комиссии, включая приговор, направляются для просмотра и окончательного решения Президенту США или — по предписанию последнего — министру обороны США. Уже из этого видно, какой исключительной значимости дела должна рассматривать такая военная комиссия. О такой же оценке этих деяний, как сугубо

10              СОЬДИНЬННЫЕ ШТАТЫ AMLPMKM

опасных для обороны страны и ее граждан свидетельствует и норма пункта "в" ст. 7 рассматриваемого Указа, где установлено, что именно военные трибуналы (в лице военных комиссий) должны иметь исключительную юрисдикцию в отношении преступлений, совершенных "субъектами данного указа", т.е. международными террористами, не являющимися гражданами США. Больше того, этим "субъектам" запрещается в связи с совершенными терактами прибегать к судебным процедурам в каких-либо иных судах, будь то американские суды, суды зарубежных государств или международные трибуналы.

Разумеется, речь идет здесь как о тяжести самих террористических актов, так и особой опасности лиц, их совершивших. Это оправдывает создание столь специфических правил раскрытия этих преступлений и наказания тех, кто в них виновен.

Данный указ Президента США был встречен неоднозначно как общественностью страны, так и парламентариями. Так, сенатор от штата Висконсин Расе Файнголд, председатель конституционного подкомитета судебного комитета Сената США, отметил: "Мы должны уважать нашу Конституцию и защищать гражданские свободы даже в свете этих террористических атак... Мы должны удвоить бдительность, чтобы гарантировать нашу безопасность и предотвратить акты террора. Но мы также должны удвоить бдительность, чтобы сохранить наши ценности и основные права и свободы, которые делают нас теми, кто мы есть"4.

Видимо, предвидя возможность такого рода критики, составители указа в пункте "с" ст. 7 отметили, что данный указ не предоставляет ни одной стороне каких-либо привилегий и преимуществ, связанных с рассмотрением уголовных дел в рамках общего права или действующего уголовного законодательства.

4 Feingold / releases / 01/10/102501, Statement of U.S. Senator Russ Feinglod, Oktober 25/2001. P. 2.

              СОЕДИНЕННЫЕ ШТАТЫ АМЕРИКИ              И

ного указа", задержанное на территории США или за ее пределами, заслуживает гуманного обращения: оно должно быть обеспечено в достатке едой, питьевой водой, надлежащим помещением, одеждой и медицинской помощью. Кроме того, ему должны быть созданы условия для свободного исповедания его религии.

Наряду с указом Президента от 13 ноября 2001 г., следует назвать два нормативных акта, вызванных к жизни событиями 11 сентября 2001 г. — "Акт США о патриотизме" и приказ министра юстиции США от 31 октября 2001 г., узаконивающий прослушивание конфиденциальных контактов "адвокат — клиент".

Первый из этих нормативных актов — это билль, принятый окончательно Палатой представителей Конгресса США 24 октября 2001 г., полностью называется "Акт об объединении и укреплении Америки путем предоставления надлежащих средств, необходимых для перехвата информации и воспрепятствования терроризму (Акт США о патриотизме) 2001" (USA Patriot Act of 2001). Этот закон (билль) предусматривает комплекс мер по усилению борьбы с терроризмом, причем не только уголовно-правового характера.

Так, в ст. 101 билля включено положение о создании Антитеррористического фонда в Казначействе США. Важной его особенностью является то, что он не поглощает прежние бюджетные ассигнования, выделенные Министерству юстиции США для возмещения его подразделениям издержек, возникших вследствие террористических актов или в связи с их предотвращением, а также возмещения издержек федеральных органов, связанных с задержанием предполагаемых террористов на территории зарубежных стран.

В ст. 103 билля предусмотрен рост финансирования центра технической поддержки при ФБР (200 млн дол.

12              СОЕДИНЕННЫЕ ШТАТЫ АМЕРИКИ

ные террористические атаки на жизненно-важные инфраструктуры и финансово-платежные системы.

В ст. 201—205 билля предусматривается увеличение процедур надзора за телефонными и электронными переговорами, за перехватом информации о расследуемых террористических преступлениях. В ст. 207 предусмотрена возможность назначения мобильного надзора за негражданами США, являющимися агентами зарубежных властей, на срок от 90 до 120 дней с возможностью продления этого срока вплоть до одного года. Согласно ст. 208 увеличивается количество судей федеральных окружных судов.

Раздел III билля посвящен мерам по прекращению международного отмывания денег и финансированию антитеррористических мероприятий. В частности ст. 311 дополняет Акт о банковской тайне ст. 5318А, которая предоставляет министру финансов право налагать специальные меры на иностранные организации, зарубежные финансовые институты и сделки с ними, если министр придет к выводу, что они представляют для США "проблему первичного отмывания денег". В дополнение к этому ст. 314 билля требует, чтобы министр юстиции публиковал каждые полгода отчет, содержащий подробный анализ подозрительных случаев отмывания денег и судебных расследований по этому поводу. Наконец, ст. 352 предусматривает создание специальных национальных программ против отмывания денег, а ст. 354 добавляет "отмывание денег, связанное с террористическим финансированием" в перечень проблем, по которым следует предусмотреть меры в ежегодной Государственной стратегии против отмывания денег, которая ежегодно представляется Конгрессу министром финансов в соответствии со стратегическим актом 1998 г. "О борьбе с отмыванием денег и финансовыми преступлениями" (изменяется 5341 (Ь) гл. 31 Свода законов США).

Кроме того, важными разделами в рассматриваемом Законе являются раздел ГУ ("Защита границ") с подразделами, касающимися мер предосторожности в области иммиграционной политики и сохранения иммиграционных пособий жертвам терроризма, и раздел V ("Ликвидация препятствий для

СОЕДИНЕННЫЕ ШТАТЫ АМЕРИКИ              13

расследования дел о терроризме"), который регулирует полномочия министра юстиции по выплате вознаграждений за содействие борьбе с террором и аналогичные полномочия Государственного секретаря США применительно к случаям международного терроризма на иностранной территории, а также полномочия секретных служб по истребованию от юридических и физических лиц источников информации в связи с расследованием дел о терроризме и компьютерном мошенничестве. Ряд важных изменений в уголовное законодательство, вносимых данным биллем (в главу 18 Свода законов США), будет рассмотрен позднее.

Что касается другого нормативного акта Приказа министра юстиции США от 31 октября 2001 г. (66 Фед. Per. № 55062), то он прежде всего содержит поправку к § 500 и 501 гл. 28 С. F. R. Приказ немедленно вступил в силу без обычной возможности для его предварительного публичного обсуждения. Он позволяет министру юстиции США в одностороннем порядке без санкции суда подслушивать конфиденциальные переговоры между адвокатом и его клиентом, находящимся в предварительном заключении или в тюрьме. При этом министр юстиции наделяется неограниченными и по существу неконтролируемыми полномочиями, включая возможность лишить любого заключенного, преследуемого по федеральному законодательству, его права конфиденциально общаться со своим адвокатом. Согласно внесенной в 501.3 (d) 28 С. F. R. поправке, во всех тех случаях, когда существует "обоснованное подозрение", что заключенный может использовать переговоры с адвокатом или его доверенным лицом для того, "чтобы способствовать или содействовать террористическим актам", Министерство юстиции обязано обеспечить соответствующие процедуры для контроля или проверки этих переговоров, которые традиционно всегда защищались привилегией "адвокат—клиент". Иными словами, применительно к террористическим преступлениям эта привилегия более не действует. Правда, Министерство, за исключением случаев применения досудебных санкций, должно письменно уведомлять адвоката и заключенного до начата контроля о том, что все переговоры между адвокатом и

14              СОЕДИНЕННЫЕ ШТАТЫ АМЕРИКИ^     _

заключенным будут контролироваться в той мере, в какой это необходимо для предотвращения "будущих актов насилия и терроризма". Перехваченные переговоры адвоката с клиентом должны проверяться специальной командой (privilege team). Условием работы такой команды является запрет разглашения собранной информации: "Кроме случаев, когда руководитель специальной команды определит, что налицо угроза совершения актов насилия или терроризма, команда не вправе разглашать какую-либо информацию до тех пор, пока такое разглашение не будет санкционировано судьей"(28 С. F. R. § 501.3 (d) (3).

Привилегия "клиент-адвокат" является одной из старейших привилегий на конфиденциальные контакты, известных англосаксонскому общему праву. Привилегия базируется на том, что действенная консультация юриста и защита обвиняемого служат общественным интересам и что успех такой консультации и защиты зависит от полноты информации, получаемой адвокатом от клиента, а это в свою очередь обеспечивает реализацию более широких общественных интересов в соблюдении закона и надлежащем отправлении правосудия. Эта привилегия многократно подтверждалась Верховным судом США при рассмотрении конкретных дел. В частности, в своем решении по делу Свиндлер и Берлин против США в 1998 г. Верховный суд счел, что эта привилегия продолжает существовать даже после смерти клиента (524 U.S. 399, 410, 118 S. Ct. 2081, 1088): "Уверенность в том, что переговоры останутся тайной даже после смерти клиента, поощряет последнего сообщать адвокату полную и правдивую информацию". Беспокойство юридической общественности США, заинтересованной как в борьбе с терроризмом, так и в сохранении конституционных гарантий правосудия, вызывает то обстоятельство, что согласно указанному приказу министра юстиции определение того, что относится к "действительно конфиденциальным материалам" (и, значит, может быть прослушано), производится не беспристрастным судом, а в одностороннем порядке — самим Министерством юстиции.

По мнению ряда американских юристов и общественных организаций (таких, как Вашингтонский совет юристов,

СОЕДИНЕННЫЕ ШТАТЫ АМЕРИКИ              15

Всемирная организация против пыток, Американский союз гражданских свобод), этот приказ нарушает Шестую поправку к Конституции США. Согласно этой поправке гражданин, которому предъявлено обвинение, имеет право на помощь адвоката и право доступа в суд, включая возможность просить и получать помощь адвоката.

Ряд юристов полагает даже, что приказ министра юстиции нарушает еще и Четвертую поправку к Конституции, которая говорит вроде бы о другом — о немотивированных обысках и конфискации без ордера судьи: "Четвертая поправка ставит судью между гражданином и полицией. Это сделано не для того, чтобы защитить преступников, и не для того, чтобы превратить отечество в безопасный рай для противоправной деятельности. Это было сделано, чтобы объективный взгляд мог взвесить необходимость в посягательстве на ту самую секретность в целях соблюдения законности. Право на секретность считалось слишком драгоценным для того, чтобы возлагать его на усмотрение тех, чья работа заключается в раскрытии преступления и аресте преступников" (дело Макдоналд против США, 335 U.S. 451, 455—6, 69 S. Ct. 191, 193, 93 L. Ed. 153(1948).

В юридической и общей прессе раздаются голоса, что действующее американское законодательство устанавливает необходимый баланс между обоснованными потребностями судопроизводства и правом клиентов проводить конфиденциальные беседы с их адвокатами при наличии судебного ордера, между тем как приказ министра юстиции, наделяющий последнего неограниченными по существу полномочиями на лишение клиентов и их адвокатов этого основополагающего права, является избыточным и опасным. Однако в нынешний момент обострения борьбы с невиданно дерзкими и жестокими посягательствами террористов эти голоса имеют мало шансов быть услышанными.

Как можно судить по изложенному выше, новые нормативные акты в области борьбы с терроризмом направлены на ужесточение отдельных мер борьбы с терроризмом и не меняют основных юридических понятий в этой области, выработанных американским правом и закрепленных в американ-

16              СОЕДИНЕННЫЕ ШТАТЫ АМЕРИКИ

ском законодательстве,   в частности понятия терроризма и основных его видов.