§ 2. Концептуализация задач Федеральной службы судебных приставов

Общепризнанным на современном этапе развития юридической науки выступает утверждение, согласно которому «организация публичной власти в обществе призвана решать стратегические задачи и выполнять общественно необходимые функции»[115] [116].

Происходящие в течение последних двух десятилетий в механизме отечественного государственного управления события выступают очевидным доказательством того факта, что Российская Федерация на современном этапе может быть охарактеризована в качестве государства переходного типа. И как совершенно справедливо отмечается в теории права и государства, процесс перехода от одного типа государства к другому является весьма сложным, многогранным и довольно противоречивым. Уже в силу названного обстоятельства становится неизбежным отсутствие стабильности в системе органов государственной власти, их деятельности и структуре. С одной стороны, коренные изменения в обществе, реформирование экономики, появление новых ориентиров в социальной и политической сферах предопределили заметные метаморфозы в деятельности большинства публичных институтов власти, поставили перед ними абсолютно новые или во многом обновленные задачи. С другой — до сих пор ощущается недостаток обстоятельных научных разработок, посвященных обоснованности выполнения конкретными государственными органами возложенных на них государством задач и функций.

Сказанное в первую очередь может быть отнесено к органам исполнительной власти, поскольку именно они одновременно олицетворяют в себе и динамизм государства, и его способность оказы- [117] вать решающее воздействие на происходящие в обществе процессы. Указанное обстоятельство проецируется в политике государства в его стремлении обеспечивать сохранение, а порой и развитие социального управления посредством закрепления за государственными органами определенных задач и функций. При этом, как показывают эмпирические наблюдения за происходящими изменениями в системе государственного управления в течение последних лет, государство с известной легкостью осуществляет передачу функций одного государственного органа другому, не в последнюю очередь в расчете именно на повышение эффективности администрирования.

Необходимо отдавать себе отчет в том, что вопросы структуры и системы органов исполнительной власти, а соответственно, установление задач за отдельными государственными органами, хотя и находятся в компетенции (сфере усмотрения) обозначенных Конституцией РФ субъектов права, тем не менее во многом носят комплексный, многоаспектный характер, т.к. детерминированы множественностью факторов, касающихся в том числе проблем соотношения воплощенной в своих органах активности государства и деятельности негосударственных ин- статутов общества, восприятия населением конкретного органа государственной власти, доверия к его должностным лицам, согласия с теми формами и методами, в рамках которых орган реализует поставленные ему задачи, и т.д.

Все это свидетельствует о потребности выработки научных основ принятия решений о возложении на отдельно взятые государственные органы исполнительной власти выполнения задач государства, что в свою очередь должно стать одним из приоритетных направлений науки административного права.

Отметим, что полноценное изучение задач Федеральной службы судебных приставов возможно лишь при углубленном обращении к определяющим их началам, поскольку, по весьма меткому высказыванию В.И. Ленина, «кто берется за частные вопросы без предварительного решения общих, тот неминуемо будет на каждом шагу бессознательно для себя «натыкаться» на эти общие вопросы»1.

Категория «задача» является универсальной и широко используется самыми разными науками, определяющими ее и как «упражнение [118] или урок, поручение, возложенное на кого-либо»1, и «цель, к которой стремятся»[119] [120], или «вопрос, требующий нахождения решения по известным данным с соблюдением определенных условий»[121], или же, говоря иначе, «то, что требует исполнения, разрешения»[122].

Обращаясь к «задаче» как к категории[123], мы должны признавать за ней свойства сложного структурного образования, научное исследование которого непременно детерминируется методологией общенаучных концепций. Необходимо выявить суть задач, их многоаспект- ность, сохранив по возможности их общенаучное значение и не допустив «растаскивания» исследуемой категории по отдельным наукам с приданием понятного лишь для них собственного значения[124]. Преодоление разрозненности научного знания возможно, по нашему мнению, на фундаменте философского знания, сводящего «:...воедино результаты исследований во всех областях знания, создавая всеобъемлющий синтез универсальных законов бытия и мышления»[125]. При этом следует согласиться с В.П. Казимирчуком в том, что «философские категории не переходят в другие науки в готовом виде, а получают в них свое специфическое выражение»[126].

Административно-правовая доктрина не должна игнорировать общефилософские воззрения на категорию «задачи», особенно в период изменчивости и нестабильности многих отраслевых институтов, а также объективно сложившейся сегодня в нашей стране практики государственного строительства.

Философия осознает «задачи» через наиболее общие, «бесконечные» или «всеобщие» цели1, разделяя последние в свою очередь на «цели деятельности индивида» и «бесконечную по содержанию цель стремления»2.

Общефилософская дифференциация целей, как мы увидим позднее, имеет крайне важное значение при установлении юридического смысла «задач» в преломлении деятельности органов государственной власти.

Цели первого рода носят вполне конкретный, осязаемый характер и позволяют обозначить конечный итог, к которому надлежит стремиться при преобразовании окружающей действительности. В противоположность сказанному цели второго рода не могут быть представлены иначе как общий вектор развития, «вечное стремление» к желаемому состоянию, которое, однако, никогда не обретет конечного результата и всегда обречено оставаться некой интенцией социального развития. Примером последних целей может выступать стремление к всеобщему благу, социальному спокойствию, благоденствию государства и общества и т.д. В конечном счете названные цели настолько беспредельны и абстрактны, что едва ли могут быть поставлены в качестве задач государства или тем более его отдельных органов. Между названными видами целей и проходит разграничение задач и целей как государства в целом, так и органов государственной власти в частности. Цели первого рода, обладая достаточной степенью конкретизации, а также адаптацией к социально-экономическим, политическим и духовным реалиям, образуют задачи государства, но при этом строго детерминируются целями второго рода. Весьма метко в этой связи выразился известный теоретик психологической науки А.Н. Леонтьев, определивший задачи как те же цели, но данные в определенных условиях.

Таким образом, задачи в отличие от целей всегда конкретны и обусловлены существующими возможностями государства на определенном этапе его исторического развития. [127] [128] [129]

Юридическая наука использует термин «задачи» в контексте общей теории государства и права применительно к задачам государства, права1, а в контексте административного права — применительно к задачам его государственных органов исполнительной власти[130] [131].

А.В. Малько отмечает, что цель государства — это то, что к чему оно стремится, а задачи — это средства достижения цели[132]. Задачи как «то, что требует разрешения» рассматривает В.М. Карельский[133]. Некоторые же авторы в преломлении изучения деятельности отдельных государственных органов исполнительной власти трактуют задачи несколько иначе — как цели, которые орган добивается в своей деятельности[134]. При этом, с учетом изложенного выше общефилософского понимания «задач в качестве конкретизированных целей», между данными подходами особых противоречий, с наших позиций, не прослеживается, т.к. в большинстве из них задачи тем или иным образом неразрывно связываются с объективно стоящими перед государством потребностями. Отсюда в юридической науке сложилась точка зрения, что задачи современного государства должны вытекать «из необходимости нормального, при минимально допустимом уровне конфликтности, существования общества»[135]. «Современное государство, — пишет В.А. Затонский, — социальный арбитр, орган решения общих задач, организатор многих важных начинаний, дел, без решения которых не может функционировать современное общество»[136]. В целом представляется возможным согласиться с подобной трактовкой, нивелирующей узкоклассовое понимание государства, доминировавшее в недавнем прошлом в науке. При этом подчеркнем, что в настоящее время в теории права и государства предпринимаются попытки определить первостепенную задачу государства, которая бы выступала своеобразным фундаментом для всех иных, производных от нее, задач. В качестве таковой вполне можно рассматривать обеспечение нормального, естественного развития общества на основе внутренних экономических (материальных) и духовных (гуманитарных) факторов1. Из нее же вытекают более определенные и предметные задачи охраны жизни, здоровья граждан, обеспечения развития материального производства, охраны собственности, обеспечения духовного развития личности и др.

В соответствии с п. 2 названного Положения основными задачами ФССП России являются:

1) обеспечение установленного порядка деятельности Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции и арбитражных судов;

2) организация принудительного исполнения судебных актов судов общей юрисдикции и арбитражных судов, а также актов других органов, предусмотренных законодательством Российской Федерации об исполнительном производстве;

3) управление территориальными органами ФССП России.

Задачи государственного органа не могут быть решены вне профессиональной деятельности его государственных служащих, что неминуемо приводит нас к выводу о потенциальной возможности реализации задач государственного органа лишь путем установления задач для его государственных служащих. Именно такая позиция законода- [137] [138] теля предопределила, на наш взгляд, закрепление в ст. 1 Федерального закона от 21.07.1997 № 118-ФЗ «О судебных приставах» следующих задач судебных приставов:

1) обеспечение установленного порядка деятельности Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции и арбитражных судов;

2) осуществление принудительного исполнения судебных актов, а также предусмотренных Федеральным законом «Об исполнительном производстве» актов других органов и должностных лиц;

3) исполнение законодательства об уголовном судопроизводстве по делам, отнесенным уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации к подследственности федерального органа исполнительной власти по обеспечению установленного порядка деятельности судов и исполнению судебных актов и актов других органов.

Таким образом, сформулированные в Указе Президента РФ задача принудительного исполнения судебных актов, а также актов других органов и должностных лиц и задача обеспечения установленного порядка деятельности судов совпадают с одноименными задачами судебных приставов. Задача же управления территориальными органами ФССП России сформулирована в Указе Президента РФ в отношении Федеральной службы судебных приставов; исполнение законодательства об уголовном судопроизводстве по делам, отнесенным действующим законодательством к подследственности Службы, установлено в качестве задачи судебного пристава.

Существующий сегодня в законодательстве подход к определению задач Федеральной службы судебных приставов и ее государственных служащих, с наших позиций, является концептуально непродуманным и в связи с этим влекущим множество проблем с эффективностью ее деятельности на практике и как прямое следствие — невыполнение данным государственным органом исполнительной власти своего социального назначения.

Так, рассмотрение организации принудительного исполнения судебных актов, а также актов других органов и должностных лиц в качестве задачи Федеральной службы судебных приставов при первом приближении кажется вполне оправданным. При этом обратим внимание, что до принятия в 1997 г. двух федеральных законов — «О судебных приставах» и «Об исполнительном производстве» — названная задача по существу была отнесена к судебным органам1.

В современной юридической литературе, посвященной изучению законодательства об исполнительном производстве, принудительное исполнение актов юрисдикционных органов практически единодушно рассматривается в качестве основной задачи ФССП России[139] [140]. При этом отдельные ученые даже склонны говорить об исключительности данной задачи. «Федеральная служба судебных приставов, — отмечает В.В. Ярков, — в настоящее время является единственным органом, исполняющим требования актов судов и иных органов»[141]. С таким утверждением ученого согласиться едва ли возможно, имея в виду достаточно широкие полномочия в сфере исполнения судебных актов финансовых органов государства, и в первую очередь Министерства финансов РФ и Федерального казначейства1. Хотя, безусловно, исполнение судебных и иных актов является крайне значимым для Службы и «представляет собой важный участок правовой практики, отражающей эффективность всего механизма правового регулирования»[142] [143], тем не менее, на наш взгляд, конструирование в качестве задачи государственного органа «организации принудительного исполнения судебных и иных актов» является сомнительным.

Федеральная служба судебных приставов выступает государственным органом исполнительной власти, непосредственно осуществляющим деятельность по защите прав и законных интересов граждан, организаций и иных субъектов, и в этом отношении участвует в общем механизме защиты прав. Названный механизм начинает действовать с момента обращения лица за защитой права и заканчивает в момент реального восстановления ситуации в отношении субъекта, чье право было нарушено. Причем условно весь механизм защиты права можно разделить на две последовательно сменяющиеся стадии: 1) установление обоснованности требования субъекта права; 2) осуществление данного требования в случае, если оно оказывается обоснованным. Принципиально важной здесь является оговорка о том, что на стороне публичного органа могут находиться различные субъекты в зависимости от функций и конкретной компетенции государственных органов. Судебные органы в рамках указанного механизма занимают хотя и ведущее, но далеко не единственное место.

Пожалуй, главное, что объединяет правовое регулирование всего механизма защиты прав, так это возможность его существования лишь в процессуальной форме.

Следовательно, процессуальные нормы характеризуют не только судебную форму защиты нарушенного или оспоренного права. Процессуальные правоотношения могут существовать и после вынесения решения судом до этапа полного восстановления нарушенного субъективного права. Это происходит, в частности, если лицо, обязанное выполнить определенные требования, указанные в акте государственного органа, их добровольно не исполняет, и только в этом случае государство обязано применить принуждение, наличие которого обусловлено целью всего механизма защиты права, но, что следует подчеркнуть, им лишь не исчерпывается. В юридической литературе порой встречается основанный на действующем законодательстве формально-правовой подход, направленный на упрощенное понимание задач как самой Службы, так и ее государственных служащих. «Основная задача судебного пристава-исполнителя, — как пишут Е.М. Донцов и Т.К. Донцова, — заключается в применении к должни- ку-гражданину, организации и т.д. мер принуждения, предписанных исполнительным документом и законом»1. Названная точка зрения авторов страдает очевидным упрощением и необоснованно сужает сферу деятельности Службы и судебного пристава-исполнителя, помещая ее лишь в границы государственного принуждения, что, с наших позиций, должно рассматриваться как неприемлемое. ФССП России призвана воздействовать на должника не только принуждением, но и убеждением, что становилось уже предметом рассмотрения в предыдущем параграфе настоящего исследования. Разумеется, основополагающей целью исполнительного производства выступает скорейшее, наиболее эффективное и справедливое исполнение актов юрисдикционных органов. В то же время соответствующий акт, по верному замечанию В.К. Пучинского, должен быть исполнен так, чтобы права заинтересованных лиц были защищены законом надлежащим образом2. В этой связи представляется правильным закрепление перед Федеральной службой судебных приставов задачи защиты прав граждан, организаций и иных образований (в т.ч. публичных) при исполнении актов юрисдикционных органов, что призвано сместить вектор активности Службы с практически единственно применяемого принуждения в сторону комплексного подхода к воздействию на регулируемые общественные отношения. Положение судебного пристава-исполнителя в рамках исполнительного производства должно быть переосмыслено; при сохранении объема властных полномочий, механизма контроля за их осуществлением со стороны незаинтересованных лиц он должен выступать в качестве своего рода представителя взыскателя, воля которого для судебного пристава должна носить определяющий характер. Таким образом, мы сможем уйти от сложившейся на сегодня крайне вредной практики осуществления деятельности судебным приставом- исполнителем зачастую вопреки подлинным интересам взыскателя. В этом состоит необычайно сложное и трудновыполнимое, но все же единственно возможное направление развития Службы, без которого деятельность данного федерального органа исполнительной власти обречена стать неэффективной как в среднесрочной, так и в долгосрочной перспективе.

Обеспечение установленного порядка деятельности судов образует другую нормативно закрепленную задачу Федеральной службы судебных приставов, которая названа в указанных выше нормативных правовых актах в качестве первой и реализуется судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов[144] в тесном взаимодействии с соответствующими судебными органами. В широком ее понимании она преследует цель обеспечения нормального судопроизводства и находит свою конкретизацию в следующих видах мер:

—обеспечение в судах безопасности судей, заседателей, участников судебного процесса и свидетелей;

—выполнение распоряжений председателя суда, а также судьи или председательствующего в судебном заседании, связанных с соблюдением порядка в суде;

—исполнение решения суда и судьи о применении к подсудимому и другим гражданам предусмотренных законом мер процессуального принуждения;

—обеспечение охраны зданий судов, совещательных комнат и судебных помещений в рабочее время;

—проверка подготовки судебных помещений к заседанию, обеспечение по поручению судьи доставки к месту проведения судебного процесса уголовного дела и вещественных доказательств и их сохранности;

— поддержание общественного порядка в судебных помещениях;

взаимодействие с сотрудниками милиции, осуществляющими конвоирование лиц, содержащихся под стражей, по вопросам их охраны и безопасности;

—предупреждение и пресечение преступлений и правонарушений, выявление нарушителей, составление протокола об административном правонарушении, а в случае необходимости задержание их с последующей передачей органам внутренних дел;

—осуществление привода лиц, уклоняющихся от явки в суд или к судебному приставу-исполнителю (п. 1 Инструкции № 226).

Исходя из буквального толкования подп. 1 п. 2 Положения о ФССП России и ст. 1 Федерального закона «О судебных приставах» следует, что работа по обеспечению установленного порядка деятельности судов распространяется на все федеральные суды, к которым в соответствии с ч. 3 ст. 4 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»1 относятся:

—Верховный Суд Российской Федерации, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции;

—Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, федеральные арбитражные суды округов (арбитражные кассационные суды), арбитражные апелляционные суды, арбитражные суды субъектов Российской Федерации, составляющие систему федеральных арбитражных судов.

Поскольку в систему судов общей юрисдикции входят и мировые суды — суды субъектов РФ, то на них, по нашему мнению, также должна распространяться компетенция судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов.

В то же время остается законодательно нерешенным вопрос о том, возлагается ли на Федеральную службу судебных приставов и судебных приставов как ее служащих задача по обеспечению установленно- [145] го порядка деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Несовершенство правовой регламентации задач государственного органа вовсе не должно означать изъятие из целей деятельности Службы обеспечения деятельности отдельных судебных органов. С учетом единства целей деятельности судебной власти и необходимости поддержания одинакового качества правосудия на территории Российской Федерации вне зависимости от вида судопроизводства и уровня создания судебного органа обеспечение установленного порядка деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации должно составлять задачу Службы. Более того, существующее сегодня узкое понимание задачи обеспечения установленного порядка деятельности судов является, на наш взгляд, неприемлемым.

Указанная задача образует непосредственно силовую составляющую деятельности Службы и должна рассматриваться в системе задач органов исполнительной власти сегодня в качестве одной из приоритетных как обеспечивающая реальность судебной защиты прав и свобод каждого посредством поддержания общественного порядка при отправлении правосудия судебными органами. Вместе с тем столь важная область правовой действительности практически полностью изъята из орбиты научных интересов ученых-административистов, в результате чего доктринальный анализ обоснованности возложения на ФССП России и объем названной задачи в современном административном праве отсутствуют1.

Возложение названной задачи на ФССП России необходимо рассматривать исключительно во взаимосвязи с задачей защиты прав граждан, организаций и иных образований (в т.ч. публичных) при исполнении актов юрисдикционных органов. Приведение в исполнение исполнительных документов выступает логическим следствием действующего [146] правового механизма вынесения данных актов, которые в свою очередь преследуют цель защиты прав и законных интересов соответствующих лиц. Наряду с этим не менее важным с точки зрения значимости для существующего механизма защиты прав является не только исполнение в рамках исполнительного производства уже вынесенных актов, но и обеспеченность (гарантированность) самой процедуры деятельности юрисдикционных органов, выносящих указанные акты, подлежащие впоследствии исполнению Службой. Названную деятельность необходимо рассматривать как интегрированную составляющую задачи защиты прав граждан, организаций и иных образований (в т.ч. публичных) при исполнении актов юрисдикционных органов, поскольку без соблюдения (обеспечения) установленной процедуры (порядка) вынесения акта, направленного на защиту прав и законных интересов лица, едва ли можно утвердительно говорить о полноценности существующего механизма защиты прав. Процедура вынесения и процедура исполнения актов юрисдикционных органов обладает признаком единства цели, взаимообусловленности и позволяет констатировать перманентный характер их связи. В правовом государстве названные процедуры просто обречены быть реальными и эффективными, что, по нашему мнению, должно составлять единую комплексную задачу самостоятельного специально уполномоченного органа государственной власти — Федеральной службы судебных приставов. Анализ действующего российского законодательства, относящегося к деятельности ФССП России, позволяет сделать однозначный вывод, что сегодня Служба хотя и исполняет достаточно широкий спектр актов уполномоченных органов и иных лиц, перечень которых закреплен ст. 12 Федерального закона «Об исполнительном производстве», но обеспечивает установленный порядок деятельности лишь одного из них — судебных органов. Думается, сложившаяся ситуация нуждается в переосмыслении. Органы Федеральной службы судебных приставов должны обеспечивать юрисдикционную деятельность не только судов, но и иных органов и лиц, чьи акты впоследствии потенциально подлежат исполнению Службой. В частности, судебные приставы при возникновении необходимости должны обеспечивать установленный порядок деятельности: государственного органа (должностного лица) в процессе принятия им актов по делам об административных правонарушениях; нотариуса в процессе удостоверения соглашения об уплате алиментов или совершения им исполнительной надписи; комиссий по трудовым спорам. При этом надлежит подчеркнуть, что деятельность судебного пристава в подобных ситуациях будет носить характер, отличный от деятельности, связанной с обеспечением установленного порядка деятельности судов. Это обусловливается особым социальным значением судебного разбирательства, его процессуальной природой и повышенной конфликтностью. Вместе с тем обеспечение деятельности иных органов и лиц, выносящих акты (документы), подлежащие исполнению Службой, призвано создать условия для вынесения законного акта. Так, в частности, вызов участников административного разбирательства по делам об административных правонарушениях должен обеспечиваться судебными приставами с возможностью принудительного доставления (привода) в случае возникновения потребности в личном присутствии соответствующего лица. Вызов судебными приставами лиц к юрисдикционным органам, а также уведомление таких лиц в случаях, установленных законом, применительно к существующей процедуре вынесения исполнительных документов, призваны повысить качество деятельности юрисдикционных органов, снизить вероятность обжалования их действий в судах и, как следствие, оптимизировать нагрузку на судебную ветвь власти в целом. Кроме того, уведомление судебными приставами лиц в рамках деятельности юрисдикционных органов будет иметь еще одно позитивное следствие. Факт уведомления (извещения) о принятом в отношении лица акте, обладающий силой исполнительного документа, должен иметь юридическое значение и для впоследствии возбуждаемого исполнительного производства, что позволит в свою очередь судебному приставу-исполнителю быть уверенным в надлежащем извещении должника и при соответствующих изменениях в законодательстве об исполнительном производстве отказаться от института срока для добровольного исполнения. Таким образом, повышается эффективность деятельности судебного пристава-исполнителя при безусловном соблюдении прав сторон исполнительного производства.

Вызывает вопросы постулируемая сегодня для Федеральной службы судебных приставов задача управления своими территориальными органами[147].

Думается, что существующее ныне решение лишний раз доказывает потенциальную бесперспективность закрепления в правовых нормах статуса органа государственной власти в отсутствие к тому прочной научной основы и игнорирования положений юридической доктрины.

Одним из признаков функций государства и в т.ч. государственного органа выступает способность с их помощью решать задачи по управлению общественными делами1. При этом в современной юридической литературе не вызывает споров тот факт, что главное назначение государства состоит в его деятельности по руководству в хозяйственной, социально-культурной, административно-политической сферах жизни общества в соответствии с установленным для него профилем функций2. Отсюда едва ли возможно предположить, что государственный орган будет создан для управления самим собой или же своими территориальными органами. В сложившемся сегодня нормативно-правовом регулировании наблюдается очевидное смешение задач и функций Федеральной службы судебных приставов. Поддержание в той или иной форме собственной деятельности никак не является самостоятельной задачей органа государственной власти3, ибо задачи носят объективированный характер, по крайней мере по отношению к тому органу, перед которым они поставлены. Задачи — это цели, ради которых создается орган власти, участвующий в их решении. Примененный на современном этапе законодательный подход между тем приводит к выводу о том, что орган государственной власти — ФССП России — создается для обеспечения управления самим собой, что в корне не верно. Управление территориальными органами, равно как и управление государственным органом как таковым, [148] [149] [150] не может и не должно рассматриваться в качестве его задачи. Напротив, это составляет его неотъемлемую функцию, которая в рамках административно-правового знания характеризуется в качестве функции «оперативного руководства системой»1. Следует при этом подчеркнуть, что иное истолкование привело бы нас к суждению, согласно которому государственный орган мог создаваться ради управления самим собой. Управление деятельностью органа исполнительной власти в свою очередь не является самоцелью, а лишь направлено на достижение посредством осуществления определенных функций, поставленных перед ним задач, т.е. результатом деятельности Службы могут выступать лишь определенные преобразования вовне, но никак не внутри самого института государственного управления.

Федеральный закон «О судебных приставах» в ст. 1 указал в качестве задачи судебных приставов исполнение законодательства об уголовном судопроизводстве по делам, отнесенным уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации к подследственности Службы. Названная задача отсутствовала в первоначальной редакции указанного выше Закона и появилась в качестве задачи судебного пристава в соответствии с Федеральным законом от 19.07.2009 № 194-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О судебных приставах»», изложившим упомянутую выше статью в новой редакции.

Подчеркнем, что указание со стороны законодателя на задачу исполнения законодательства об уголовном судопроизводстве в части предварительного расследования дел, отнесенных к подследственности дознавателей органов ФССП России, является лишь констатацией положения, сложившегося с 1 июля 2002 г. — даты вступления в силу действующего сегодня Уголовно-процессуального кодекса РФ, отнесшего к их подследственности предварительное расследование по целому ряду преступлений.

Закрепление в качестве задачи исполнения законодательства об уголовном судопроизводстве позволяет нам выразить свое несогласие с подобным законодательным решением.

Как видится, примененный в данном случае подход не отражает сущности, а также качественных характеристик задач органа государственной власти и тем самым лишен всякого юридического смысла, [151] является бессодержательным. Следуя ему, в противном случае оказалось бы возможным формулировать задачи любого государственного органа в любой сфере путем конструирования общей формулы — «исполнение некоего законодательства», что хотя и является весьма удобным для законодателя, но едва ли приближает нас к пониманию истинных целей создания того или иного органа государственной власти. В этой связи уяснение анализируемой задачи Службы оказывается решительно невозможным без предварительного уяснения задач собственно уголовного процесса и предварительного расследования в частности.

Уголовно-процессуальная деятельность, по мысли А.Б. Судницы- на, является составной частью общегосударственной политики, направленной на защиту общечеловеческих ценностей1. При этом отсутствуют основания не соглашаться с П.С. Элькиндом в том, что «имея подчиненный, служебный характер по отношению к общеправовой цели, цель уголовно-процессуального права выражает специфику предмета и метода именно данного вида правового регулирования»2. На современном этапе развития науки процессуального права до сих пор не утихает дискуссия в части соотношения задач и назначения уголовного процесса и, кроме того, отыскания его основной зада- чи3, что, однако, находится за рамками настоящего исследования. Отметим лишь, что нам близка позиция А.Б. Судницына, рассматривающего в конечном счете в качестве задачи уголовного процесса создание условий для реализации уголовной ответственности либо освобождения невиновного от таковой4. Возлагаемое в законе сегодня на сотрудников ФССП России предварительное расследование в свою очередь выступает неотъемлемой частью (стадией) уголовного процесса и с учетом имеющихся доктринальных воззрений преследует в качестве основополагающей своей цели предварительную оценку деяния, об- [152] [153] [154] [155] ладающего признаками преступления[156]. Дознание как форма предварительного расследования по своей направленности имманентно всему уголовному процессу, не может быть представлено изолированно от его общей задачи и скорее выступает хотя и весьма ответственным, но при этом лишь отдельным его логическим этапом (стадией). Роль Федеральной службы судебных приставов в рамках исполнения уголовно-процессуального законодательства детерминирована именно данной стадией, что и должно найти адекватное отражение в определении ее задачи2. Последняя, по нашему мнению, должна состоять в обеспечении досудебного производства в форме дознания, состоящего в предварительной оценке деяния, обладающего признаками преступления, отнесенного к последственности дознавателей Службы.

В настоящее время к подследственности Федеральной службы судебных приставов относятся следующие составы преступлений:

—ст. 157 УК РФ «Злостное уклонение от уплаты средств на содержание детей или нетрудоспособных родителей»;

—ст. 177 УК РФ «Злостное уклонение от погашения кредиторской задолженности»;

—ст. 294 УК РФ «Воспрепятствование осуществлению правосудия и производству предварительного расследования»;

— ст. 297 УК РФ «Неуважение к суду»;

—ст. 311 УК РФ «Разглашение сведений о мерах безопасности, применяемых в отношении судьи и участников уголовного процесса»;

—ст. 312 УК РФ «Незаконные действия в отношении имущества, подвергнутого описи или аресту либо подлежащего конфискации»; [157] [158]

— ст. 315 УК РФ «Неисполнение приговора суда, решения суда или иного судебного акта».

Как следует из направленности преступлений, уголовно-процессуальная деятельность Службы в форме дознания призвана носить подчиненный по отношению к первым двум стоящим перед ФССП России задачам характер и в конечном счете обусловливать вспомогательное направление деятельности, позволяющее органу государственной власти воздействовать на регулируемые общественные отношения в рамках проводимой уголовно-правовой политики государства.

В настоящее время ФССП России в целом преодолела период становления в рамках своих структур предварительного расследования, в связи с чем представляется своевременным расширение рассматриваемой задачи (более емкое ее понимание) и усиление уголовно-процессуальной составляющей в деятельности Службы, что позволит приблизиться к решению целого ряда уже давно назревших проблем, вытекающих из недостаточно адекватного (соразмерного) воздействия на правонарушителей закона, действия (бездействие) которых обладают высокой общественной опасностью. В конечном счете речь идет о криминализации отдельных деяний, непосредственно связанных с осуществлением исполнительного производства, а также обеспечением установленного порядка деятельности юрисдикционных органов. На наш взгляд, это выступает одной из перспективных научных проблем, разрешение которой представляется возможным силами уче- ных-криминологов1.

Вызывает откровенное недоумение существующее сегодня положение, связанное с деятельностью Службы по рассмотрению дел об административных правонарушениях. Вполне очевидно, что с учетом правовых норм законодательства об административной ответственности судебные приставы выступают полноценными субъектами административной юрисдикции. Так, в соответствии со ст. 23.68 КоАП РФ старшие судебные приставы и судебные приставы-исполнители вправе рассматривать дела об административных правонарушениях. Отметим, что данная норма появилась на основании Федерального закона от 02.10.2007 № 225-ФЗ «О внесении изменений в отдельные 1 законодательные акты Российской Федерации»1, которым глава «Административные правонарушения, посягающие на институты государственной власти» КоАП РФ была дополнена статьями, предусматривающими административную ответственность за нарушение законодательства об исполнительном производстве (ст. 17.14) и неисполнение содержащихся в исполнительном документе требований неимущественного характера (ст. 17.15), рассмотрение дел по которым в настоящее время относится к подведомственности ФССП России.

Судебные приставы уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях (ст. 28.3 КоАП РФ)[159] [160] [161], и, кроме того, судебные приставы по обеспечению установленного порядка деятельности судов в настоящее время уполномочены применять в отношении лиц меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении (ст. 27.2 КоАП РФ «Доставление», ст. 27.3 «Административное задержание»).

По мнению Н.В. Комаровой, в процессе рассмотрения дел об административных правонарушениях уполномоченными на то органами решается вопрос о виновности и возможном привлечении правонарушителя к административной ответственности. «Это, — как пишет автор, —

3

одна из основополагающих задач административного рассмотрения» . Данный подход разделяется и в большинстве других специальных работ, посвященных исследованию административной ответственности[162].

На наш взгляд, нет оснований не соглашаться с подобным пониманием предназначения механизма рассмотрения дел об административных правонарушениях, подчеркивая при этом важность данного направления деятельности Федеральной службы судебных приставов, позволяющего ей обеспечивать комплексное воздействие на правонарушителей как установленного порядка исполнения актов юрисдикционных органов, так и порядка государственного управления в целом.

Существующая нормативно-правовая регламентация и практика правоприменительной деятельности в Службе указывают на достаточно значимое и сложившееся направление деятельности ФССП России, состоящее в применении мер административной ответственности в широком ее понимании. Причем основное предназначение административно-деликтной активности Службы, по нашему мнению, заключается в создании предпосылок для эффективной реализации задачи защиты прав граждан, организаций и иных лиц в рамках исполнительного производства, ибо, как справедливо заметил Г.А. Гурай, «ответственность в исполнительном производстве является правовой гарантией обеспечения должного поведения субъектов правоотношений, возникающих в ходе исполнительного производства»[163]. Мы солидаризируемся с тезисом и о

том, что наступление ответственности для виновных лиц выступает од-

2

ной из главных задач для всего административного права .

Таким образом, рассмотрение дел об административных правонарушениях и осуществление иной установленной деятельности в рамках административно-деликтной юрисдикции, с наших позиций, необходимо рассматривать в качестве самостоятельной задачи Службы и закрепить ее в данном качестве в российском законодательстве.

Проведенный анализ задач Федеральной службы судебных приставов позволяет нам сделать вывод об их неравноценности, потенциальной возможности их дифференциации. Едва ли можно согласиться с позицией, в соответствии с которой все стоящие перед органом государственной власти задачи могут быть рассмотрены в качестве принципиально равнозначных. Безусловно, подобный подход имеет под собой определенное основание, связываемое в основном со стремлением подчеркнуть обязательность эффективной реализации всех возложенных на публичный институт власти задач и недопустимость пренебрежениями некоторыми из них. В то же время абсолютно понятно, что создание любого государственного органа предопределено в известной степени какой-либо первоначальной его задачей или же комплексом основных таких задач. Все остальные, как правило, рассматриваются в качестве либо производных от первоначальных, либо же смежных с ними, что и должно предопределять их отнесение к единому органу.

Подобные первоначальные задачи органа государственной власти мы предлагаем именовать структурообразующими задачами, поскольку именно ими в конечном счете детерминируется создание органа государственной власти или придание ему обособленного статуса (трансформации структурного подразделения в самостоятельный государственный орган). Все же другие задачи предлагаем именовать сопутствующими задачами органа государственной власти.

Выработка научно обоснованного решения вопроса об определении (выделении) подобных задач у государственного органа исполнительной власти, с наших позиций, представляет значительную практическую ценность, т.к. позволяет минимизировать резкие колебания и лишь сиюминутно оправданные изменения приоритетов в деятельности органа государственной власти, будет способствовать приданию его деятельности черт планомерности и в какой-то степени стабилизации структуры государственных органов исполнительной власти в целом.

Вместе с тем попытки выявления структурообразующих задач Федеральной службы судебных приставов крайне затруднительно в научном плане вне общего контекста системности, классификации и поиска единого классификационного основания к такому выделению.

Само понятие «классификация» (от лат. clasis — разряд и facere — делать) в общеупотребимом смысле означает некую совокупность делений (деление некоторого класса на виды, деление этих видов и т.д.)1. Несмотря на познавательное значение классификаций, необходимо 1 учитывать также их условный, относительный характер, что возможно объяснить, как минимум, двумя причинами. Первая причина связана с особенностями самого метода исследования, всегда являющегося результатом некоего усреднения, типизации. Вторая причина непосредственно зависит от изменяющихся условий социальной действительности. Еще Д.И. Мейер указывал на то, что грани, отделяющие одни виды от других в рамках классификации, «не занимают постоянно одного и того же места, а зависят от ступени развития юридического быта, так что на одной ступени развития юридического быта они лежат на одном месте, а на другой — передвигаются на другое действие»1. Тем не менее, как ниже будет показано, классификация имеет огромное теоретическое и практическое значение.

Необходимо обратить внимание, что классификация наряду с периодизацией и синтезом знаний в научной теории является одним из трех самостоятельных видов научной систематизации[164] [165]. Причем следует признать неверным формальный подход к классификации, господствующий в логике и рассматривающий ее как «особого рода деятельность по делению понятий»[166]. Вместе с тем, на наш взгляд, представляется возможным полностью согласиться с П.Ф. Иолоном в том, что «сущностью классификации является не столько деление понятий, сколько их объединение, синтез в определенную систему»[167]. Стоит заметить, что взгляд на классификацию как определенного рода систему является отнюдь не новым для научной мысли. Так, Р.Д. Клочковская с определенными оговорками приравнивает классификацию к процессу систематизации, конечным итогом которого является построение системы[168]. Классификацию в качестве системы определяют в своих словарях также С.И. Ожегов[169] и Д.Н. Ушаков[170].

Категория «система» в абстрактном ее значении изучается в рамках общей теории систем (ОТС) и имеет весьма сложное и неоднозначное понимание в науке. Построение системы задач Федеральной службы судебных приставов, на наш взгляд, оказывается решительно невозможным без предварительного глубокого и всестороннего исследования собственно категории «система». Надо сказать, что основные отечественные научные исследования данной категории приходятся на 60-е годы XX в. Как верно отмечается в литературе того времени, «любая попытка обобщить все или по крайней мере все основные значения термина «система» с неизменностью приводит к тому, что под системой начинают понимать что угодно»1. Отсутствие единообразного подхода, а также непрекращающиеся разногласия вокруг данного понятия и составляют на сегодняшний день основную проблему ОТС. Несмотря на широкое распространение понятия «система», до настоящего времени не существует общепринятого его определения. В литературе, особенно философской, можно встретить различные толкования этого понятия, отражающие различные его аспекты. К примеру,

систему определяют как «совокупность элементов, находящихся в от-

2

ношениях и в связях друг с другом» , как «упорядоченное множество взаимообусловленных частей»[171] [172] [173] и т.д. Сложность задачи, по мнению Г.Н. Поварова, объясняется в значительной мере фундаментальным, предельным характером того обобщения, которое скрывается за словом «система»[174]. Тем не менее представляется возможным очертить два основных подхода к определению понятия «система».

Первый подход является наиболее распространенным в литературе. Относящиеся к нему определения, на наш взгляд, отличаются тем, что в них системе приписываются объективные свойства. Так, согласно определению Л. Берталанфи «система — это комплекс взаимодействующих компонентов»[175]. О. Ланге определяет систему как «множество связанных действующих элементов»1. Значение связи подчеркивает в своем определении и А. Рапопорт, указывая на то, что «система — это не просто совокупность единиц... а совокупность отношений между этими единицами»[176] [177]. Данный подход в целом является господствующим также и при обращении к текстам толковых словарей. В частности, В.И. Даль рассматривает систему как «порядок расположенья частей целого, предначертанное устройство, ход чего-либо, в последовательном, связанном порядке»[178]. Весьма схожую дефиницию приводит и С.И. Ожегов, определяя систему как «нечто целое, представляющее единство закономерно расположенных и находящихся во взаимной связи частей»[179]. Таким образом, возможно заключить, что в контексте определений, относящихся к данной группе, система представляет собой некоторый внешний относительно субъекта исследования предмет в совокупной определенности его частей и взаимоотношений между ними.

Второй подход встречается значительно реже. Он основан на трактовке системы как сугубо подчиненного сознанию личности явления. По весьма меткому высказыванию Г. Паска, «любой комплекс, любая форма распределения активности в цепи, рассматриваемая каким-либо наблюдателем как закономерная, является системой»[180]. Соответственно, при данном подходе авторы подчеркивают тем или иным образом связь системы с личностью исследователя, т.е. система в этой группе определений носит некоторый субъективный характер.

В советское время в науке велась оживленная дискуссия между сторонниками рассмотрения системы «как способа мышления» и сторонниками, отстаивающими трактовку системы «как объекта»[181].

На наш взгляд, продолжение данной дискуссии в настоящее время является научно бесперспективным, ибо все вышеперечисленные определения не могут рассматриваться как противоречащие друг другу, наоборот, они дополняют и обогащают, раздвигают наши границы научного знания о системе. Более того, представляется возможным согласиться с Ф. Энгельсом в том, что «системы возникают из непреходящей потребности человеческого духа: потребности преодолеть все противоречия»1. Отсюда возможно заключить, что, с одной стороны, система всегда рассматривается через призму субъекта-исследовате- ля, а с другой — «преодоление всех противоречий» есть потребность любой науки, следовательно, система призвана удовлетворять любой области ее применения, что предполагает в свою очередь единообразие в понимании ее сущности и, соответственно, порождает необходимость придания ей объективных свойств. Иными словами, объективность и субъективность есть имманентные свойства понятия системы.

В этой связи одно из наиболее удачных определений понятия системы, с наших позиций, приводит П.К. Анохин. Он полагает, что «системой можно назвать только такой комплекс избирательно вовлеченных компонентов, у которых взаимодействие и взаимоотношение приобретают характер взаимосодействия компонентов на получение фокусированного полезного результата»2. Данное определение отличается от всех остальных главным образом тем, что не останавливается лишь на констатации сложности, комплексности и упорядоченности явления, а содержит в себе также и телеологическую (целевую) составляющую — достижение полезного результата. Безусловно, в основе построения любой системы должна лежать ориентация на достижение полезного результата.

Изучение системы только как совокупности, единства и определенного порядка ни в коей мере не приведет нас к подлинному пониманию ее сущности. Здесь необходимо «расщепление» данной совокупности и обращение внимания на отдельные части (элементы), из которых выстраивается упорядоченная множественность, именуемая системой. Исходя из общего определения системы, приведенного выше, следует называть элементом такую минимальную часть совокупности, которая обладает определенной целостностью, состояние и функциональные особенности которой могут быть измерены или [182] [183]

описаны в терминах известного языка и которая может иметь известные же отношения с другими частями рассматриваемой совокупности, а также с окружением1. На наш взгляд, главное в понятии об «элементе системы» есть представление этой части как минимальной целостности. Стоит особо подчеркнуть, что смысл выделения элемента системы заключается прежде всего не в его «физической», материальной интерпретации, а именно в определении его отношения ко всей системе в целом, в выяснении той «роли», которую он играет в образовании «полезного эффекта». В данном контексте «структурообразующие задачи» ФССП России вовсе не изолированы от ее «сопутствующих задач», но носят во многом для последних определяющий их содержание и направленность характер. Главнейшим вопросом при этом выступает основание данной классификации (систематизации). Нам видится, что оно не должно ограничиваться лишь исключительно научной интенцией конкретного исследователя, а должно обусловливаться сущностью задач как тех целей, ради достижения которых создается и действует орган государственной власти. Выше уже говорилось, что задачи непременно должны производить известный социальный эффект, ибо они всегда сфокусированы на внешнюю (социальную) по отношению к управляющему субъекту среду. Исходя из сказанного, основанием приведенной классификации предлагается считать социальную ценность задачи Федеральной службы судебных приставов с учетом сложившейся на современном этапе развития общества системы конституционно-правовых ценностей в Российской Федерации.

Как отмечается в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года2, формирование инновационного социально ориентированного типа развития предполагает создание определенной институциональной среды, подкрепленной гарантиями базовых прав. При этом одним из наиболее значимых является решение проблем, связанных с обеспечением действенности и справедливости принимаемых судом решений, действенности защиты частной собственности как критерия эффективности государственной власти. Формирование современной, т.е. адекватной вызовам постиндустриальной эпохи, системы инсти- [184] [185] тутов, регулирующих политические, социальные и экономические аспекты развития страны, является важнейшей предпосылкой достижения стратегических целей Российской Федерации1.

В.Н. Синюков, рассуждая о перспективах развития института прав человека в своем труде «Российская правовая система. Введение в общую теорию», указал на необходимость разработки современной концепции социально-правового гарантирования, преодолевающей фор-

2 ______________________________________________________________ __

мализм гарантий , что, на наш взгляд, является стержневым аспектом

в восприятии существующего ныне конституционного положения о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства (ст. 2 Конституции РФ). Именно способность защиты прав, и в первую очередь судебной защиты прав, предопределяет подлинный уровень гарантированности конституционно-правового положения человека и гражданина. При этом эффективность судебной защиты во многом зависит от обеспечения реального исполнения судебных решений, а также решений иных органов и должностных лиц. Данная задача, за некоторыми оговоренными в предыдущих разделах исследования изъятиями, возложена на Федеральную службу судебных приставов и, безусловно, с наших позиций, должна рассматриваться в качестве структурообразующей задачи рассматриваемого федерального органа исполнительной власти.

В свою очередь обеспечение установленного порядка деятельности юрисдикционных органов, предварительное расследование в форме дознания, а также административно-деликтная деятельность суть сопутствующие задачи ФССП России, характеризующиеся, однако, известной неоднородностью по отношению к основной, структурообразующей, задаче. Так, среди сопутствующих задач Службы представляется возможным выделить:

— задачу непосредственного (фактического) обеспечения реализации структурообразующей задачи — обеспечение деятельности юрисдикционных органов; [186] [187]

— задачи косвенного (юридического) обеспечения реализации структурообразующей задачи, к которым относятся: предварительное расследование в форме дознания, а также административно-деликтная деятельность ФССП России.

Предлагаемая систематизация задач ФССП России крайне важна при построении государственной политики в области дальнейшего развития Федеральной службы судебных приставов: структурообразующая задача всегда должна оставаться доминирующей, а степень успешности ее реализации — предопределять собственно эффективность деятельности самой Службы. При этом необходимо воздерживаться от чрезмерной перегрузки федерального органа исполнительной власти сопутствующими задачами, в конечном счете снижающими концентрацию и в некотором смысле отвлекающими от выполнения основной — структурообразующей задачи. Кроме того, по мере повышения правовой культуры личности и укрепления основ гражданского общества в Российской Федерации сопутствующие задачи ФССП России, на наш взгляд, будут подвержены эволюционным процессам: объем и значение задачи непосредственного (фактического) обеспечения реализации структурообразующей задачи непременно должны снижаться и постепенно перемещаться из области силового (физического) обеспечения деятельности в сферу надлежащей позитивно-обя- зывающей составляющей процесса исполнения актов юрисдикционных органов (уведомление заинтересованных лиц, общая превенция надлежащей деятельности соответствующих органов). Задачи косвенного (юридического) обеспечения наряду с этим, напротив, призваны занять превалирующее место в системе сопутствующих задач Федеральной службы судебных приставов.