§ 1. Гносеолого-правовые подходы к идентификации сущности Федеральной службы судебных приставов

Значение государственной власти на современном этапе развития общества сложно переоценить. Во многом именно с появлением государства и, как следствие, государственной власти возникает достаточно эффективная система управления социальными процессами, позволяющая обеспечивать поступательное общественное развитие, свободное от частых и существенных потрясений.

Государственная власть едина и неразрывна в ее внешнем восприятии обществом, и, как писал В.М. Хвостов, «верховная власть государства в принципе так же едина, как и само государство. Она не представляет собой совокупности отдельных полномочий, между которыми существуют пробелы, но есть связанное единство»3. Между тем, [1] [2] [3] с позиции функционального подхода, в теории права принято различать законодательную, исполнительную и судебную ветви власти1. Диалектика организации и функционирования государственной власти заключается в относительной самостоятельности и единстве ветвей власти2, и «если в недемократических обществах и государствах такое единство обеспечивается ее диктаторской организацией либо бюрократической централизацией, то в демократическом гражданском обществе и правовом государстве единство государственной власти с необходимостью строится на ее организации в соответствии с принципом разделения властей».

Вопрос же о соотношении названных ветвей власти между собой

4

в юридической науке по-прежнему порождает множество споров , и едва ли стоит рассчитывать на то, что в ближайшем будущем в нем будет поставлена точка.

Еще Ж.Ж. Руссо отмечал: «Законодательная власть — сердце государства, власть исполнительная — его мозг»1. И хотя по-прежнему в юридической науке достаточно широко отстаивается подход о равенстве ветвей власти между собой и потенциальной возможности их сравнения лишь через призму системы «сдержек и противовесов», а также необходимости соблюдения баланса интересов[9] [10], тем не менее в современных условиях на первый план выходит именно управленческая деятельность, в содержание которой входит предвидение, прогнозирование, планирование, принятие необходимого решения, мобилизация и организация для его осуществления сил и ресурсов, контроль его выполнения и многие другие действия, характеризующие исполнительную власть. Причем, по мысли А.Д. Керимова, задача других властей должна состоять вовсе не в том, чтобы пытаться «встать вровень» с исполнительной властью, что сделать сегодня в принципе невозможно, а не дать ей узурпировать власть в государстве и обществе[11].

Исполнительная власть — основной рабочий механизм, реализующий политику государственной власти как целостной системы (в единстве всех ветвей и уровней власти)[12], и выражается в деятельности специальных субъектов — государственных органов исполнительной власти.

Деятельность названных государственных органов, и в том числе Федеральной службы судебных приставов, является частью деятельности государства, имеет строго определенный целевой характер, который в конечном итоге обусловливается предназначением государства как такового.

В то же время место и роль отдельно взятого государственного органа как выразителя государственной власти в системе государственного аппарата в целом детерминируется его сущностью. При этом сущность органа государственной власти едва ли может быть изучена без предварительного осмысления сущности государства и государственной власти как таковой.

Сущность как общефилософская категория весьма многогранна и в историческом контексте рассматривалась с различных доктринальных позиций. Так, в античной философии сущность мыслилась как «начало» понимания вещей и вместе с тем как источник их реального генезиса1. В частности, по Платону, сущность («идея») несводима к телесно-чувственному бытию, т.е. совокупности конкретных явлений; она имеет сверхчувственный нематериальный характер. И напротив, по Аристотелю, она не существует отдельно, помимо единичных вещей[13] [14] [15]. В средневековой философии, а затем и в философии Нового времени категория сущности гносеологически противопоставлялась явлению и в этом смысле находилась за рамками сугубо эмпирического познания. В то же время традиционным для философии является рассмотрение сущности через призму главного, основного, необходимого в том или ином явлении. «Сущность, — как замечает В.Г. Постников, — наиболее абстрактное понятие в том смысле, что выражает качественную определенность явления, единство его противоречивых сторон» .

С учетом сказанного сущность государства есть наиболее характерное, значимое в нем, что определяет его содержание, социальное назначение и функционирование[16]. Следует отметить, что воззрения на сущность государства и государственной власти претерпевали в юридической доктрине значительные корреляции в зависимости от конкретного исторического контекста, а также внутренних убеждений исследователей, «той роли, которую оно играет в жизни тех или иных слоев, сословий, классов»[17]. Таким образом, возможно заключить, что сущность государства может меняться как в силу объективных причин, связываемых прежде всего с изменениями социально-экономических и политических реальностей, так и с субъективным восприятием данных изменений в сознании исследователей.

В юридической литературе, посвященной теории права и государства, встречается анализ довольно обширного спектра подходов к сущности государства и государственной власти1. В рамках же настоящего исследования автор не ставит перед собой задачи рассмотрения всей полиативности мнений на проблему сущности государства, однако стремится охарактеризовать те из них, которые являются значимыми для понимания сущности Федеральной службы судебных приставов.

Так, на определенном этапе исторического развития государства и общества весьма распространенным выступало направление, представители которого усматривали сущность государства в диктатуре, на-

2

силии господствующего класса , а само государство определялось в качестве «организации насилия для подавления какого-либо класса»[18] [19] [20].

Совершенно иное звучание государственная власть приобретала в трудах сторонников договорного понимания сущности государства. Один из наиболее ярких его представителей, И.А. Ильин, писал: «внешнее принуждение, меры подавления и расправы, к которым государственная власть бывает вынуждена прибегать, совсем не определяют сущность государства»[21]. «Сущность государства, — по его мнению, — состоит в том, что все его граждане имеют и признают — помимо своих различных и частных интересов и целей — еще единый интерес и единую цель, а именно, общий интерес и общую цель, ибо государство есть некая духовная община»1. Привлекательность названного подхода состоит в видимом отсутствии противопоставления личности и государства, организации государственной власти на основе всеобщего согласия интересов и целей. С наших позиций, существенным недостатком названного подхода выступает в известном смысле идеалистическое понимание государственности, игнорирование возможности и неизбежности возникновения конфликта интересов как внутри самих управленческих структур, так и в их взаимодействии как с обществом, так и с его отдельными социальными слоями, иными общностями.

Нельзя не учитывать, что государство и в особенности органы исполнительной власти осуществляют деятельность, связанную с проведением в жизнь политики, далеко не во всех случаях разделяемой среди населения. Данное обстоятельство во многом может быть объяснено назначением исполнительной власти, состоящим, по словам И.Л. Бачило, в «осуществлении законов и политики государства во всех сферах его ведения»[22] [23]. Кроме того, выполнение функций по обеспечению порядка, соблюдению всеми субъектами законов и иных нормативных правовых актов на территории данного государства предполагает наделение государства в лице отдельных государственных органов способностью осуществлять принуждение как юридическое, так и в буквальном его понимании — физическое. Достаточно точно в этом отношении выразился М. Вебер: «государство — есть то человеческое сообщество, которое внутри определенной области претендует на монополию легитимного физического насилия. Ибо для нашей эпохи характерно, что право на физическое насилие приписывается всем другим союзам или отдельным лицам лишь настолько, насколько государство со своей стороны допускает это насилие: единственным источником «права» на насилие считается государство»[24]. В свою очередь Р. Иеринг подчеркивал, что первая и основная задача государства — это организация социальной принудительной власти с целью обеспечения защиты общих интересов общества[25].

Можно предположить, что в науке сегодня не сложилось единообразного понимания сущности государства и государственной власти, но в то же время такое положение позволило детально обосновать в доктрине классовый и общесоциальный подходы к сущности названных явлений1. При этом лишь последний подход принято рассматривать сегодня в качестве прогрессивного, создающего «условия

2

для компромисса интересов различных классов и социальных групп» .

Едва ли, однако, у кого-то из исследователей на современном этапе развития юридической науки вызовет серьезные возражения тот факт, что государство образует политическую организацию государственной власти[26] [27] [28].

Думается, что рассмотрение государства в последнем случае носит в большей степени институциональный и в определенном смысле даже организационный характер, тогда как в первом — анализу подвергаются цели образования государства, т.е. речь идет о качественной характеристике сущности государства.

Тем не менее представляется, что речь должна вестись о единой сущности, в противном случае нивелируется сама данная категория. Однако это вовсе не означает, что единая сущность может иметь различные характеристики: организационную — организация власти и качественную — чьим интересам служит данная организация власти.

Сущность государства экстраполируется на органы государственной власти, посредством которых в конечном счете и осуществляется функционирование государства как публичного института вовне, поскольку, как обоснованно отмечается в литературе, посвященной административному праву, исполнительная власть не может быть вне системы органов государственного управления1, а абстрагируясь еще более — «вне и без государственного механизма и аппарата нет и не может быть государства»[29] [30] [31]. При этом «сущность государства в значительной степени определяется тем, что для обеспечения реализации своих целей и функций оно создает в лице своего аппарата, наличие или отсутствие связи которого с обществом, масштабы и иерархическое построение, качество персонала и многие другие параметры имеют определяющее значение для самого государства, общества и государственного управления» .

Вопрос о сущности органа государственной власти, как представляется, должен быть изучен с позиции категории управления, традиционно рассматривающейся в науке административного права в качестве базовой при изучении деятельности органов государственной власти и уполномоченных должностных лиц[32]. Сущностным же выражением управленческой деятельности, как отмечается в специальной литературе, в свою очередь выступает понятие «власть»[33], с чем трудно не согласиться.

Любое социальное управление, и в том числе государственное, без власти немыслимо. В юридических словарях и энциклопедиях «власть» определяется либо через конструкцию особых общественных отношений господства и подчинения, при которых воля и действия одних людей, организаций преобладают (доминируют) над волей и действиями других людей, организаций (подвластными)[34], либо как воздействие на сознание и поведение людей. Причем одни авторы усматривают в качестве результата подобного воздействия достижение общих целей1, другие — достижение властвующим субъектом (субъектами) поставленных целей[35] [36]. Несовпадение же указанных трактовок, как представляется, оттеняет различия в концептуальном понимании власти через призму т.н. классового или же общесоциального подхода. При этом все солидаризируются в том, что власть всегда носит черты волевого отношения. Подобное понимание власти присуще и психологии[37] [38]. Следует осознавать, что категория власти в юриспруденции носит достаточно определенный характер (организация общественных отношений путем определенного воздействия на поведение участвующих в них субъектов) и не охватывает все многообразие господства, результатом которого может выступать экономическое или

4

духовное подчинение людей .

Государственная власть, будучи разновидностью социальной власти, воплощается в государственно-правовых институтах, которые реализуются непосредственно государством в лице его органов и должностных лиц, или делегирована либо санкционирована им[39], т.е., иными словами, приобретает определенные институциональные формы, определенную организацию[40], и способна направлять все общество и всех проживающих на территории государства людей в соответствии с поставленными перед обществом и государством целями и задачами[41].

В этом смысле государственное управление как некая деятельность органов государственной власти, с одной стороны, всегда направлено на самоорганизацию, поддержание внутреннего единства и эффективности в деятельности государственного органа. Объектом воздействия такого управления в конечном счете являются государственные служащие, иные сотрудники конкретного государственного органа. В то же время, с другой стороны, государственное управление материализуется в деятельности специальных субъектов, наделенных властными полномочиями и определенной компетенцией, которая направлена уже на внеаппаратную среду1. В качестве объекта воздействия в данном случае выступает общество как таковое. В контексте попыток уяснения сущности органа государственной власти, определяющим должно являться именно «внешнее государственное управление», т.к. первое характеризует любой орган государственного управления и поэтому едва может быть взято за основу при установлении его сущности.

Государственное управление, в основе которого лежит государственная власть, в широком понимании представляет собой организованный процесс руководства, регулирования и контроля со стороны государства за развитием общественных отношений[42] [43] [44] [45]. Вместе с тем в рамках настоящего исследования под государственным управлением будет пониматься деятельность органов исполнительной власти. На допустимость подобной трактовки указывается в юридической литературе.

Государственное управление, выступающее содержанием деятельности любого органа исполнительной власти, должно быть подкреплено определенным инструментарием, позволяющим осуществлять регулирование общественных отношений, исходя из задач и целей, которые поставлены перед ним. Среди ученых-административистов названный инструментарий получил название административно-пра-

4

вовых методов государственного управления , которые используются для осуществления функций исполнительной власти[46]. Проблемам классификации методов государственного управления посвящен ряд обстоятельных научных трудов, что освобождает в рамках настоящего исследования его автора от необходимости изложения всех существующих в доктрине подходов к данному явлению. Следует при этом подчеркнуть, что одним из наиболее распространенных и часто используемых в административно-правовой литературе подходов является деление всего многообразия средств управления в зависимости от характера управляющего воздействия на управляемые объекты на две большие группы: группу методов принуждения и группу методов убеждения1. Принуждение как метод государственного управления проистекает из общетеоретических предпосылок осознания власти в целом и государственной власти в частности. Так, следует согласиться с М.М. Рассоловым в том, что одним из элементов содержания любой власти является принуждение. «Социальная власть, — пишет ученый, — предполагает принуждение, которое в соответствии с обстановкой и характером власти приобретает различные содержание и форму»[47] [48]. Государственная власть опирается таким образом на принуждение государственное, с целью осуществления которого, по словам Л.П. Рассказова, и «создаются вооруженные силы, специально приспособленные для этой цели карательные органы»[49].

Методологически в целях более глубокого понимания принуждения как правовой (а не только сугубо отраслевой) категории на первом этапе ее изучения надлежит «оторваться» от строго административноправового понимания принуждения в качестве метода государственного управления, хотя, как будет показано далее, именно оно во многом образует его сущностные характеристики.

Современное состояние российского законодательства характеризуется, с одной стороны, достаточно частым использованием в различных нормативных правовых актах термина «принуждение», а с дру- гой — отсутствием какой-либо его легальной дефиниции. Не выработано общего определения данного понятия и в доктрине права. Приходится соглашаться с П.В. Демидовым в том, что изучению сегодня подвергается, как правило, какой-либо вид принуждения, а принуждение в целом как самостоятельное явление большинством уче- ных-теоретиков полноценно не исследуется1. На доктринальном уровне преодоление такого положения необходимо рассматривать, с наших позиций, в качестве одной из первоочередных задач теории государства и права, опирающейся в свою очередь на существующие и будущие отраслевые исследования принуждения в праве, при безусловном учете уровня общефилософской разработки проблем принуждения.

Принуждение при самом общем приближении к данному понятию может быть определено в качестве состояния, при котором происходит определенное воздействие на индивида помимо его воли, и, как правильно отмечает Д.Н. Бахрах, в принуждении присутствует «отрицание воли другого лица»2. В науке также подчеркивается в качестве конституирующей черты принуждения наличие противоречия между волей управляющего и индивидуальной волей управляемого3. Кроме того, любое принуждение рассматривается как нечто внешнее по отношению к личности индивида, стоящее за пределами его внутреннего мира, и в этом смысле является объективным, т.е. не зависящим от его воли. В теории права принуждение определяют и через способность склонять лицо к определенной деятельности посредством силового давления, ограничивая его свободу выбора4.

Следует учитывать, что принуждение многогранно и может проявляться в психическом, физическом, имущественном или ином воздействии на принуждаемое лицо. В конечном счете установление даже юридической обязанности уже предполагает принуждение, поскольку выражает императив (долженствование)5. [50] [51] [52] [53] [54]

Толковый словарь определяет «принуждение» через понятие «насилие»1, что в бытовом словоупотреблении выглядит в общем-то вполне естественно, так как означает некое воздействие, основанное «на силе», и предполагает активную роль в достижении какого-либо результата. Однако продолжает ли подобное понимание быть одинаково правильным и корректным для юридической науки? Полагаем, что ответ здесь должен быть отрицательным.

Дело в том, что насилие имеет ярко выраженную негативную окраску, психологическое и интуитивное отторжение, в связи с чем правоведы традиционно рассматривают его в качестве неправомерного воздействия на индивида со стороны публичной власти[55] [56], являющегося продуктом произвола со стороны последней[57], либо физическое или психическое воздействие одного человека на другого, нарушающее базовые права граждан (в физическом или духовном смысле)[58]. Таким образом, можно сделать предварительный вывод, позволяющий говорить о насилии как о не основанном на законе применении силы. Хотя стоит подчеркнуть тот факт, что по существу вряд ли возможно отрицать производность насилия от принуждения. Иными словами, принуждение, осознаваемое в качестве несправедливого и несоразмерного, приобретает черты насилия. Данный вывод не опровергается и действующим законодательством. Так, в Уголовном кодексе РФ[59] многократно употребляется понятие «насилие» при характеристике объективной стороны преступления (ст. 120, 126, 1271, 131, 132, 135, 149, 150, 162 и др.). Гражданское законодательство также использует термин «насилие» для описания условий недействительности сделки (ст. 179 ГК РФ[60]). И напротив, принуждение как допустимое применение силы используется в отраслевом законодательстве скорее в положительном значении. В качестве примеров можно сослаться на разд. IV «Меры процессуального принуждения» УПК РФ[61]; ст. 1.6 «Меры административного принуждения» КоАП РФ1. Более того, принуждение свойственно и правовому качеству отдельных органов государственной власти. Так, Федеральная служба судебных приставов, выступая в структуре исполнительной власти федеральным государственным органом исполнительной власти и осуществляя возложенные на нее в установленном законом порядке функции, также наделяется статусом органа принудительного исполнения (ст. 5 Федерального закона от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» (далее — Закон об исполнительном производстве 2007 г.)[62] [63] [64]). Все это с достаточной степенью определенности показывает нам сложившийся общий вектор употребления данного понятия в позитивном праве.

Существующее сегодня размежевание понятий «принуждение» и «насилие» является весьма удобным и в известной степени подпадающим под признаки юридической фикции, т.е. придания явлениям не характерных им с самого начала юридических свойств .

В этом контексте неотъемлемым признаком любого принуждения должно выступать строгое соответствие его требованиям закона. Таким образом, на наш взгляд, возможно говорить о сложившихся теоретико-правовых предпосылках недопустимости отождествления понятий принуждения и насилия в праве. Интересное суждение в этой связи приводит в своей работе Л.П. Рассказов. Так, по его мнению, в правовой литературе советского периода грань между государственным принуждением и государственным насилием проводилась по объекту воздействия. «Государственное принуждение, — заключает он, — применялось в точном соответствии с законом в отношении советских граждан, которые нарушили требование правопорядка, а государственное насилие — против сопротивляющихся свергнутых классов»[65]. Разумеется, при оценке обоснованности названного подхода приходится делать поправку на существовавший в тот период социально-политический подтекст подобных размежеваний.

К сожалению, несмотря на приводимые выше примеры легального закрепления анализируемой терминологии, действующее законодательство подходит к вопросу соотношения принуждения и насилия в праве не во всех случаях последовательно. В частности, Конституция РФ1, являясь базовым правовым актом Российского государства, использует два понятия: «насилие» (ч. 2 ст. 21) и «принуждение» (ч. 1 ст. 26; ч. 3 ст. 29; ч. 2 ст. 30), причем в обоих случаях придает им отрицательное значение, запрещая их применение, что в общем-то исходя из стремления юриспруденции к унифицированному словоупотреблению должно получать соответствующее развитие и в отраслевом законодательстве. Сказанное является частной иллюстрацией общей проблемы отсутствия в современных нормативных правовых актах единства юридической терминологии, в связи с чем представляется важным прежде всего на уровне доктрины права окончательно определиться с содержанием рассматриваемых понятий и выстроить на этой основе непротиворечивую практику их использования в отечественном законодательстве.

В юридической науке общепризнанным считается рассмотрение вариативности принуждения, одной из наиболее заметных разновидно-

2 _________________________________________________________________________________________________________________________

стей которого постулируется государственное принуждение, поскольку едва ли стоит спорить с тем, что в государственно организованном обществе центральное место среди различных видов принуждения занимает именно принуждение со стороны публичной (государственной) власти. По вполне справедливому замечанию В.М. Сырых, наличие в обществе действий, противоречащих нормам права, делает необходимым и оправданным существование механизма государственного принуждения[66] [67] [68]. Применение, реализация правовых норм всегда поддерживается государственным принуждением в силу наличия общественных проти- воречий, конфликтов и антагонизмов1, а некоторые ученые даже определяют государство через принуждение, отмечая, что «современное государство — это субъект легализованного принуждения»[69] [70].

В теории права большинством ученых разделяется точка зрения, согласно которой государственное принуждение как деятельность реализуется в рамках правового регулирования[71]. Последнее же имеет в качестве своей первоосновы нормы права. А.В. Мелехин при этом уточняет, что государственное принуждение предусматривается в правоохранительных нормах, которые направлены на охрану норм регулятивных и нередко обеспечивают регламентацию мер юридической ответственности[72]. Отсюда в юридической литературе государственное принуждение определяется как осуществляемое на основе закона государственными органами, должностными лицами и уполномоченными общественными организациями физическое, психическое, имущественное или организационное воздействие в целях защиты личных, общественных или государственных интересов[73]. Полагаем возможным присоединиться к подобному пониманию государственного принуждения.

Иногда можно встретить утверждение, что «государственная власть обладает монополией на принуждение»[74]. Это является, на наш взгляд, не вполне верным, так как речь в данном случае может вестись лишь о монополии на государственное принуждение. Более того, отдельные ученые не склонны проводить различие между государственным принуждением и правовым принуждением. Так, Д.Н. Бахрах, говоря о правовом принуждении, подчеркивает, что «только государство вправе издавать юридические нормы, устанавливающие меры прину- ждения»[75]. Д.Г. Нохрин прямо указывает на данные понятия как на тождественные[76], а И.В. Максимов подчеркивает, что «неправовое принуждение — не есть государственное принуждение... в истинном смысле этого слова: произвол и насилие не вписываются в формат государственного принуждения, правовой характер которого является его имманентным признаком»1. Правильность подобного научного подхода в конечном счете будет зависеть от предварительного решения общетеоретической проблемы соотношения права и государства.

Трактовка права как продукта государственной деятельности с позиций юридического позитивизма приводит к отрицанию метафизических рассуждений о праве, в том числе исследований его сущностных и аксиологических аспектов2. Соответственно, правовое принуждение выступает продолжением принуждения государственного. Следует согласиться с Л. Фуллером, считающим, что одной из проблем позитивизма является поиск такого критерия, с помощью которого было бы возможно без всякого сомнения установить, что есть закон, а что законом не является .

На фоне имеющихся недостатков указанного понимания права естественно-правовой (юснатуралистский) подход, следуя взглядам Ш.Л. Монтескье, рассматривает законы в качестве необходимых отношений, вытекающих из природы вещей, и в преломлении рассматриваемой проблематики приводит нас к выводу о том, что государственное принуждение должно находить объективизацию в законах, а последние в свою очередь должны соответствовать идеям человеческой свободы и справедливости4.

Право олицетворяет собой порядок, осознаваемый в качестве справедливого, тяготеющего к соблюдению предписаний морали и нравственности. При этом устанавливаемые государством в форме законов правила поведения в идеале должны основываться на императивах права, однако на практике может возникать и несовпадение. Как справедливо заметил Л.С. Мамут, нормативные акты — одно, а правовой их характер - это другое5. [77] [78] [79] [80] [81]

Таким образом, могут возникать ситуации, когда нормативное государственное регулирование воспринимается как нечто чужеродное, не отвечающее базовым интересам общества и индивида. В подобных ситуациях регулятивная функция нормативных предписаний в значительной степени снижается, и это происходит вследствие несовпадения государственной воли и интересов большинства.

Исходя из сказанного, государственное принуждение, для того чтобы быть легитимным, а соответственно, и эффективным, должно основываться на правовом принуждении, т.е. восприниматься как разумное и отвечающее потребностям общества в упорядочении складывающихся между индивидами (их группами) отношений, придания им признака стабильности. В противном случае государственное принуждение является неправовым государственным принуждением, что в свою очередь правильнее уже становится именовать государственным насилием. Любопытно, но последнее далеко не всегда приобретает черты произвола (неприкрытого насилия). Гораздо чаще государственное насилие скрывается под необоснованными отраслевыми нормами предписывающего или же запретительного характера. И наоборот, государственное принуждение, рассматриваемое обществом как обоснованное и разумное, может претендовать на придание ему статуса правового государственного принуждения.

Принуждение в науке административного права, как выше отмечалось, осознается в основном через категорию методов государственного управления, выступает в качестве прямого (административного) метода государственного управления, и, как подчеркивает Ю.Н. Старилов, «сама идеология государственного управления требует наличия в арсенале методов управления подобных методов прямого властвующего (административного) воздействия»1. Ученый также замечает, что объекты

управления в данной ситуации обязаны выполнить полученное пред-

2

писание строго в рамках установленных административных процедур . Такой подход детерминирован в целом сложившимся в науке административного права, невзирая на отдельные терминологические поправки, оговорки и расхождения, общим пониманием административного принуждения в качестве вида государственного принуждения уполно- [82] [83] моченными на то органами управления физических и юридических лиц ввиду совершения ими правонарушения либо в условиях общественной, государственной необходимости для эффективного и оперативного достижения общественно полезных целей, осуществляемого в основном во внесудебном порядке1. Отсюда вполне логичным выглядит позиция Н.М. Конина, прямо усматривающего среди всего многообразия видов административного принуждения «принуждение в форме привлечения к административной ответственности за совершение правонарушения и объективное принуждение при отсутствии правонарушения»[84] [85]. Признавая правильность высказанного ученым суждения, вместе с тем мы склонны поддерживать научный подход, признающий за принуждением в административном праве гораздо более широкое понимание, нежели точную (узкую) трактовку его как метода государственного управления[86], о чем еще будет сказано ниже.

При этом в литературе, касающейся рассмотрения вопросов теории государства и права, было высказано достаточно убедительное на первый взгляд мнение, в соответствии с которым государственное принуждение применяется органами всех трех ветвей власти1. Рассматривая, однако, принуждение и одну из его разновидностей — государственное принуждение — как определенное воздействие на индивида безотносительно к его воле, со всей очевидностью оказывается неминуемым применение определенного установленного нормативными правовыми актами арсенала средств, которые бы обеспечивали реальность подобного принуждения. Разумеется, при самых широких трактовках принуждения оно характеризует, как выше отмечалось, любую власть и, следовательно, имманентно также и государственной власти, однако в этом случае приходится признавать, что категория принуждения нивелируется, а ее научная значимость заметно снижается. В этой связи вполне состоятельной видится проводимая в науке административного права позиция, в соответствии с которой средства реального

государственного принуждения находятся в руках именно исполни-

2 ____________________________________________________________________________________________ __________________________

тельной власти , институализация которых и происходит в принуждении со стороны органов государственного управления, выступающих в качестве своеобразных ретрансляторов властного принудительного воздействия на объекты государственного управления.

Наряду с принуждением как методом воздействия в рамках государственно-управленческой деятельности на регулируемые общественные отношения в административном праве в качестве весьма значимого метода подобного воздействия также рассматривается и убеждение, которое является процессом активного воздействия убеждающего и убеждаемого при ведущей роли первого[87] [88] [89].

По меткому замечанию Д.Н. Бахраха, «благодаря убеждению достигается единство воли законодателя и граждан, руководителя и коллектива, которое является необходимым условием единства действий»[90]. Убеждение является мягким (либеральным) приемом воздействия на сознание управляемого, т.к. предоставляет последнему определенную вариативность поведения, на началах воспитательного, поощрительного, разъяснительного, организационного или иного подобного воздействия стремится повлиять на мотивационную сферу объекта управления. В связи с этим многими учеными-административистами убеждение рассматривается в качестве наиболее эффективного, а потому приоритетного метода государственного управления1. Убеждение и принуждение, по мысли Ю.М. Козлова, представляют собой «два взаимосвязанных «полюса» единого целого, т.е. механизма обеспечения должного поведения и правопорядка». При этом, как верно замечает ученый, «проблема методов управления диалектична»2. Трудно с этим не согласиться, однако следует учитывать, что выбор метода управления хотя и обусловливается рядом объективных факторов, тем не менее зачастую лежит в плоскости усмотрения правоприменителя. В конечном счете нет оснований не соглашаться с Д.М. Овсян- ко в части того, что методы управления производны от политического режима3, а следовательно, их соотношение между собой может быть объяснено и посредством осмысления вопросов политико-правового свойства. Кроме того, наличествуют и объективно обусловленные расхождения в удельном объеме принуждения и убеждения в зависимости от сферы законодательного регулирования конкретных видов общественных отношений.

Рассматривая государственную организацию общества как результат некоего общественного договора или, как минимум, итог осознаваемой большинством потребности в согласовании различных интересов множества индивидов, государственное принуждение должно восприниматься лишь как факультативный метод государственного [91] [92] [93] управления при недостижении своих целей посредством убеждения. В этом смысле абсолютно справедливы слова Н.А. Гущиной о том, что любое общество не может ориентироваться только на принуждение и наказание1.

Правовой механизм государства, с наших позиций, не должен опираться на презумпцию его потенциального нарушения и умаления, а, соответственно, принуждение призвано охватывать лишь исключительные случаи отклонения от нормы предусмотренного поведения и ни в коей мере не выступать доминантой правового регулирования. Иначе возникает опасность создания полицейского государства, основанного лишь на принудительной силе, в котором отсутствует индивидуальная инициатива, выступающая, как известно, неотъемлемым признаком любого гражданского общества[94] [95]. Необходимость принуждения должна быть обусловлена лишь существенными сбоями в механизме убеждения, не позволяющими обеспечить адекватное воздействие на индивида и явно угрожающими правопорядку.

Убеждение воздействует на мотивационную сферу индивида, что позволяет ему осознанно выбирать желаемый тип поведения. В конечном счете это оказывается несравнимо более эффективным методом государственного управления, так как внутренние представления о целесообразности того или иного действия не расходятся с закрепленной в позитивном законе нормой поведения.

Одним из средств убеждения, с наших позиций, следует рассматривать поощрение. Последнее же в науке понимается в качестве формы и меры юридического одобрения добровольного заслуженного поведения, в результате чего субъект вознаграждается, для него наступают благоприятные последствия[96]. Некоторые исследователи при изучении указанной дефиниции акцентируют внимание на механизме действия поощрения — его направленности на интерес и сознание людей1, что также вполне верно.

В любом случае поощрение выступает реакцией государства на положительное с его точки зрения поведение лица, и реакция эта может заключать в себе моральные, материальные, статутные или смешанные стимулы.

Представляется правильным суждение Д.Н. Бахраха и В.Г. Тата- ряна относительно того, что «в каждом конкретном случае субъект власти должен найти наиболее целесообразные и прогрессивные методы, пути, средства решения задачи»2. В свою очередь развитая система убеждения должна рассматриваться в управленческой деятельности в качестве одного из индикаторов гражданской зрелости общества и существующих в нем организаций.

Оценивая в этом смысле состояние современного законодательства, регулирующего деятельность Федеральной службы судебных приставов, и прежде всего законодательства об исполнительном производстве, поскольку в его реализации без преувеличения и воплощается основное предназначение ФССП России, следует констатировать его чрезвычайно слабую ориентированность на отличные от принуждения методы воздействия на объекты управления. При этом едва ли будет правильным ставить под сомнение кажущуюся на первый взгляд обоснованность и эффективность государственного принуждения. Однако при более детальном анализе складывающейся правоприменительной практики есть все основания для констатации серьезных системных проблем, связанных с исполнением должниками как объектами управления своих обязанностей. К сожалению, на сегодняшний день количество исполнительных производств в ФССП России, по которым должники выполняют требования исполнительного документа в добровольном порядке, является минимальным3. Отсутствие как реально действующих институтов медиации, так и возможности изменения императивных [97] [98] [99] предписаний закона соглашением взыскателя с должником[100], приводят последнего в положение, когда недобросовестное поведение, направленное на затягивание процедуры принудительного взыскания, является для него выгодным и соответственно потенциально более предпочтительным, что практически лишает орган государственной власти метода воздействия, отличного от принуждения. Таким образом, механизм принудительного исполнения актов юрисдикционных органов, словно подтверждая свое название, практически полностью игнорирует сферу убеждения в праве, и тем самым не реализует весь потенциал методологии государственного управления. В этой связи крайне важной для науки административного права является разработка полноценной концепции принуждения и убеждения в процессе исполнения актов юрисдикционных органов и их должностных лиц.

Разумеется, правовое государственное принуждение характеризует административно-правовой статус любых государственных органов исполнительной власти, поскольку наиболее последовательно используется ими в качестве административно-правового метода государственного управления, тем самым составляет качественную характеристику их деятельности, а соответственно, государственное принуждение имманентно любому органу исполнительной власти. Вместе с тем, несмотря на то что в любой сфере управления, в том числе и государственного, обнаруживает себя вариативность использования всеобщих методов управления — убеждения и принуждения, обстоятельный анализ деятельности Федеральной службы судебных приставов, который предпринят в следующих главах настоящего исследования, позволяет обосновать необходимость формирования научного подхода к категории принуждения не только как к административно-правовому методу государственного управления, но и как к сложившейся сущности рассматриваемого органа государственной власти. Сделанный вывод выходит за привычные сегодня для науки административного права горизонты восприятия принуждения в основном через призму метода государственного управления.

«Удельный вес» принуждения в деятельности Федеральной службы судебных приставов неминуемо конституирует (выкристаллизовывает) ее сущность, поскольку наделение ФССП России со стороны государства властью для решения поставленных перед ней задач имеет сегодня по сути практически единственное внешнее выражение — принуждение, что в свою очередь составляет основополагающую, первичную и решающую качественную характеристику данного государственного органа и в конечном счете определяет содержание его деятельности, а в известной степени и его социальное назначение. Изложенное, с учетом проведенного выше анализа категории «сущность» в преломлении государственно-правовых явлений, позволяет нам при дальнейшем изучении административно-правового статуса ФССП России, путей его развития и повышения эффективности деятельности отталкиваться от сформулированного подхода к сущности Службы.

Деятельность ФССП России на современном этапе ее развития обусловливается совокупностью следующих задач, имеющих тенденцию на протяжении последних лет к поступательному наполнению их все новым содержанием. Это:

—исполнение актов юрисдикционных (в т.ч. судебных) органов и их должностных лиц;

—охрана (обеспечение) порядка деятельности судов на территории Российской Федерации;

—предварительное расследование в форме дознания по делам, отнесенным к подследственности ФССП России;

—рассмотрение отдельных дел об административных правонарушениях.

Едва ли вызовет сколько-нибудь обоснованные сомнения тот факт, что решение всех из вышеобозначенных стоящих перед Службой задач требует применения в той или иной форме государственного принуждения. Однако принципиальный характер носит замечание об отсутствии у Федеральной службы судебных приставов как таковых задач предупредительного свойства, которые бы не допускали, как максимум, или хотя бы в значительной степени снижали потребность применения государственного принуждения к объектам управления. Иными словами, деятельность Службы сегодня не включает в себя деликтологические начала. В этой связи сущность ФССП России как органа принуждения, во многом предопределяется единственной доминантой ее активности, что едва ли способствует эффективному выполнению правоохранительной функции государства, и обеспечению таким образом реального действия правовых норм на территории Российской Федерации1.

Подобное положение стало следствием утраты подлинного понимания необходимости выработки стратегии развития органа государственной власти; на первый план сегодня вышла т.н. «оперативная» составляющая деятельности Службы, приводящая к весьма опрометчивому убеждению, что закреплением дополнительных полномочий судебного пристава, ограничивающим в той или иной степени личные или имущественные права граждан, юридических лиц, получится повысить эффективность деятельности Службы и тем самым претворить в жизнь социальное назначение данного государственного органа исполнительной власти.

Общие проблемы правоохранительной сферы, характеризующие деятельность, в частности, органов внутренних дел, получившие достаточно глубокое и всестороннее освещение в юридической науке[101] [102], являются актуальными и при исследовании деятельности ФССП России. К сожалению, уровень научного осмысления проблем деятельности Службы в доктрине административного права пока еще весьма далек от требуемого. Уместным в этой связи является вывод Н.А. Андреева и В.Б. Коробова, сделанный ими в рамках проводимого анализа деятельности органов внутренних дел, что, однако, нисколько не снижает его ценности для понимания сущности ФССП России сегодня. Так, анализируя комплекс проблем в правоохранительной сфере, ученые констатируют, что, в частности, милиция сегодня действует в основном не на упреждение в своей деятельности, а «бьет по хвостам» преступности1. Абстрагируясь от контекста компетенционного несовпадения МВД России и ФССП России, тем не менее следует признать правильность (симптоматичность) суждения также и в отношении современного этапа деятельности Службы.

Развитие Федеральной службы судебных приставов, с наших позиций, является решительно невозможным без изменения ее сущности. Полагаем, что широко цитируемые до недавних пор среди ученых слова В.И. Ленина о том, что «прежде всего мы должны убедить, а потом принудить»[103] [104], не только не утратили своей актуальности, но и без преувеличения должны стать основой в понимании будущих изменений в государственно-управленческой деятельности ФССП России.

Принуждение органа государственной власти, перерастающее в его сущность, наблюдаемое сейчас в отношении ФССП России, порождает сопротивление в обществе и не может иметь сколько-нибудь значимый положительный эффект, о чем красноречиво свидетельствуют приведенные выше официальные статистические данные о добровольности исполнения, а также проведенные автором исследования социологические опросы среди сотрудников Федеральной службы судебных приставов[105]. Тем более принуждением не может быть достигнут пози- тивный эффект в масштабах проводимой политики государственного строительства в долгосрочной перспективе.

С позиции научного осознания проблем, не позволяющих в настоящее время обеспечить должную эффективность деятельности ФССП России, важным является и понимание того, что большая их часть лежит в контексте общетеоретической проблемы повышения позитивной и минимизации негативной политико-правовой активности личности. Взаимодействие личности и государства в лице службы судебных приставов — это колоссальная проблема современности, от предварительного решения которой в конечном счете будут зависеть дальнейшие направления развития данного органа государственной власти и повышение эффективности его деятельности, поскольку, как приходится констатировать, последнее напрямую коррелирует с выбором оптимальной (разумной) модели такого взаимодействия.

Кроме того, необходимо солидаризироваться с исследователями, полагающими, что современная российская государственность находится в зоне повышенной дезорганизации, неизбежно порождающей конфликтность общества1. Весьма емким в этой связи является суждение В.А. Затонского о существующем сегодня восприятии государственных институтов со стороны общества. «Попадая в сферу централизованных систем государственного принуждения, — пишет ученый, — люди всеми силами стараются избежать, уйти от явного соприкосновения, столкновения с властями, обретая контроль над конфликтной ситуацией «домашними средствами»2. Понимание подобного отношения к отдельным государственным органам во многом способно объяснить низкую эффективность деятельности ФССП России. Безусловно, названное обстоятельство следует учитывать при расширении и наполнении новым содержанием сущности Федеральной службы судебных приставов.

Сущность принуждения должна подкрепляться убеждением, с одной стороны, однако, с другой стороны, необходимо находить и новые административно-правовые средства воздействия на объекты государственного управления. Представителями науки административного права обращается внимание на то, что «практические возможности для формирования современной административно-правовой полити-

ки в сфере административного принуждения... определяются необходимостью поиска новых и совершенствования имеющихся административно-правовых средств, применяемых субъектами исполнительной власти в условиях различных форм собственности и свободы экономической деятельности»[106]. На наш взгляд, в аспекте проводимого исследования таким средством должно выступать частное правовое принуждение. Сказанное, между тем, требует определенных пояснений.

Частное принуждение сопровождало человека на протяжении всего существования организованного общества. Принуждение лицами, не облеченными публичной властью, т.е. частное принуждение, весьма продолжительное время рассматривалось в качестве обыденного. К примеру, при родовом строе старейшины хотя и олицетворяли собой определенную власть, однако не были наделены каким бы то ни было аппаратом принуждения, и, по справедливому замечанию А.В. Мицкевича и Н.В. Путило, их решения выполнялись самими членами рода[107] [108] [109].

Если придерживаться позиции, согласно которой право выступает неотъемлемым атрибутом государства и появляется вместе с ним, то о правовом принуждении становится возможным говорить лишь с момента возникновения самого государства. При этом, только зародившись, государство как некая территориальная организация политической власти санкционировало наиболее значимые для него правила поведения — нормы, придавая тем самым им статус правовых, однако еще не имело в реальности достаточных ресурсов для принуждения к их надлежащему исполнению. Соответственно, вначале даже инициатива защиты подобных норм продолжала лежать на частных субъектах, а позже, разрешая тот или иной спор и вынося решение по нему, государство тем не менее отдавало на усмотрение индивида вопрос о его исполнении .

Со временем сфера частного правового принуждения постепенно ограничивалась, и на смену ему приходило принуждение государственное. Так, появилось уголовное преследование, стали рассматриваться, а затем и принудительно исполняться государством решения по частноправовым спорам, что на современном этапе привело к созданию Федеральной службы судебных приставов. Не в последнюю очередь названные процессы обусловливалось усилением государственного аппарата, который отныне был способен обеспечивать регламентацию значительной части общественных отношений. Позволяет ли сказанное говорить о том, что на современном этапе существования государственной власти и государственного управления частное правовое принуждение утратило свое значение? Едва ли.

Безусловно, его удельный вес в системе управления в значительной степени снизился, однако было бы очевидным упрощением вовсе отрицать роль частного принуждения. Государственным органам исполнительной власти не стоит отказываться от последнего не только в силу прагматических соображений, позволяющих оптимизировать расходы на содержание государственного аппарата, но также и в силу того факта, что частное принуждение обладает несравнимым преимуществом перед государственным — оно основано на частной инициативе и исходя из этого порой оказывается более эффективным.

В юридической литературе иногда встречается довольно узкая трактовка рассматриваемого института. Так, П.В. Демидов, выступая за необходимость введения в общую теорию права категории «частное правовое принуждение», понимает под ним «принуждение, осуществляемое невластными субъектами» и в качестве примера приводит возможность самостоятельного принудительного воздействия лица на нарушителей его субъективных прав1. В целом трудно не согласиться с тем, что принудительное воздействие на нарушителя со стороны субъекта, потерпевшего от данного нарушения, не наделенного при этом властными полномочиями, образует частное принуждение. В то же время такое понимание не отражает всех возможных проявлений частноправового принуждения, а самое главное — его сущности.

Ключевым признаком подобного принуждения, на наш взгляд, выступает вовсе не отсутствие властности, которая как раз не только может, но и должна быть в любом принуждении. Властность как способность распоряжаться действиями и поведением других субъектов изначально имманентна любому принуждению, ее отсутствие не позволяет рассматривать принуждение в качестве метода регулирования общественных отношений. При этом источником властных пол- 1 номочий могут быть как государство, так и иные институты общества. Главное, чтобы возможность подобного принуждения основывалась на правовых предписаниях.

Принципиальным же отличием частного правового принуждения от государственного является инициативность его применения, состоящая в наличии внутренних побуждающих факторов активного поведения1. И дело здесь вовсе не в отсутствии контроля со стороны государства над принуждением, наоборот, как ранее уже отмечалось, он наличествует в качестве гарантии законности, однако субъект такого принуждения непременно должен осознавать себя и быть лицом свободной профессии, признаваемой публичной властью, а не наемным работником государства — государственным служащим. Именно это выступает предпосылкой к раскрытию в полной мере личной инициативы. Оплата труда лиц частной профессии осуществляется на принципах самофинансирования, и ее уровень в конечном счете также за-

2

висит от инициативы, предприимчивости лица .

Таким образом, частное правовое принуждение может применяться в рамках определенного института государства, функционирующего в виде сообщества профессионалов, выполняющих возложенные на них публичной властью функции, т.е. приобретать статус институционального частного правового принуждения. Примером такого сообщества выступает институт частных исполнителей, известный многим современным зарубежным правопорядкам[110] [111] [112]. При этом введение в российское законодательство института частного правового принуждения вовсе не должно означать снижение социальной значимости деятельности Федеральной службы судебных приставов, но призвано создать конкурентную среду и повысить тем самым эффективность деятельности исследуемого государственного органа исполнительной власти. Основная задача государства при этом состоит в установлении четких и непротиворечивых правовых процедур подобного принуждения, а также механизмов, обеспечивающих защиту прав и законных интересов заинтересованных лиц, в т.ч. и через применение института административного принуждения в государственно-управленческой сфере. Иными словами, предназначение Федеральной службы судебных приставов видится в том, чтобы при сохранении за собой элементов государственного принуждения обеспечивать также и осуществление контроля за соблюдением законодательства в сфере исполнения актов юрисдикционных органов со стороны частных институтов исполнения, т.е. в известной степени осуществлять санкционирование частного правового принуждения.

Принципиально важнойм является дифференциация собственно принуждения и частного правового принуждения. Так, в первом случае хотя и присутствует признак инициативности, тем не менее оно в отличие от последнего вовсе не обязательно опирается на право, что в свою очередь не позволяет его рассматривать в качестве приемлемого способа регламентации поведения людей в современном обществе.

В юридической литературе, однако, было высказано мнение, что использование термина «частный судебный пристав» вряд ли уместно, поскольку пристав получает полномочия от имени государства и работает в рамках установленных законом процедур1. С такой трактовкой согласиться едва ли возможно. И дело вовсе не в отрицании факта делегированности властных полномочий или регламентации порядка их деятельности правовыми нормами. Это по существу все верные суждения, однако, на наш взгляд, вовсе не свидетельствующие об отсутствии частного элемента в механизме принудительного исполнения. Конституирующим признаком последнего, как уже неоднократно отмечалось, выступает инициативность принуждения, которая сохраняется в деятельности пристава главным образом за счет самофинансирования, ставящего успешность исполнителя в прямую зависимость от его активности[113] [114]. Что касается наделения пристава полномочиями от имени государства, то это свидетельствует лишь о характере его властных полномочий. Осуществление же своей деятельности в рамках законодательства в целом необходимо рассматривать как категорический императив для всех субъектов права, отнюдь не придающий каких-либо черт публичности.

Таким образом, с наших позиций, сущность Федеральной службы судебных приставов как государственного органа исполнительной власти, играющего ключевую роль в обеспечении подлинной защиты субъективных прав, законных интересов граждан и юридических лиц, а также поддержании социально-экономической стабильности современной России, должна быть концептуально переосмыслена и состоять не в принуждении (как сегодня), а в эффективном решении возложенных на него задач на основе убеждения, а в случае его неприемлемости либо исчерпанности — на основе принуждения, основанного на сочетании его государственной и частной форм.