ПОНЯТИЕ МЕТОДОВ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
А.Н. Бирюков
Слушатель Тамбовского филиала МосУ МВД России
В юридической литературе отмечается, что категория метода административно-правового регулирования во многом продолжает оставаться недостаточно разработанной.
В учебной литературе вопрос о нем не рассматривается вообще или рассматривается, но в узком смысле этого понятия. Нередко неразработанность понятия метода объясняется тем, что для правильного применения норм административного права якобы нет необходимости отграничивать его от других отраслей, как это имеет место применительно к уголовному, гражданскому и семейному праву. При этом делаются ссылки на очевидную определенность административно-правовых норм.Вопрос о методе регулирования общественных отношений в административном праве получает свою разработку и решается в зависимости от того, как эта категория трактуется на уровне общей теории. Вообще следует отметить, что этот вопрос в правовой теории и возник прежде всего как прикладной в результате начавшихся в конце 1930-х гг. поисков теоретических классификационных критериев отраслевой дифференциации норм советского права как единой системы.
Алексеев С.С. отмечает, что в отраслях права первичные методы (императивный и диспозитивный) в зависимости от характера регулируемых отношений и других социальных факторов выступают в различных комбинациях, сочетаниях, хотя, как правило, и с преобладанием одного из них .
Определяя методы административно-правового регулирования с нашей точки зрения целесообразно учитывать мнение Д.Н. Бахараха и Н.Е. Бунякина , которые рассматривают методы административно-правового регулирования не как отдельные специфические, а берут за основу общетеоретическое деление методов правового регулирования.
Раскрывая понятия методов административно-правового регулирования, нужно уяснить их суть.
"Суть методов административно-правового регулирования управленческих общественных отношений, - пишет Н.Е.
Бунякин, - может быть сведена к следующему:Установление определенного порядка действий, предусмотренных административно-правовой нормой;
Запрещение отдельных действий под страхом юридических средств воздействия (дисциплинарной или административной ответственности);
Предоставление возможности выбора одного из вариантов должного поведения, предусмотренных административно-правовой нормой. Для должностных лиц - "жесткий вариант" вариант дозволения;
предоставление возможности действовать (не действовать) по своему усмотрению, т.е. совершать (не совершать) предусмотренные нормой действия в определенных его условиях" .
Характеризуя административно-правовой метод регламентации общественных отношений, необходимо предварительно привести ряд важных теоретических положений. Совместная деятельность предполагает управление, последнее объективно необходимо и является неотъемлемым признаком общественного бытия, его атрибутом. Любой коллектив, любая социальная организация - это управляемая группа людей. Администрирование (управление) предполагает доминирование, преобладание одной воли над другой, а часто и подчинение одного лица другому, оно неразрывно связано с властью ( и в этом, в частности, состоит сущность такого метода правового регулирования как императивный). В системе управленческих связей субъекты не равны и к тому же они выполняют разные социальные роли. Этого неравенства право не может и не стремится устранить. Воспринимая его как объективную необходимость, законодатель, регламентируя организацию и функционирование исполнительной (административной) власти, юридически оформляет такое неравенство, асимметрию прав и обязанностей субъектов. Этим объясняются особенности административно-правового метода регулирования.
Основные признаки метода правового регулирования следующие: каково устанавливаемое правовой нормой юридическое положение сторон, с какими юридическими фактами связывается возникновение, изменение, прекращение правоотношений, как определяются права и обязанности субъектов правоотношений и, наконец, как они защищаются.
Можно утверждать, что совместная деятельность разных субъектов может быть обеспечена двумя путями: 1) путем использования власти, преобладания одной воли; 2) путем согласования, договора. Конечно, возможно сочетание команды и договора, но это лишь использование различных методов регулирования поведения людей.
Поэтому наибольшей спецификой, качественной определенностью обладают два существенно различных метода регулирования - административно-правовой и гражданско-правовой.Административные правоотношения могут возникнуть из договора, а гражданские - из недоговорных отношений, но административно-правовые отношения чаще всего возникают в связи с событиями, односторонними волеизъявлениями. Действиями, совершаемыми по воле одной стороны и влекущими юридические последствия, являются, например, приказ, предписание субъекта административной власти, жалоба, заявление гражданина, решение о выдаче лицензии, постановление о наложении штрафа.
При административно-правовом регулировании законодатель, руководящий орган исполнительной власти берет на себя роль определяющего центра. Во-первых, нельзя допускать, чтобы субъект административной власти по договору с невластной стороной определял взаимные права и обязанности. Во-вторых, власть должна действовать единообразно в отношении разных субъектов. В-третьих, граждане должны быть равны перед носителями власти.
Субъекты исполнительной (административной) власти наделены правом решать. Более того, субъекты исполнительной власти во многих случаях вправе применять самые разнообразные меры воздействия на других участников правоотношений. В частности, они могут потребовать объяснений, дать указания, отказать в просьбе, использовать средства административного, дисциплинарного принуждения.
Естественным продолжением названного неравенства сторон является то, что у невластной стороны имеются скудные возможности для защиты своих прав своими действиями, для самозащиты. С неправильными действиями субъектов власти граждане, учреждения и предприятия могут бороться чаще всего только путем подачи жалоб в компетентные государственные органы. Административно-правовое регулирование предполагает, что субъекты власти, как правило, в одностороннем порядке решают, а невластные субъекты вправе обжаловать такие решения.
Следует отметить, что особенности предмета обуславливают специфику метода регулирования.
Административное право закрепляет юридическое неравенство субъектов, право носителей, административной власти во внесудебном порядке воздействовать на граждан и организации. Но административно-правовое регулирование властеотношений обеспечивает внедрение в сферу администрирования демократических начал.Закрепляя демократические начала формирования административной власти и контроля за ее деятельностью, рациональные формы организации управленческого труда, разнообразные права граждан, процедуры решения дел и разрешения споров с исполнительной властью и многое другое, административное право придает властеотношениям цивилизованный характер, способствует развитию в них начал законности, справедливости, демократии. "Одинаковое подчинение закону и суду ставит должностных
лиц и граждан на общую юридическую плоскость. Должностное лицо может быть наделено большими правами нежели гражданин, но перед законом они становятся принципиально равными" .
Благотворное влияние правового опосредования властеотношений состоит также и в том, что право внедряет в административную деятельность не свойственные ей в прошлом способы воздействия: договоры, рекомендации, конкурсы. Конечно, основным методом, который находит применение при правовом регулировании административной деятельности, был и остается административно-правовой. Но наряду с этим право в условиях демократии использует при регулировании административно-правовых отношений средства, близкие к гражданско-правовому методу. Так, оно обязывает органы государственной власти заключать административные договоры, проводить конкурсы.
Таким образом, исходя, из сказанного можно определить административно-правовой метод регулирования как сочетание приемов, способов административно-правового воздействия на общественные отношения характеризующие использование тех или иных административно-правовых средств.