ИЗМЕНЕНИЕ РОЛИ И ФУНКЦИЙ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ВЕЛИКОБРИТАНИИ

Д.О. Ежевский

Преподаватель кафедры конституционного и муниципального права МосУ МВД России

В 1970 - 80-х гг. убыточность британских муниципальных предприятий стала фактически повсеместной.

Постепенно в стране складывалось решение о приватизации компаний муниципального сектора. В

ходе реформ 1980 - 90-х гг. проводилась обширная децентрализация управления на различных уров-14

нях .

14 Приватизация в Великобритании: социально-экономический и политический анализ / Под ред. В.А. Виноградова. М.: РАН ИНИ-ОН. 2000. С. 42 - 43.

Децентрализация управления включала в себя целый ряд изменений на уровне местных правительств, сокращая при этом их роль. Так, в сфере образования, муниципальным школам была предоставлена возможность самостоятельно составлять бюджет с привлечением частного финансирования и выходить (по решению Совета школы или Совета попечителей) из подчинения местным органам власти. Создание "Жилищных трастов" позволило квартиросъемщикам муниципального жилья отказаться от обслуживания своих квартир или домов местными властями.

На основании законов о местных органах власти (Local Government Act) 1980 и 1988 гг. муниципалитеты были обязаны на условиях тендера привлекать частные компании для осуществления такого рода деятельности, как общественное питание, утилизация мусора и пр. Национальное управление здравоохранения передало в частный сектор техническое обслуживание больниц, ранее находившееся в ведении муниципалитетов .

Основная цель, которую преследовали реформаторы, заключалась в создании рыночных механизмов, регулирующих распределение ресурсов на местах.

В 1991 г. принимается Хартия гражданина (Citizen's charter), призванная повысить качество всех услуг, предоставляемых местными органами власти, путем введения конкретных стандартов обслужива-

17

ния местного населения и оценки их выполнения, а также улучшение реакции на запросы населения .

С 1992 г. все органы местного самоуправления были охвачены программой "частного финансирования" (Private finance initiative), направленной на привлечение частного капитала к осуществлению проектов, традиционно требовавших значительного финансирования, в частности к развитию транспортных сетей, находящихся в ведении органов местного самоуправления.

Следующим этапом реформирования системы местного самоуправления являлась отмена предоставления муниципалитетам субсидий, которые напрямую относилась к растущему замещению государственного финансирования частным. Предоставление субсидий постепенно сокращалось как по размерам, так и по степени распространения.

В собственности и управлении муниципалитетов на рубеже 1980 -90-х гг. находилось одна треть всего жилого фонда Великобритании (наиболее высокая доля среди всех стран Европы) .

Реформы 1980 - 90-х гг. в жилищно-коммунальной сфере не свелись исключительно к простой передаче муниципального жилья в частный сектор. С конца 80-х гг. жилищную сферу затронули и так называемые квазирыночные реформы, нацеленные, прежде всего, на изменение механизма предоставления местными властями жилищных услуг, активизацию конкуренции в этой сфере. Так, в соответствии с Законом о жилье 1988 г., государство, продолжая субсидировать квартиросъемщиков муниципального жилья, предоставило им возможность выбирать себе домовладельца из числа конкурирующих органи-заций .

Стремительно развивающиеся жилищные ассоциации вскоре превратились в основных производителей так называемого социального жилья, почти полностью вытеснив из этой сферы местные власти.

Государственная жилищная политика Великобритании оказалась во многом неэффективной. В ходе муниципальных реформ роль местных властей, как собственников жилья, стала заметно уменьшаться .

17 Реформа государственного управления: международный опыт / Отв. ред. Ник Мэннинг, Нил Парисон. М.: Весь мир, 2003. С. 234.

Ведущим направлением реформирования жилищной сферы было содействие расширению круга собственников жилья, прежде всего через приватизацию муниципальной недвижимости. При этом центральное правительство руководствовалось не только стремлением обеспечить сокращение государственных расходов, активизацию рыночных отношений в жилищной сфере, рост участия семей в решении проблем управления жилищной сферой, но и политическими и идеологическими соображениями. Оно рассчитывало за счет расширения приватизации муниципального жилья и уменьшения участия муниципалитетов в предоставлении жилищных услуг ограничить роль местных властей в социальной сфере. На это были направлены, в частности, такие меры, как лишение местных властей свободы действий при продаже муниципального жилья, требование обязательного перевода значительной часть получаемых от продажи муниципального жилья средств в бюджет центрального правительства и т.д. После 1987 г. жилищная политика во многом определялась негативной по своей сути целью уменьшения роли местных органов власти в социальной сфере, в частности, центральное правительство принимало меры к недопущению строительства нового жилья местными властями.

В итоге, управление жилищно-коммунальным хозяйством перешло от местных властей к непосредственным квартиросъемщикам, с одновременным наделением последних полномочиями принятия решений относительно объема предоставляемых им жилищных услуг или выхода из-под контроля местных властей.

Изменение положения органов местного самоуправления в социальной сфере, произошедшее в 1980 - 90-е гг., вынудило местные власти по всей стране конкурировать за предоставление жилищно-коммунальных услуг.

За последнее десятилетие XX в.

В 1999 г. деятельность местных органов власти четырех муниципалитетов Великобритании была признана неудовлетворительной. Управление по стандартам в образовании признало низким качество образовательных услуг, предоставляемых в этих муниципалитетах. Такое заключение предполагает, что после разработки специально назначенными группами консультантов планов улучшения деятельности, местные органы власти должны будут передать контракты на осуществление некоторых или всех осуществляемых ими вспомогательных образовательных функций внешним организациям.

В 1980 - 90-е гг. в Великобритании в сфере образования происходили важные изменения, основное содержание которых можно сформулировать как развитие тенденций передачи большей части функций муниципалитетов в частный сектор, происходящих на базе глобального процесса так называемого квазирыночного реформирования системы местного самоуправления, описанного в начале данного параграфа.

Таким образом, можно заключить, что проводимые преобразования в 1980 - 90-х гг. были нацелены на ослабление роли и уменьшение полномочий местных органов власти в социальной сфере.

Наиболее радикальная часть реформ системы местного самоуправления в социальной сфере связана с предоставлением отдельным муниципальным школам права полного выхода из-под контроля местных органов власти. Такие независимые школы уже ни в каком отношении не зависят от муниципалитетов.

Местные органы власти лишились права устанавливать лимиты и условия приема в собственные школы. При новой системе условия приема для каждой муниципальной школы устанавливаются центральным правительством.

За последние два десятилетия в Великобритании была осуществлена радикальная реформа местного самоуправления. В ходе муниципальных реформ осуществлялся переход от государственного администрирования к "новому государственному управлению", в результате чего произошло становление новой модели местного самоуправления, ориентированной, прежде всего, на гражданское население, на эффективность процессов, идею разграничения между политикой и практикой и умножение производственных показателей.

Привлечение на контрактной основе частных компаний вместо существовавшей практики предоставления общественных услуг силами муниципальных служб было направлено, прежде всего, на сокращение роли и функций местных органов власти как промежуточного звена в системе государственного управления, а также вело к снижению влияния местных сообществ на определение политики в социальной сфере.

Внедрение принципов нового государственного управления, направленных на разделение политических и исполнительских функций, привело к вытеснению местных органов власти из системы предоставления услуг населению и замены их полуавтономными органами - неправительственными организациями, более известными под неофициальным названием "кванго", речь о которых пойдет в следующем параграфе. Однако, подчеркнем, что по существу, централизованно создавались новые специальные организации и учреждения, которые занимались предоставлением услуг, ранее находившихся в сфере компетенции местных органов власти.

Утрата местными органами власти возможности самим производить общественно полезные услуги рассматривалась британскими экспертами как самая крупномасштабная перестройка системы местного управления и местного самоуправления, поскольку устранялся важный элемент структуры государст-

22

венного управления, унаследованный от предыдущих столетий .

Таким образом, в последние десятилетия XX в. в Великобритании произошло переосмысление роли и функций местных органов власти.