§ 1. Повноваження Верховної Ради України
Земельні відносини передбачають наявність певного кола суб'єктів, які здійснюють їх публічне регулювання. Обсяг, характер, методи і засоби такого регулювання обумовлюються насамперед внутрішньою природою, специфікою відносин, що регулюються.
Коло суб'єктів, які здійснюють владне регулювання різних за своєю юридичною природою суспільних відносин, неоднакове. Поряд із суб'єктами з вузькою, особливою компетенцією можна виділити й такі суб'єкти, владна компетенція яких поширюється на всі чи на більшість правовідносин, що виникають у суспільстві. Такі суб'єкти прийнято називати суб'єктами загального управління або суб'єктами управління загальної компетенції, а суб'єкти, чия компетенція повністю чи переважно спрямована на регулювання вузької, специфічної групи суспільних відносин, називають суб'єктами спеціального управління чи суб'єктами управління спеціальної компетенції.Варто мати на увазі, що питання про повноваження органів управління не зводиться лише до регуляторних функцій. Воно охоплює й певний набір господарських функцій, під час здійснення яких відносини влади і підпорядкування змінюються відносинами юридичної рівності сторін (як це відбувається, наприклад, при укладанні цивільно-правових угод на вторинному ринку, однією зі сторін яких виступає орган публічного управління).
Питання про класифікацію суб'єктів публічного регулювання земельних відносин у науці земельного права досліджувалося до-
42
кладно. Однак його не можна вважати цілком вирішеним. Це обумовлено насамперед певною динамікою форм публічного управління, а також різноманітністю оцінок співвідношення їх правових статусів. Водночас на основі комплексного аналізу норм, що встановлюють правовий статус публічних органів, до компетенції яких належить регулювання земельних відносин, можна дійти висновку про наявність таких груп суб'єктів: Верховна Рада України; Верховна Рада Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські, районні, районні у містах, сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи загальної та спеціальної компетенції; Кабінет Міністрів України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські, районні державні адміністрації; органи виконавчої влади з питань земельних ресурсів; інші органи виконавчої влади спеціальної компетенції.
Класифікація зазначених суб'єктів може здійснюватися за різними критеріями. Залежно від суб'єкта суспільних відносин, імені, від якого виступає той чи інший публічний орган, і джерела його публічної влади можна виділити органи державної влади та органи місцевого самоврядування, від порядку формування та специфіки владних функцій — органи представницької і виконавчої влади, від обсягу владних повноважень — органи загальної та спеціальної компетенції.До повноважень Верховної Ради України належить: прийняття законів у галузі регулювання земельних відносин; визначення засад державної політики в галузі використання та охорони земель; затвердження загальнодержавних програм щодо використання та охорони земель; встановлення і зміна меж районів і міст; погодження питань, пов'язаних з вилученням (викупом) особливо цінних земель; вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до Конституції України.
Значення законотворчої функції Верховної Ради обумовлено, з одного боку, надзвичайно важливою роллю законів у сфері регулювання суспільних відносин, а з другого — широтою кола тих відносин, які відповідно до Конституції мають регулюватися виключно законами. Зокрема, виключно законами повинні визначатися: земельні права і обов'язки громадян та їх гарантії; земельна право-суб'єктність громадян України, іноземців і осіб без громадянства; основні засади використання земельних ресурсів; правовий режим земельної власності; організація і діяльність органів виконавчої влади в галузі земельних відносин; основні засади місцевого самоврядування (у тому числі компетенція місцевих рад та їх виконавчих органів у галузі земельних відносин); територіальний устрій України; правовий режим територій зі спеціальним статусом (міст Києва і Севастополя, прикордонних територій, зон надзвичайної екологічної ситуації, вільних та інших спеціальних зон тощо); державний бюджет України і бюджетна система України (у тому числі місце в цій системі усіх видів земельних платежів), а також система оподаткування, податки і збори (у тому числі земельний податок).
43
Треба зазначити, що за роки земельної реформи законодавець виявив певну пасивність у питаннях регулювання земельних відносин — "чисто земельних" законів прийнято небагато. Це Закон України "Про форми власності на землю", ЗК України, закони "Про плату за землю", "Про оренду землі", "Про меліорацію земель", від 18 січня 2001 р. "Про угоди щодо відчуження земельної частки (паю)". Важливу роль у регулюванні земельних відносин відіграли і постанови Верховної Ради "Про земельну реформу", "Про прискорення земельної реформи та приватизацію землі", від 13 березня 1992 р. "Про форми державних актів на право власності на землю і право постійного користування землею". В умовах законотворчої пасивності Верховної Ради "правовий вакуум" частково заповнювався указами Президента, спрямованими на регулювання багатьох найважливіших блоків земельних відносин, які далеко виходять за межі, відведені підзаконним актам у власному розумінні цього терміна.
Функції визначення засад державної політики в галузі використання та охорони земель і затвердження пов'язаних з цим загальнодержавних програм на нинішньому етапі розвитку земельних відносин ще не набули належної зрілості і дістають вияв переважно у закріпленні "земельної складової" державних екологічних програм. Наприклад, у статтях 9 та 26 Основних напрямів державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки йдеться про нинішній стан земельних ресурсів нашої держави і про завдання державної політики щодо їх збалансованого використання та відновлення. Окремі програмні положення, що стосуються сфери земельних відносин, містяться й у Загальнодержавній програмі формування національної екологічної мережі України на 2000— 2015 роки, затвердженій Законом України від 21 вересня 2000 р.', а також у деяких інших законодавчих актах.
Встановлення і зміна меж районів і міст — це одна з повсякденних функцій Верховної Ради, яка водночас спрямована у майбутнє.
Справа в тому, що інвентаризація земель, яка є однією з найважливіших складових земельної реформи, передбачає поряд з інвентаризацією землеволодінь та землекористувань й контурну інвентаризацію меж адміністративно-територіальних утворень. Крім того, більшість міст України продовжують функціонувати за генеральними планами, розробленими і затвердженими ще за 'радянських часів (без юридичної прив'язки до них меж міст), які не відповідають сучасним вимогам до видів забудови, новітнім прогнозам демографічного розвитку тощо. Тому нині у нашій країні спостерігається активізація розмежування територій адміністративно-територіальних утворень.Одним із прикладів сказаного вище може служити прийняття Верховною Радою України 7 лютого 2002 р. постанови "Про зміну
1 Відомості Верховної Ради України. — 2000. — № 47. — Ст. 405. 44
меж міста Одеси Одеської області"1, якою у її межі були включені 46 гектарів земель Усатівської сільради Біляївського району, 526 гектарів земель Красносільської сільради, 361 гектар земель Кри-жанівської сільради Комінтернівського району, 329 гектарів земель Авангардівської селищної ради, 1078 гектарів земель Таїрівської селищної ради Овідіопольського району, а також виключені з існуючих меж і передані до відання Таїрівської селищної ради 43 гектари земель м. Одеси і затверджені межі м. Одеси загальною площею 16242 гектара.
Функція погодження питань вилучення (викупу) особливо цінних земель приватної власності громадян і юридичних осіб реалізується Верховною Радою за поданням Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласної, Київської та Севастопольської міських рад, а особливо цінних земель комунальної та державної власності — за поданням Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласної, Київської та Севастопольської міських рад або Кабінету Міністрів України.
Верховна Рада України також наділена повноваженнями, які дозволяють їй вирішувати й інші питання, пов'язані з земельними відносинами. До них належать: погодження місць розташування об'єктів будівництва на особливо цінних землях, а також об'єктів власності інших держав та міжнародних організацій; погодження питань продажу земельних ділянок, які знаходяться у власності держави, іноземним державам та іноземним юридичним особам; погодження зміни цільового призначення особливо цінних земель, розташованих у межах населених пунктів (для ухвалення відповідного рішення сільською, селищною, міською радою) і за їх межами (для ухвалення відповідного рішення Кабінетом Міністрів України).