О разграничении федеральной государственной собственности на землю, собственности ее субъектов и муниципальной собственности
В правительственном Проекте ЗК РФ отсутствует концепция государственной и муниципальной собственности на землю, так как здесь не определены критерии разграничения объектов государственной собственности на федеральную и субъектов РФ и порядок разграничения государственной собственности на землю РФ и ее субъектов, не выявлена иерархия субъектов муниципальной собственности на землю.
Ссылки п.1 ст.17 на то, что в федеральной собственности находятся земельные участки, признанные таковыми федеральными законами; право собственности РФ, на которые возникло до разграничения государственной собственности на землю; приобретенные Российской Федерацией по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством, не решают проблемы о субъектном составе государственной собственности на землю. Формула п.1 ст.17 не исключает возможности самовольного захвата в одностороннем порядке отдельными субъектами федерации тех земель, которые принадлежат Российской Федерации как правопреемнику Союза ССР после его распада даже в том случае, если: 1) нет федеральных законов о разграничении государственной собственности на землю на федеральную и собственность субъектов РФ; 2) Российская Федерация не приобрела землю в свою собственность в соответствии с гражданскими законами.
Если опираться на сложившуюся в последнее десятилетие законодательную практику России и положения п. »к» части первой ст.72 и части второй ст.76 Конституции, части третьей ст.36 Конституции РФ, ст.214 ГК РФ, которые предоставляют право федеральной законодательной власти самостоятельно и единолично решать вопросы совместного ведения, к которым относится и разграничение государственной собственности на природные ресурсы, можно придти к выводу, что перечень объектов федеральной государственной собственности на землю должен быть дан не в каких-то не существующих сегодня федеральных законах или Проектируемых к изданию, а в головном кодифицированном земельном законе, т.е.
в Земельном кодексе Российской Федерации.В этом обособленном кодифицированном земельном законе необходимо определить, прежде всего, юридические критерии, по которым возможно подразделение природных ресурсов на объекты федеральной государственной собственности и объекты государственной собственности субъектов Российской Федерации. Ст.71 Конституции, устанавливающая предмет исключительного ведения РФ в соответствующих сферах, определенных видах деятельности, требующих единого централизованного управления субъектами, необходимыми для обеспечения функционирования федеральных органов государственной власти и решения общероссийских задач, функционирования жизнедеятельности народного хозяйства России в целом и развития отраслей народного хозяйства России в целом и развития отраслей народного хозяйства, для гарантированного обеспечения государственных потребностей РФ в стратегических и дефицитных видах природных ресурсов, наличие которых влияет на национальную безопасность РФ, обеспечивает основы ее суверенитета, служит весомой гарантией выполнения государством своей обязанности по соблюдению и защите прав граждан РФ на благоприятную окружающую среду, а также выполнения обязательств по международным договорам Российской Федерации, четко и определенно выражает юридические критерии разграничения государственной собственности на землю РФ и субъектов РФ.
В соответствии с перечисленными выше юридическими критериями разграничения государственной собственности на природные ресурсы РФ и субъектов РФ в Земельном кодексе РФ, обеспечивающими национальную военно-политическую и экономическую безопасность страны, развитие экономики России как единого рыночного пространства (базовые инфраструктурные отрасли), могут быть выделены (по крайней мере) восемь категорий имущества, составляющих государственную федеральную собственность на землю.
ЗК РФ должен также закрепить процедуру разграничения государственной собственности, т.е. установить систему правил, регламентирующих их деятельность государственных органов и должностных лиц по выявлению природных объектов, их индивидуализации, учету, всесторонней оценке, определению форм собственности, регистрации, передаче государственных земель в ведение тех или иных организаций и учреждений.
Правила процедуры разграничения государственной собственности на землю могут предусматривать создание различного рода комиссий, проведение конкурсов и аукционов, судебное и иное урегулирование споров между РФ и ее субъектами.Положения п.2 ст. 17 Проекта необходимо согласовать с нормами ст.114 Конституции РФ, ст.ст. 124 и 125 ГК РФ, наделяющего только Правительство РФ правом осуществлять права Российской Федерации как собственника земли, если эти правомочия не делегированы иным государственным органам.
Формула п.2 ст.9 Проекта о том, что Российская Федерация осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности Российской Федерации (федеральной собственности), создает возможности для различного рода злоупотреблений и неправомерной деятельности по распоряжению федеральной земельной собственностью со стороны федеральных министерств (в том числе, Министерства имущественных отношений РФ, Заместителей Председателя Правительства РФ).
Неудовлетворительно в ЗК РФ решена проблема муниципализации земель. Сегодня на практике муниципальные образования находятся в тяжелом экономическом положении из-за того, что государственная программа приватизации лишила муниципалитеты органичной для них собственности, по существу сохраняется государственный характер местных органов самоуправления, не разграничиваются экономические полномочия между низовыми органами самоуправления и вышестоящими звеньями управления. К тому же в этой сфере практически действуют органы исполнительной власти и неясно, каким должно быть соотношение между исполнительной властью района, города, сельской администрации и правительственным органом власти?
Все это требует законодательно определить механизм, направленный на осуществление идеи муниципализации земель. В Кодексе предприняты попытки решить эту проблему через перечисления тех земельных участков, которые могут находиться в муниципальной собственности (п.1-4 ст.19 Проекта), но этого явно недостаточно, так как не решен вопрос о механизме контроля за использованием муниципальных земель, правильностью распорядительных решений органов представительной и исполнительной власти в области земельных отношений.