Общая оценка Проекта ЗК РФ с позиции Конституции РФ и ГК РФ
В Кодексе в нынешней редакции отсутствует государственная стратегия по земельному вопросу, не решен главный вопрос о том, должен ли быть Кодекс рамочным законом, закрепляющим лишь основные положения федеральной политики в области регулирования и развития земельных отношений, которые должны развиваться в других федеральных законах и законах субъектов РФ, или Кодекс должен быть актом прямого действия, дающим ответы на все вопросы владения, пользования и распоряжения землей.
Представленный Правительством РФ в Государственную Думу РФ Проект Кодекса является мертворожденным рамочным законом с нулевой эффективностью, так как он не дает всестороннего нормативного регулирования условий и порядка пользования землей ( часть третья ст. 36 Конституции РФ) в условиях начавшейся 10 лет назад, но далекой еще от завершения земельной реформы, составляющей органическую часть общего перехода страны к социально ориентированной рыночной экономике. Коренным пороком этого Проекта является то, что он содержит общие, ни к чему не обязывающие фразы и отсылки к будущим законам и гражданскому законодательству, часто не приспособленному к решению сложных задач, связанных с завершением земельной реформы и повышением эффективного и экологически безопасного использования приватизированных и арендованных земель. Эта неопределенность вызвана, по всей вероятности, и незнанием авторами способов разрешения многих возникающих земельных проблем, и отсутствием у них достаточного времени на их проработку. Такой способ вбрасывания законопроекта часто применяется с расчетом на то, что другие специалисты доведут Проект документа до приемлемого профессионального уровня, что, видимо, и произойдет.В Проекте есть ст.1, определяющая основные принципы земельного законодательства, например, учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, приоритет охраны земли (почв) как компонента окружающей природной среды перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, приоритет охраны жизни и здоровья человека, единство судьбы земельного участка и прочно связанных с ним объектов и др.
В последнее время такой прием часто применяется в законодательной практике, чтобы выдать желаемое за действительное и создать иллюзию правового решения проблемы. Однако ни принципы, ни государственная земельная политика не может заменить правил поведения собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, обладателей сервитута на земельный участок, да на это она и не рассчитана, поскольку обращена к государственным органам.Но дело не только в том, что в Проекте такие четкие определения Конституции РФ ( часть вторая ст. 9, часть вторая ст. 36) и ГК РФ ( п. 3 ст. 209, п. 3 ст. 129, п. 1 ст. 260) о том, что: земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности; владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц; владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом, осуществляется их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц; земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах, затуманиваются какими-то надуманными непонятными принципами, не имеющими никакого практического значения для достижения главной цели земельной реформы — обеспечения экономически эффективного и экологически безопасного использования земли.
Главный недостаток представленного Правительством РФ в Государственную Думу РФ Проекта состоит в том, что он изобилует бланкетными нормами, содержащими отсылки к крупным законодательным актам, принятие которых потребуется после издания и введения в действие Земельного кодекса РФ. Это законы, регулирующие традиционное природопользование коренных малочисленных народов; ограничения оборота земель и оборот земель сельскохозяйственного назначения; охрану земель, занятых оленьими пастбищами; разграничение государственной собственности на землю; порядок предоставления земельных участков для строительства объекта; приобретение прав на земельные участки, находящихся в государственной и муниципальной собственности; ограничения прав на землю; использование земельных долей, возникших в результате приватизации сельскохозяйственных угодий; использование фонда перераспределения земель; организацию и порядок проведения землеустройства.
Многие статьи Земельного Кодекса вообще плохо прописаны, порой лишь обозначены с некачественным содержанием в надежде, что специальный закон, на который есть ссылка в Кодексе, выправит содержание. Большое заблуждение — разработчик специального закона будет ограничен в своих возможностях некачественными статьями Земельного Кодекса. Примером этого является статья «Землеустройство», в которой не нашли отражения такие задачи, как консолидация земельных участков; землеустройство в связи масштабными Проектами строительства и необходимостью перераспределения земель; землеустройство, обеспечивающее охрану земель с выводом земель из оборота; землеустройство, связанное с упорядочением земельных участков, обеспечивающее доступ к земельному участку (150 тысяч сельских поселений ) и укрупнением земельных участков для осуществления строительства (в поселениях ) и т.д. В статье 73, несмотря на название, вообще не прописана никакая организация и никакой порядок проведения землеустройства. Целесообразнее исключить все эти записи из Земельного Кодекса и не сковывать этими формальными записями, не имеющими реального практического значения, возможности разработчиков специального Закона «О землеустройстве», сохранив только ссылку на специальный Закон или записав только основные положения.
В последнее время в законотворческой практике не только общие определения, принципы, но и бланкетные нормы, отсылающие к будущим несуществующим законам, часто применяются для того, чтобы выдать желаемое за действительное и создать иллюзию решения правовой проблемы. Об этом откровенно говорил Председатель Комитета по аграрным вопросам Государственной Думы РФ А. А. Чернышев 16 июля 1998 г. при обсуждении поправки, внесенной в проект ЗК РФ Президентом РФ и согласованной с Комитетом по аграрным вопросам Государственной Думы РФ, о том, что оборот сельскохозяйственных земель должен быть ограничен и регулироваться специальным федеральным законом. Мотивируя свою позицию по данному вопросу, А. А. Чернышев пояснил, что Комитет по аграрным вопросам руководствовался тем, что того закона, который в Проекте Кодекса « обозначен, нет в помине, пока он где-то в умах готовится как предложение, мы должны его ( т.
е. Земельный кодекс- Г. Е. Быстров) принимать. Какой закон мы с Вами примем,— это будет зависеть от нас, от депутатов». « Я хочу вам привести пример в обоснование того, почему мы пошли на это. Когда нами, Государственной думой, принят был Гражданский Кодекс, там было написано, что вопросы залога земель сельскохозяйственного назначения регулируются законом « Об ипотеке». Закон « Об ипотеке» мы готовили три года. В этом году мы приняли его, Президент отклонил, но мы преодолели вето, Совет Федерации подтвердил, и сейчас этот закон находится у Президента. Там написано: залог земель сельскохозяйственного назначения этим законом не регулируется, то есть этого залога нет. Я этот пример привел вам для того, чтобы вы правильно поняли решение комитета, почему мы согласились вот на эту запись: регулируется законом».